齊璠

編者按：2015年11月15～16日，二十國(guó)集團(tuán)（G20）將于土耳其安塔利亞舉行領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)。在計(jì)劃提交峰會(huì)的成果清單中，一項(xiàng)重要內(nèi)容就是金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）為克服“大而不倒”問(wèn)題而醞釀多年，并擬于2015年峰會(huì)最終敲定的一項(xiàng)新規(guī)：總損失吸收能力（Total Loss-Absorbing Capacity， TLAC）監(jiān)管。關(guān)注與此，人們對(duì)TLAC規(guī)則出臺(tái)的背景及其征求意見(jiàn)稿的主要內(nèi)容則少見(jiàn)系統(tǒng)梳理，本文特對(duì)以上問(wèn)題做出闡述，并對(duì)其影響進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析。

TLAC規(guī)則出臺(tái)的背景

全球金融危機(jī)爆發(fā)后，為切實(shí)吸取危機(jī)教訓(xùn)、避免系統(tǒng)性危機(jī)的再次發(fā)生，國(guó)際社會(huì)將加強(qiáng)國(guó)際金融監(jiān)管視為國(guó)際合作的重要領(lǐng)域之一。2008年二十國(guó)集團(tuán)（G20）華盛頓峰會(huì)承諾對(duì)全球金融監(jiān)管體系進(jìn)行改革，以建立一個(gè)更加安全和穩(wěn)健的金融體系，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。按照二十國(guó)集團(tuán)要求，金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）會(huì)同巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（BCBS）等其他國(guó)際組織和平臺(tái)，在加強(qiáng)國(guó)際金融監(jiān)管合作、推進(jìn)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行等方面積極推進(jìn)改革。其中，解決系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)“大而不倒”的問(wèn)題就是一項(xiàng)重要議程。

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（Systemically Important Financial Institutions， SIFIs）是指那些由于規(guī)模、復(fù)雜性和系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性而導(dǎo)致一旦出現(xiàn)危機(jī)或無(wú)序破產(chǎn)，就會(huì)對(duì)更廣泛的金融體系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成嚴(yán)重干擾的金融機(jī)構(gòu)。危機(jī)經(jīng)驗(yàn)表明，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)陷入危機(jī)或無(wú)序倒閉將給整個(gè)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的溢出影響。因此，無(wú)論是美國(guó)次貸危機(jī)還是歐債危機(jī)期間，各國(guó)政府都傾向于對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)施以援手，從而使得這些機(jī)構(gòu)獲得了“大而不倒”的地位。然而，政府救助并非長(zhǎng)久之道，因?yàn)檫@將使系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)獲得隱形擔(dān)保，使其在獲取全部經(jīng)營(yíng)收益的情況下卻不承擔(dān)成本。這種違背市場(chǎng)“優(yōu)勝劣汰”原則的做法將鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)未來(lái)繼續(xù)過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，造成嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。為解決這個(gè)問(wèn)題，必須要采取適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施，一方面要提高金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健程度，降低“大而不倒”機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的可能性，提振市場(chǎng)信心，另一方面更要降低這類機(jī)構(gòu)進(jìn)入破產(chǎn)程序?qū)鹑隗w系和宏觀經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，確保其核心功能在處置過(guò)程中也能正常運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)這些機(jī)構(gòu)在必要時(shí)“大”而“能倒”。

金融穩(wěn)定理事會(huì)自2010年開(kāi)始醞釀解決“大而不倒”問(wèn)題的方法，并于2011年發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制的關(guān)鍵要素》，其中一項(xiàng)內(nèi)容就是規(guī)定了政府有權(quán)要求金融機(jī)構(gòu)在陷入危機(jī)時(shí)采取“內(nèi)部紓困”（bail-in）而非請(qǐng)求“外部援助”（bail-out）。所謂的內(nèi)部紓困，是指金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入處置程序時(shí)，要求將該機(jī)構(gòu)全部或部分無(wú)擔(dān)保和無(wú)保險(xiǎn)的負(fù)債予以減記或轉(zhuǎn)股，以將損失內(nèi)部化，從而避免使用財(cái)政資金救助的做法。這就要求金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)入處置程序前，就積累了充足的“損失吸收能力”，也即TLAC。2013年二十國(guó)集團(tuán)圣彼得堡峰會(huì)呼吁金融穩(wěn)定理事會(huì)“會(huì)同其他標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，在2014年年底前就全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)的損失吸收能力充足性進(jìn)行評(píng)估并提出一套建議”?？紤]到全球系統(tǒng)重要性銀行（Global Systemically Important Banks，G-SIBs）因其在信貸體系中的媒介作用而尤為重要，金融穩(wěn)定理事會(huì)首先對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行的總損失吸收能力問(wèn)題進(jìn)行了評(píng)估，并于2014年11月發(fā)布了征求意見(jiàn)稿，擬在征求業(yè)界意見(jiàn)并經(jīng)二十國(guó)集團(tuán)成員充分討論后，就全球系統(tǒng)重要性銀行TLAC具體標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致，并提交二十國(guó)集團(tuán)安塔利亞峰會(huì)通過(guò)（見(jiàn)表1）。2015年10月初，金融穩(wěn)定理事會(huì)主席卡尼在致二十國(guó)集團(tuán)的公開(kāi)信中表示，各相關(guān)方已就TLAC具體標(biāo)準(zhǔn)和合規(guī)期問(wèn)題達(dá)成一致。鑒此，TLAC規(guī)則按時(shí)提交安塔利亞峰會(huì)似應(yīng)不成問(wèn)題。

TLAC規(guī)則（征求意見(jiàn)稿）的主要內(nèi)容

TLAC最終規(guī)則尚待二十國(guó)集團(tuán)于2015年峰會(huì)時(shí)確定，但其基本框架應(yīng)與金融穩(wěn)定理事會(huì)2014年11月公布的《處置中的全球系統(tǒng)重要性銀行損失吸收能力充足性（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見(jiàn)稿”）差別不大。下文以該征求意見(jiàn)稿為基礎(chǔ)，簡(jiǎn)要介紹TLAC的主要內(nèi)容。

最低TLAC和杠桿率要求

監(jiān)管對(duì)象。目前，位列全球系統(tǒng)重要性銀行清單的銀行共30家，其中3家總部位于中國(guó)（見(jiàn)表2）。TLAC監(jiān)管將適用于每家全球系統(tǒng)重要性銀行的每個(gè)處置實(shí)體，根據(jù)實(shí)際情況的差異，該處置實(shí)體既可能是母公司，也可能是子運(yùn)營(yíng)公司，或者是最終或中間控股公司。最低TLAC標(biāo)準(zhǔn)將根據(jù)單個(gè)處置實(shí)體及其所有直接或間接子公司的合并資產(chǎn)負(fù)債表計(jì)算。此外，考慮到新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體資本市場(chǎng)深度不足，銀行籌資難度大，且監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上升可能對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資產(chǎn)生一定程度的負(fù)面影響，金融穩(wěn)定理事會(huì)專門(mén)為總部位于新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的全球系統(tǒng)重要性銀行設(shè)定了過(guò)渡期，但征求意見(jiàn)稿中尚未明確過(guò)渡期長(zhǎng)度。

監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。金融穩(wěn)定理事會(huì)為全球系統(tǒng)重要性銀行設(shè)定了最低總損失吸收能力和最低杠桿率兩方面的新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并將其劃分為第一支柱和第二支柱兩個(gè)層次，前者由金融穩(wěn)定理事會(huì)統(tǒng)一規(guī)定，具體標(biāo)準(zhǔn)將于峰會(huì)時(shí)最終確定，后者由各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)本國(guó)國(guó)情并詢危機(jī)管理小組（CMG）后確定，但不得低于第一支柱標(biāo)準(zhǔn)，且需經(jīng)金融穩(wěn)定理事會(huì)的“處置評(píng)估程序”（RAP）審查同意。

目前，金融穩(wěn)定理事會(huì)對(duì)第一支柱標(biāo)準(zhǔn)的建議如下：一是最低TLAC要求，即全球系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)入處置程序時(shí)，能夠通過(guò)減記或轉(zhuǎn)股來(lái)吸收銀行損失的各類資本或債務(wù)工具的總和需達(dá)到加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)總和的16%～20%（最終標(biāo)準(zhǔn)將于2015年G20峰會(huì)公布）。二是最低杠桿率要求，為巴塞爾協(xié)議III杠桿率要求的至少兩倍?？紤]到目前巴塞爾協(xié)議III討論較集中的杠桿率要求為總資產(chǎn)的3%，因此TLAC第一支柱的最低杠桿率要求可能達(dá)到總資產(chǎn)的6%以上。

最低TLAC要求與巴塞爾協(xié)議III的關(guān)系。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)于2010年公布了巴塞爾協(xié)議III的資本要求，并對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行提出了附加資本要求（見(jiàn)表2左列），目前這些要求仍在逐步落實(shí)之中。因此，金融穩(wěn)定理事會(huì)在制定TLAC標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中，對(duì)最低TLAC要求與巴塞爾協(xié)議III的關(guān)系進(jìn)行了說(shuō)明。具體而言，TLAC的最低總損失吸收能力要求包含巴塞爾協(xié)議III中8%的最低資本要求，但不包含巴塞爾協(xié)議III的資本緩沖要求和全球系統(tǒng)重要性銀行的附加資本要求，因?yàn)檫@些資金被假定為全球系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)入處置程序前可以使用。按照該方法計(jì)算，如果計(jì)提2.5%的資本留存緩沖，則一類全球系統(tǒng)重要性銀行的總損失吸收能力將需達(dá)到并表加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的19.5%～23.5%，四類全球系統(tǒng)重要性銀行的總損失吸收能力將需達(dá)到21%～25%。如果監(jiān)管當(dāng)局要求提取逆周期資本緩沖，則上述范圍還需視情上調(diào)0～2.5%。

通過(guò)外部與內(nèi)部TLAC處置跨國(guó)銀行問(wèn)題

針對(duì)跨國(guó)銀行的處置問(wèn)題，金融穩(wěn)定理事會(huì)特別設(shè)定了外部TLAC和內(nèi)部TLAC要求。這主要是為了解決母國(guó)全球系統(tǒng)重要性銀行總部在其位于東道國(guó)的子公司陷入危機(jī)時(shí)不愿施以援手，從而給東道國(guó)當(dāng)?shù)亟鹑隗w系帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。其中，外部TLAC即前文所述對(duì)處置實(shí)體總損失吸收能力的要求，而內(nèi)部TLAC則是對(duì)屬于非處置實(shí)體的、位于東道國(guó)的“重要附屬子公司”總損失吸收能力的要求。

如前文所述，計(jì)算TLAC時(shí)根據(jù)的是處置實(shí)體及其所有子公司的并表風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)，為何此處還要強(qiáng)調(diào)重要附屬子公司需持有內(nèi)部TLAC呢？這是因?yàn)樘幹脤?shí)體發(fā)行外部TLAC工具所獲得的收益只有該處置實(shí)體有權(quán)調(diào)配，因而并不一定能夠分配到某個(gè)特定的重要附屬子公司，而內(nèi)部TLAC通過(guò)要求處置實(shí)體將一定規(guī)模的損失吸收能力預(yù)先分配給重要附屬子公司，可以確保該子公司切實(shí)擁有充足的損失吸收能力。判斷重要附屬子公司的標(biāo)準(zhǔn)是滿足如下三類條件之一：擁有G-SIB集團(tuán)超過(guò)5%的并表加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，或盈利超過(guò)全球系統(tǒng)重要性銀行集團(tuán)并表收入的5%；總杠桿敞口超過(guò)全球系統(tǒng)重要性銀行集團(tuán)總杠桿敞口的5%；被全球系統(tǒng)重要性銀行危機(jī)管理小組認(rèn)定對(duì)該公司核心功能的運(yùn)行有重要作用。重要附屬子公司需保有相當(dāng)于處置實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)75%～90%的損失吸收能力，且必須提前獲得該筆收入并置于該子公司資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)。

TLAC合格工具

外部TLAC工具應(yīng)由處置實(shí)體發(fā)行和持有，必須為無(wú)擔(dān)保工具，且剩余期限不低于一年。合格的TLAC工具必須要能夠在不造成嚴(yán)重法律困境或引發(fā)賠償訴求的情況下用于吸收損失，且需在出售TLAC工具時(shí)向債權(quán)人披露。TLAC合格工具在贖回和凈額結(jié)算等方面也將受到限制，以防影響其損失吸收能力。

TLAC合格工具不應(yīng)包括，且償還次序應(yīng)低于以下七類工具：受保存款；無(wú)需監(jiān)管當(dāng)局批準(zhǔn)而可隨時(shí)要求償付的債務(wù)；直接由發(fā)行機(jī)構(gòu)或其關(guān)聯(lián)方融資的債務(wù)，除非危機(jī)管理小組中的相關(guān)母國(guó)和東道國(guó)當(dāng)局允許將向處置實(shí)體母公司發(fā)行的合格債務(wù)計(jì)入；衍生品相關(guān)債務(wù)或具有衍生品掛鉤特征的債務(wù)工具，如結(jié)構(gòu)票據(jù)；非由合同產(chǎn)生的債務(wù)，如應(yīng)納稅金；在相關(guān)破產(chǎn)法規(guī)定中，償付順序優(yōu)于一般高級(jí)無(wú)擔(dān)保債權(quán)人的債務(wù)；根據(jù)相關(guān)管轄法規(guī)定，任何其他不能被相關(guān)處置當(dāng)局有效減記或轉(zhuǎn)換為股權(quán)的債務(wù)。

此外，考慮到當(dāng)全球系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)入處置程序時(shí)，其股權(quán)資本很可能已經(jīng)消耗殆盡，而非保險(xiǎn)存款等高優(yōu)先級(jí)債務(wù)工具用于吸收損失的程序又較為復(fù)雜，為確保全球系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)入處置程序后仍有充足的吸損資金，金融穩(wěn)定理事會(huì)建議，債務(wù)資本工具形式的TLAC工具及不屬于監(jiān)管資本的其他TLAC合格工具應(yīng)不少于第一支柱TLAC要求的33%。

TLAC規(guī)則的影響

根據(jù)征求意見(jiàn)稿，TLAC監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)最早于2019年1月1日開(kāi)始實(shí)施，且將為全球系統(tǒng)重要性銀行設(shè)置一個(gè)合規(guī)期。TLAC標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，可能產(chǎn)生以下幾方面影響。

一是全球系統(tǒng)重要性銀行將出現(xiàn)新的融資缺口。據(jù)測(cè)算，如果TLAC標(biāo)準(zhǔn)定為加權(quán)平均資產(chǎn)的16%，則美國(guó)單個(gè)公司的資金缺口在250億美元以下，可通過(guò)發(fā)行高級(jí)別和二級(jí)債務(wù)彌補(bǔ)。但如標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為20%，則彌補(bǔ)缺口可能將迫使銀行對(duì)融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，發(fā)行更多符合TLAC標(biāo)準(zhǔn)的工具，而不是通過(guò)存款等方式進(jìn)行融資。由于全球系統(tǒng)重要性銀行主要存在于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，因而TLAC標(biāo)準(zhǔn)也主要是面向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體制定，這就給資本市場(chǎng)深度不足、債務(wù)工具種類有限，且傳統(tǒng)上依賴存款的新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體全球系統(tǒng)重要性銀行帶來(lái)了更大挑戰(zhàn)。對(duì)于這些經(jīng)濟(jì)體，TLAC監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)可能使銀行面臨較大的融資缺口和更高的融資成本，間接造成實(shí)體經(jīng)濟(jì)貸款成本提高。因此，對(duì)于目前唯一擁有全球系統(tǒng)重要性銀行總部的新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體——中國(guó)而言，監(jiān)管當(dāng)局和銀行利用新興市場(chǎng)TLAC豁免期及時(shí)制定應(yīng)對(duì)策略尤為重要。

二是對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行的正面和負(fù)面激勵(lì)并存。TLAC無(wú)疑將提高系統(tǒng)重要性銀行的經(jīng)營(yíng)成本，減少銀行進(jìn)入全球系統(tǒng)重要性銀行名單、爭(zhēng)取政府隱性擔(dān)保的動(dòng)力。出于控制成本的考慮，大銀行將在擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、關(guān)聯(lián)程度、跨國(guó)業(yè)務(wù)等問(wèn)題上采取更加慎重的態(tài)度。但另一方面，已經(jīng)成為系統(tǒng)重要性銀行的機(jī)構(gòu)很難在短期內(nèi)離開(kāi)名單，因此，監(jiān)管要求的上升可能激勵(lì)其為保持營(yíng)業(yè)利潤(rùn)而采取更加激進(jìn)的經(jīng)營(yíng)策略，反而擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

三是配合其他監(jiān)管規(guī)則有助于緩解“大而不倒”問(wèn)題。TLAC通過(guò)加強(qiáng)全球系統(tǒng)重要性銀行損失吸收能力和杠桿率監(jiān)管，對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行形成了較嚴(yán)格制約，當(dāng)然有助于緩解“大而不倒”問(wèn)題的負(fù)面影響。但除此之外，各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)制定恰當(dāng)?shù)奶幹糜?jì)劃（即所謂“生前遺囑”）、消除跨境處置障礙、加強(qiáng)跨境監(jiān)管信息共享、避免處置過(guò)程中金融合同的大規(guī)模提前終止等，都是“大而不倒”機(jī)構(gòu)有序處置的重要條件?？紤]到TLAC與巴塞爾協(xié)議III的緊密關(guān)聯(lián)，巴塞爾協(xié)議III的落實(shí)對(duì)TLAC也有重要意義。此外，除全球系統(tǒng)重要性銀行外，全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)還包含全球系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（G-SIIs）和非銀行非保險(xiǎn)全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（NBNI G-SIFIs）。2015年10月，國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（IAIS）已經(jīng)公布了針對(duì)全球系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的更高TLAC要求。為避免銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的TLAC規(guī)則將更多金融業(yè)務(wù)擠出至受監(jiān)管相對(duì)較少的非銀行非保險(xiǎn)全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定工作也需盡快得到加強(qiáng)。

（作者單位：中國(guó)社科院研究生院）