毛竹青

在經(jīng)濟(jì)金融全球化背景下，各國金融業(yè)都面臨如何既積極又穩(wěn)妥地對(duì)外開放的問題。在我國銀行業(yè)對(duì)外開放的進(jìn)程中，近年來也一直面臨著外方從各個(gè)層面不斷施加的要求放寬銀行業(yè)外資持股比例限制的壓力。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)達(dá)國家在擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開放的同時(shí)，也從國家安全角度對(duì)外資進(jìn)入金融領(lǐng)域進(jìn)行了嚴(yán)格的控制。以美國為例，美國外國投資委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“外資委員會(huì)”）從國家安全角度對(duì)外資進(jìn)入金融領(lǐng)域進(jìn)行控制。美國的監(jiān)管法規(guī)從審慎監(jiān)管層面對(duì)外資在美國境內(nèi)投資和設(shè)立附屬金融機(jī)構(gòu)規(guī)定了嚴(yán)格的條件。我國已初步建立外資并購的國家安全審查法規(guī)體系和境外戰(zhàn)略投資者投資入股銀行業(yè)的監(jiān)管法規(guī)，但缺乏專門的金融安全審查機(jī)制。為穩(wěn)步推進(jìn)金融業(yè)對(duì)外開放，根據(jù)現(xiàn)階段銀行業(yè)對(duì)外開放情況，可考慮借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立我國金融安全審查機(jī)制，健全金融安全評(píng)估制度。

美國外資進(jìn)入銀行業(yè)的國家金融安全審查機(jī)制

美國對(duì)于外資進(jìn)入銀行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的外國投資并購國家安全審查（以下簡(jiǎn)稱“國家安全審查”）。

安全審查機(jī)制的建立及審查對(duì)象。美國外資委員會(huì)成立于1975年。在成立之初，只負(fù)責(zé)監(jiān)控外國投資對(duì)國家利益的影響，并無對(duì)外資采取強(qiáng)制措施的權(quán)力。1988年通過的“?？松M(fèi)羅里奧修正案”賦予美國總統(tǒng)對(duì)外資審查與限制的權(quán)力，標(biāo)志著美國國家安全審查制度正式建立。美國2007年《外國投資與國家安全法案》（以下簡(jiǎn)稱《法案》）及其實(shí)施細(xì)則——2008年《外國人兼并、收購和接管規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）規(guī)定，要集中審查影響“重要基礎(chǔ)設(shè)施”和“關(guān)鍵技術(shù)”的交易，以及可能導(dǎo)致外國政府或代表外國政府的實(shí)體控制某些行業(yè)的交易?！般y行及金融業(yè)”在“重要基礎(chǔ)設(shè)施”范圍之列，外資進(jìn)入需要經(jīng)過國家安全審查。

安全審查程序。外資委員會(huì)的國家安全審查分為4個(gè)階段，每個(gè)階段都有嚴(yán)格的程序和期限規(guī)定，整個(gè)期限不超過90天 。一是通過申報(bào)或通報(bào)啟動(dòng)審查程序。審查程序可通過申報(bào)或通報(bào)兩種方式啟動(dòng)。申報(bào)是由投資并購的交易方向外資委員會(huì)進(jìn)行主動(dòng)申請(qǐng)。通報(bào)是指一旦委員會(huì)的任何一家成員機(jī)構(gòu)認(rèn)為涉及某行業(yè)領(lǐng)域的交易可能損害美國的國家安全，即可提請(qǐng)委員會(huì)啟動(dòng)安全審查。二是初審。外資委員會(huì)成員機(jī)構(gòu)對(duì)交易進(jìn)行審查，形成各自的意見后匯總到外資委員會(huì)進(jìn)行綜合評(píng)估，決定是否對(duì)交易進(jìn)一步提起調(diào)查。三是調(diào)查。外資委員會(huì)主要圍繞三條標(biāo)準(zhǔn)開展調(diào)查：該交易是否涉及到外國人、可能造成外國人對(duì)在美跨州經(jīng)營的美國人的控制；是否有證據(jù)表明，對(duì)被投資并購的美國人實(shí)施控制的外資可能會(huì)有損害美國國家安全的行為；有關(guān)法規(guī)能否保護(hù)國家安全。完成調(diào)查后，外資委員會(huì)向總統(tǒng)提交報(bào)告和行動(dòng)建議。四是總統(tǒng)決定。收到外資委員會(huì)提交的報(bào)告后，總統(tǒng)主要根據(jù)其建議做出決定，并向國會(huì)遞交書面報(bào)告，說明決定的內(nèi)容和原因。

安全審查機(jī)制的變化趨勢(shì)。2007年《法案》及其實(shí)施細(xì)則——2008年《規(guī)則》對(duì)美國之前的相關(guān)制度做了一定修改，本次危機(jī)發(fā)生之后，成為了美國對(duì)外資并購進(jìn)行國家安全審查的主要依據(jù)。與此前的有關(guān)審查規(guī)則相比，變化趨勢(shì)如下：一是增加了審查程序。《法案》增加了申報(bào)前磋商機(jī)制、緩沖協(xié)議環(huán)節(jié)以及重新審查三道程序?！吧陥?bào)前磋商”是外資委員會(huì)鼓勵(lì)投資并購交易各方在申報(bào)前與委員會(huì)進(jìn)行磋商，這有助于委員會(huì)盡早甄別可能涉及的國家安全因素?！熬彌_協(xié)議”是由投資并購交易方與審查牽頭部門之間就減輕國家安全潛在威脅達(dá)成的協(xié)議。交易方若同意協(xié)議中的條件，外資委員會(huì)就會(huì)考慮通過對(duì)交易的審查?！爸匦聦彶槌绦颉笔菍?duì)于已辦理完結(jié)的審查，如果發(fā)現(xiàn)申報(bào)人在審查過程中有做偽證、提供誤導(dǎo)性信息等現(xiàn)象，或者簽署緩沖協(xié)議的一方有意違反該協(xié)議，且沒有其他補(bǔ)救措施時(shí)，外資委員會(huì)和總統(tǒng)有權(quán)決定對(duì)該案件再次進(jìn)行審查。二是提高了審查的嚴(yán)格程度?！斗ò浮芬?guī)定了準(zhǔn)強(qiáng)制性調(diào)查情形、強(qiáng)制考慮的審查因素等，并且對(duì)涉及外國政府投資的監(jiān)管更加嚴(yán)格。三是免受審查的適用條件更為嚴(yán)格，免受審查的范圍大為縮減。外資并購須同時(shí)滿足“僅以消極投資為目的”和“所購權(quán)益低于10%”這兩個(gè)條件，才能免受安全審查。四是增加了外資委員會(huì)向國會(huì)報(bào)告并接受國會(huì)監(jiān)督的要求，加強(qiáng)了國會(huì)對(duì)審查程序的監(jiān)管。財(cái)政部等部門的負(fù)責(zé)人須向國會(huì)保證通過外資委員會(huì)審查的交易不存在國家安全問題。

外商投資并購美國銀行的金融監(jiān)管審查要素

外資投資并購美國的銀行須接受兩個(gè)層面的審查。一是國家安全審查。如果不能通過該審查，就無需進(jìn)行其他審查。二是監(jiān)管部門的審批。根據(jù)美國《銀行控股公司法》等，外國銀行凡收購美國境內(nèi)銀行5%以上股份的必須得到美聯(lián)儲(chǔ)的批準(zhǔn)。監(jiān)管部門在審批時(shí)主要考慮以下因素。

資本和財(cái)務(wù)。投資并購美國銀行的外國銀行必須具備充足的資本和財(cái)務(wù)資源，以保證交易的順利進(jìn)行。對(duì)外國銀行收購美國現(xiàn)有銀行使其成為子行的情況，并購方應(yīng)能為美國子行提供必需的財(cái)務(wù)支持。

并表監(jiān)管。根據(jù)1956年《銀行控股公司法》以及1991年《外國銀行監(jiān)管加強(qiáng)法》等的要求，外資銀行母國監(jiān)管當(dāng)局的綜合并表監(jiān)管能力（Comprehensive Consolidated Supervision），是美國監(jiān)管當(dāng)局對(duì)所有外資銀行在美設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或?qū)嵤┎①彽葴?zhǔn)入事項(xiàng)進(jìn)行審批時(shí)的重要評(píng)估要素。

競(jìng)爭(zhēng)因素。根據(jù)1960年《銀行并購法》，如果銀行合并引起壟斷或大大削弱競(jìng)爭(zhēng)力，則對(duì)交易不予以批準(zhǔn)。據(jù)此，監(jiān)管部門主要審查并購是否會(huì)嚴(yán)重削弱競(jìng)爭(zhēng)，即并購對(duì)市場(chǎng)集中度的影響（通常采用赫芬達(dá)爾指數(shù)來衡量），還會(huì)綜合考慮市場(chǎng)進(jìn)入障礙、協(xié)同效應(yīng)與效率等因素來最后決定。美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)銀行并購進(jìn)行包括反壟斷在內(nèi)的實(shí)質(zhì)性審查。司法部也設(shè)有反托拉斯部門負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦反托拉斯法，審查銀行合并或控股公司對(duì)銀行整合或收購給競(jìng)爭(zhēng)帶來的潛在影響。

管理資源因素。監(jiān)管部門要審查投資并購方和目標(biāo)銀行的管理者資源，包括高級(jí)職員、董事和主要股東的“能力、經(jīng)驗(yàn)和信譽(yù)”。監(jiān)管部門在審查外資銀行的申請(qǐng)時(shí)，還要聯(lián)合其他美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（如聯(lián)邦調(diào)查局等）對(duì)外資銀行主要負(fù)責(zé)人以及其附屬機(jī)構(gòu)的背景等進(jìn)行考察。

信息披露與反洗錢因素。一方面，外國投資方應(yīng)向監(jiān)管部門提供有關(guān)自身及任何關(guān)聯(lián)方的信息，匯報(bào)其財(cái)務(wù)狀況以及在美國有運(yùn)營業(yè)務(wù)的公司中的持股情況。另一方面，監(jiān)管部門在準(zhǔn)入審核時(shí)，要考慮外資銀行是否擁有良好的反洗錢政策措施和內(nèi)控制度。外國銀行必須遞交的反洗錢專題報(bào)表包括：第一，貨幣交易報(bào)告。當(dāng)某一客戶同一天的現(xiàn)金交易額超過1萬美元，須遞交該報(bào)告。第二，貨幣票據(jù)購買記錄，包括銀行支票、銀行本票、旅行支票和銀行匯票。當(dāng)某一客戶購買超過一定金額的票據(jù)時(shí)，須遞交該報(bào)告。第三，資金劃撥記錄。當(dāng)某一客戶的資金劃撥額在一定金額以上，須遞交該報(bào)告。第四，可疑活動(dòng)報(bào)告。當(dāng)發(fā)現(xiàn)銀行內(nèi)部或外部有可疑交易事件時(shí)，須遞交該報(bào)告。

我國國家安全審查制度及金融安全審查現(xiàn)狀

我國已初步建立了外資并購的國家安全審查法規(guī)體系和境外戰(zhàn)略投資者進(jìn)入銀行業(yè)的監(jiān)管法規(guī)，并在實(shí)踐中發(fā)揮了積極的作用，但專門的金融安全審查機(jī)制仍未建立。近年來，外方從各個(gè)層面不斷施加壓力，要求我國放寬銀行業(yè)外資持股比例限制。為此，我國可借鑒有關(guān)國際做法，考慮在國家層面建立相應(yīng)的金融安全審查機(jī)制。

我國國家安全審查法規(guī)體系

我國已初步建立了國家安全審查法規(guī)體系，但審查主要是針對(duì)外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的行為，并未涉及外資并購境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)。一是《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）規(guī)定，對(duì)外資并購境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營者集中，涉及國家安全的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國家安全審查。二是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（國辦發(fā)〔2011〕6號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《國辦通知》）決定建立“外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查部際聯(lián)席會(huì)議”，其所確立的審查程序與美國國家安全審查程序相類似，但指出“外國投資者并購境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的安全審查另行規(guī)定”。三是《商務(wù)部實(shí)施外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》（商務(wù)部2011年第53號(hào)公告，以下簡(jiǎn)稱《商務(wù)部規(guī)定》）?！渡虅?wù)部規(guī)定》要求對(duì)于屬于《國辦通知》并購安全審查范圍的外資并購行為，外國投資者應(yīng)向商務(wù)部提出并購安全審查申請(qǐng)；國務(wù)院有關(guān)部門、全國性行業(yè)協(xié)會(huì)、同業(yè)企業(yè)及上下游企業(yè)認(rèn)為需要進(jìn)行并購安全審查的，也可向商務(wù)部提出進(jìn)行并購安全審查的建議。該規(guī)定也明確了商務(wù)部審查與“聯(lián)席會(huì)議”審查的銜接程序等事項(xiàng)。

我國金融安全審查現(xiàn)狀及面臨的主要壓力

一是缺乏專門的國家層面金融安全審查機(jī)制。從美國的實(shí)踐來看，在國家層面制定國家安全審查機(jī)制和在監(jiān)管層面制定外資入股本國金融機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管審查應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備。從我國的現(xiàn)行制度來看，在監(jiān)管層面，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)就境外戰(zhàn)略投資者投資入股金融業(yè)制定了相關(guān)規(guī)定，并實(shí)施監(jiān)管審核。但在國家層面，我國還未建立以國家安全為核心的對(duì)外資進(jìn)入銀行業(yè)的安全審查制度和機(jī)制。

二是在對(duì)外談判中面臨外方放開外資持股比例限制的壓力。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》規(guī)定，“單個(gè)境外金融機(jī)構(gòu)及其被控制或共同控制的關(guān)聯(lián)方作為發(fā)起人或戰(zhàn)略投資者向單個(gè)中資金融機(jī)構(gòu)投資入股比例不得超過20%。多個(gè)境外金融機(jī)構(gòu)及其被控制或共同控制的關(guān)聯(lián)方作為發(fā)起人或戰(zhàn)略投資者投資入股比例合計(jì)不得超過25%”。近年來，外方通過WTO貿(mào)易政策審議、投資協(xié)定談判、貿(mào)易談判等多個(gè)渠道，從各個(gè)層面不斷施加壓力，要求我國放寬銀行業(yè)外資持股比例限制。面對(duì)外方壓力，我國應(yīng)就外資入股中資銀行有關(guān)事項(xiàng)實(shí)施國家安全層面的審查，以應(yīng)對(duì)外方的壓力，增強(qiáng)我國在國際談判中的籌碼。

三是有關(guān)外資銀行母國并表監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)有待明確。對(duì)于外資進(jìn)入我國銀行業(yè)的行為，實(shí)踐中，監(jiān)管部門對(duì)外資銀行母國監(jiān)管的有效性進(jìn)行嚴(yán)格的審核，但在制度層面缺乏對(duì)外資銀行母國并表監(jiān)管能力的具體要求和審核標(biāo)準(zhǔn)。

完善我國國家及金融安全審查制度的建議

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“設(shè)立國家安全委員會(huì)，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略等方面，確保國家安全”。目前，中央國家安全委員會(huì)已正式成立。下一步，可考慮建立健全國家層面的金融安全審查機(jī)制，或?qū)F(xiàn)有的國家安全審查制度擴(kuò)展到金融領(lǐng)域，建立金融安全評(píng)估體系和具體審查標(biāo)準(zhǔn)，以在金融業(yè)對(duì)外開放的過程中更好地保障金融安全。

一是健全國家安全審查制度。第一，建議將國家安全審查的范圍由目前的《國辦通知》中規(guī)定的“外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)”擴(kuò)大為“外商投資并購境內(nèi)企業(yè)”，即對(duì)外國投資者并購和投資入股我國境內(nèi)企業(yè)行為均進(jìn)行國家安全審查。第二，建議以立法形式對(duì)我國外商投資并購的國家安全審查制度做出規(guī)定，可考慮制定專門的外商投資并購國家安全審查法；或者在未來的外資立法中設(shè)外商投資并購國家安全審查的專章，并授權(quán)相關(guān)部門制定實(shí)施細(xì)則。

二是建立金融安全審查機(jī)制和評(píng)估體系。首先，建議盡快擇機(jī)推出由國務(wù)院組織協(xié)調(diào)、金融監(jiān)管部門和國家宏觀管理部門組成的金融安全審查委員會(huì)。對(duì)外資投資入股金融業(yè)的重大事項(xiàng)進(jìn)行金融安全審查，評(píng)估金融安全整體情況；或在現(xiàn)有的國家安全審查機(jī)制中納入對(duì)涉及金融安全的投資并購行為進(jìn)行審查。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各金融行業(yè)的對(duì)外開放政策，對(duì)同一境外投資主體在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的總體投資入股行為及其對(duì)我國金融市場(chǎng)、金融體系和國家利益的系統(tǒng)性影響，進(jìn)行全面的評(píng)估。同時(shí)，綜合考慮金融安全評(píng)價(jià)不同維度需要，建立健全金融安全評(píng)估體系，以加強(qiáng)對(duì)外資入股金融業(yè)的反壟斷和安全審查。其次，建議以立法形式對(duì)外資進(jìn)入的我國金融領(lǐng)域的金融安全審查機(jī)制做出規(guī)定。可考慮在《境外金融機(jī)構(gòu)投資入股中資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》等法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一、清晰和完善的外資進(jìn)入中國市場(chǎng)的金融安全審查程序要求。再次，對(duì)涉及放寬外資持股比例要求的事項(xiàng)，相關(guān)金融監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)該事項(xiàng)的必要性、影響和具體做法進(jìn)行深入、全面的研究，在開展客觀評(píng)估的基礎(chǔ)上做出有利于我國金融業(yè)發(fā)展的應(yīng)對(duì)方案。

三是明確金融安全審查的具體標(biāo)準(zhǔn)?？山梃b美國的金融安全審查制度安排和實(shí)施情況，從資本和財(cái)務(wù)因素、監(jiān)管因素、競(jìng)爭(zhēng)因素、信息披露與反洗錢因素、管理資源因素、社區(qū)服務(wù)便利性因素等方面對(duì)外資進(jìn)入我國銀行業(yè)進(jìn)行安全審查。例如，對(duì)于監(jiān)管因素，應(yīng)明確外資銀行母國并表監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，可加強(qiáng)對(duì)世界銀行和國際貨幣基金組織對(duì)各國（地區(qū)）開展的金融部門評(píng)估規(guī)劃（FSAP）成果的利用，參照其中《有效銀行監(jiān)管核心原則》的評(píng)估結(jié)果來判斷母國銀行監(jiān)管的有效性。此外，加強(qiáng)與母國監(jiān)管當(dāng)局的合作，構(gòu)建有效統(tǒng)一的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，要求外資金融機(jī)構(gòu)的母國當(dāng)局對(duì)該銀行的國內(nèi)及海外業(yè)務(wù)實(shí)施并表監(jiān)管。

（作者單位：中國社科院金融所）