蔡浩

近日，銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于銀行業(yè)支持重點(diǎn)領(lǐng)域重大工程建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《銀行業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)》），要求銀行業(yè)做好重大工程項(xiàng)目建設(shè)金融服務(wù)，針對(duì)政府和社會(huì)資本合作（簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）項(xiàng)目的特點(diǎn)，創(chuàng)新金融服務(wù)，拓展重大工程建設(shè)的融資渠道和方式。至此，為了貫徹十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的要求，從2014年（又被稱(chēng)為PPP元年）開(kāi)始迄今，發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、住建部、交通部等多部委，分別或聯(lián)合發(fā)布多項(xiàng)PPP相關(guān)的指導(dǎo)“意見(jiàn)”、操作“辦法”，以支持并完善PPP模式在我國(guó)推行所需的各項(xiàng)規(guī)章制度。然而，PPP作為發(fā)展、完善于西方的一種公私合作方式，要想真正在我國(guó)開(kāi)花結(jié)果，推動(dòng)公用事業(yè)效率和質(zhì)量上的提升，尚面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。而在我國(guó)融資體系中占據(jù)主導(dǎo)地位的商業(yè)銀行，也將面對(duì)項(xiàng)目參與方式和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上的變化。

PPP的國(guó)內(nèi)外含義

PPP模式源自西方，英文全稱(chēng)是“Public Private Partnerships”，中文譯作“公私合作模式”，官方譯為政府和社會(huì)資本合作。廣義PPP是一個(gè)非常寬泛的概念，包括聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院、歐盟委員會(huì)、美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)在內(nèi)，對(duì)其定義都不盡相同，大義是指公共部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而與私人部門(mén)建立的各種合作關(guān)系。狹義PPP則可以理解成是在廣義基礎(chǔ)上為項(xiàng)目提供融資的一種創(chuàng)新方式。

根據(jù)《PPP（公司合伙制）的定義和分類(lèi)探討》一文中對(duì)PPP的分類(lèi)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀，廣義PPP類(lèi)型可分為特許經(jīng)營(yíng)、外包和私有化三大類(lèi)。需要注意的是，十八大三中全會(huì)提到的PPP模式類(lèi)型是“特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)等方式”，著重強(qiáng)調(diào)了“特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)”。雖然后來(lái)陸續(xù)發(fā)布的發(fā)改委和財(cái)政部規(guī)章，多按照廣義PPP類(lèi)型劃定，也包括了外包類(lèi)和私有化類(lèi)，但發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等六部委，又于今年4月25日頒布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《特許經(jīng)營(yíng)辦法》），重點(diǎn)推廣“特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)”的意圖明顯。所以，當(dāng)前官方力推的政府和社會(huì)資本合作，狹義上主要指“特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)”。

操作范圍和形式

國(guó)家發(fā)改委去年12月初發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）中確定的了PPP模式項(xiàng)目的適用范圍，主要適用于政府負(fù)有責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目，包括燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，水利、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)等環(huán)境項(xiàng)，以及新建市政工程和新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目等。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》將我國(guó)適用PPP項(xiàng)目分類(lèi)成經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目三類(lèi)。經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，和經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，采用建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——移交（BOT）、建設(shè)——擁有——運(yùn)營(yíng)——移交（BOOT）等具體形式推進(jìn)。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，采用建設(shè)——擁有——運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)（O&M）等形式推進(jìn)。根據(jù)《特許經(jīng)營(yíng)辦法》第三條和第五條的說(shuō)明，特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)包括投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交（BOT，BOOT等）等幾個(gè)步驟，并獲得收益。據(jù)此推斷，特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP主要適用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，而非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要與外包類(lèi)PPP搭配。而我國(guó)傳統(tǒng)上以融資為目的的建造——移交（BT）形式是不在PPP操作形式范圍之內(nèi)的。

國(guó)際、國(guó)內(nèi)發(fā)展?fàn)顩r

現(xiàn)實(shí)中，PPP模式在西方發(fā)展的程度有限，且差異較大。歐洲在PPP模式發(fā)展方面較為領(lǐng)先，英國(guó)又是其中的佼佼者，PPP模式的累計(jì)投資額在本世紀(jì)初期（2001～2006年，Blanc-Brude， Goldsmith， and Valilla 2007）一度占到公共投資額的三分之一（同期其他歐洲國(guó)家該比例通常在10%以?xún)?nèi)），在2008年金融危機(jī)后，該比例下降至15%以?xún)?nèi)。而向來(lái)推崇自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的美國(guó)，PPP發(fā)展較為落后，國(guó)內(nèi)規(guī)模僅數(shù)十億美元。美國(guó)芝加哥大學(xué)教授路易吉.津加萊斯在其新書(shū)《人民資本主義》（國(guó)內(nèi)譯作“繁榮的真諦”）中也間接指出了美國(guó)PPP發(fā)展落后的制度原因，共和黨人喜歡這類(lèi)合作，因?yàn)槟茇瀼仄湫≌睦砟?，而民主黨人對(duì)PPP發(fā)展的好感，只有在通過(guò)合作可以不與企業(yè)界發(fā)生沖突（甚至取得其支持）的情況下才會(huì)出現(xiàn)。

就我國(guó)來(lái)說(shuō)，自2014年開(kāi)始，中央和地方支持政策不斷加碼。2014年12月，財(cái)政部先公布了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資約1800億元。2015年5月，發(fā)改委在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站開(kāi)辟了PPP項(xiàng)目庫(kù)專(zhuān)欄，公開(kāi)發(fā)布PPP項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資達(dá)1.97萬(wàn)億。據(jù)媒體報(bào)道，第二批PPP項(xiàng)目也公布在即。根據(jù)財(cái)政部2015年4月印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（簡(jiǎn)稱(chēng)《論證指引》），每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過(guò)10%。根據(jù)今年兩會(huì)公布的預(yù)算案，地方一般公共預(yù)算支出為14.6萬(wàn)億元，10%即1.46萬(wàn)億。按照政府和社會(huì)資本對(duì)半出資的保守比例計(jì)算，2015年新設(shè)PPP項(xiàng)目可達(dá)3萬(wàn)億。令人尷尬的是，據(jù)媒體報(bào)道，已推出的PPP項(xiàng)目中，簽約率不足兩成。

社會(huì)資本的擔(dān)憂(yōu)，PPP的法律隱患

為全國(guó)企業(yè)、公司宣講PPP僅千場(chǎng)的清華大學(xué)建設(shè)管理系王守清教授稱(chēng)，90%的企業(yè)家、70%的民企最大的顧慮是政府不講信用。這是在中央和地方政府力推的背景下，PPP簽約率卻很低的主要原因。在以往實(shí)施的PPP失敗案例中，也有很多是由于政府強(qiáng)勢(shì)，缺乏契約精神，單方面違約而導(dǎo)致社會(huì)資本利益受損。前財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康在去年九月參加上海鴻儒論道論壇時(shí)，就以中國(guó)首個(gè)PPP項(xiàng)目——福建泉州刺桐大橋?yàn)槔?，闡釋了大橋社會(huì)資本投資方名流公司與當(dāng)?shù)卣炗喠撕献鲄f(xié)議后，經(jīng)營(yíng)排他權(quán)既未受到保護(hù)，也未收到補(bǔ)償，反而后續(xù)又兩次被地方政府要求，投資該項(xiàng)目的附加增項(xiàng)（未寫(xiě)在初始合同中），增加了項(xiàng)目投資總成本，最終導(dǎo)致名流公司希望提前退出合作，首個(gè)PPP項(xiàng)目難言成功。其他媒體報(bào)道的案例還有，青島威立雅污水處理項(xiàng)目中，當(dāng)?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價(jià)格；長(zhǎng)春匯津污水處理廠項(xiàng)目中，政府廢止了當(dāng)初指定的管理辦法，致實(shí)施機(jī)構(gòu)拖欠合作公司污水處理費(fèi)最終致項(xiàng)目失敗，等等。

PPP模式從誕生之日起，就存在一個(gè)重要法律隱患，即它的合同屬于公法還是私法，是行政合同還是民事合同？因?yàn)檫@直接關(guān)系到，一旦合作產(chǎn)生矛盾，一方單方面不講信用，應(yīng)采用哪種訴訟方式。如果是前者，以公法為基礎(chǔ)，那么作為社會(huì)資本，只能行政復(fù)議或行政訴訟，地位上仍屬于服從一方。如果是后者，則以私法為基礎(chǔ)，社會(huì)資本與政府是平等地位的，有利于自身權(quán)利的保護(hù)。不過(guò)從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，聯(lián)合國(guó)貿(mào)法會(huì)在《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法律指南》中指出，在多數(shù)大陸法系國(guó)家，PPP項(xiàng)目協(xié)議由行政法管轄，政府基于公眾利益享有一定特權(quán)。而在普通法國(guó)家，行政合同與民事合同無(wú)明確區(qū)別，根據(jù)判例法原則，政府為公共利益可以不受合同約束，但社會(huì)資本有權(quán)得到公平賠償。

在我國(guó)當(dāng)前發(fā)布的PPP相關(guān)法規(guī)中，對(duì)PPP項(xiàng)目合同出現(xiàn)爭(zhēng)議后使用何種訴訟方式，定義不夠清晰。財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》和發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》中都分別規(guī)定，合同爭(zhēng)議，可通過(guò)仲裁（解決民事?tīng)?zhēng)議的方法）或民事訴訟的方式解決。但六部委今年四月發(fā)布的《特許經(jīng)營(yíng)辦法》卻未對(duì)此明確說(shuō)明。這是需要未來(lái)PPP的法律法規(guī)進(jìn)一步明晰的地方。無(wú)論最終是定義成行政合同還是民事合同，都需要對(duì)社會(huì)資本以違約為由提出的訴訟給予公允的補(bǔ)償，并讓政府的行為受到法律法規(guī)的有效約束。

PPP模式的理論缺陷和中國(guó)挑戰(zhàn)

為什么源自西方的PPP模式會(huì)被我國(guó)政府重視繼而大力推廣？從理論上來(lái)說(shuō)，政府與社會(huì)資本合作的模式的優(yōu)點(diǎn)突出，可以將公共部門(mén)的社會(huì)效益目標(biāo)和私人部門(mén)的高效率相結(jié)合，同時(shí)發(fā)揮兩個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，以期獲得比任何一個(gè)部門(mén)單獨(dú)行動(dòng)更為有效的成果，更好的為社會(huì)提供公共品或公共服務(wù)。而問(wèn)題就在于能否將理論變?yōu)閷?shí)際，能否將兩個(gè)部門(mén)的優(yōu)點(diǎn)而不是缺點(diǎn)，結(jié)合起來(lái)。

津加萊斯教授在其新書(shū)中對(duì)此進(jìn)行了生動(dòng)的闡述：許多公私合作項(xiàng)目的問(wèn)題，最好借用作家蕭伯納跟一位芭蕾舞女演員的談話來(lái)描述。這位女演員建議他們一起生個(gè)孩子，使其既能得到蕭伯納的智慧，又能擁有她的美麗。蕭伯納則回答說(shuō)，他擔(dān)心這個(gè)孩子會(huì)繼承女演員的頭腦和自己的容貌。類(lèi)似的是，公私合作項(xiàng)目的結(jié)果也經(jīng)常集結(jié)了私人部門(mén)的目標(biāo)和公共部門(mén)的低效率（這也是PPP項(xiàng)目經(jīng)常失敗的原因）。

要避免上述“悲劇”的發(fā)生，就需要認(rèn)識(shí)到PPP的本質(zhì)不在于表面上的模式設(shè)計(jì)，不在于地方政府財(cái)政預(yù)算的硬約束（至少在這個(gè)問(wèn)題上不起重要作用），甚至不在于物有所值評(píng)價(jià)體系（Value For Money，簡(jiǎn)稱(chēng)VFM）的建立，而是對(duì)傳統(tǒng)政府公共投資體系、政府購(gòu)買(mǎi)體系的改革。首先，地方政府要認(rèn)清PPP的本質(zhì)，完成觀念轉(zhuǎn)變。PPP不只是一種融資模式，而是有助于提高公共事業(yè)生產(chǎn)效率的一種合作方式。目前，大多數(shù)地方政府仍把PPP作為一種融資工具看待，大力推廣PPP項(xiàng)目的目的也在于替代原有的地方融資平臺(tái)，試圖減輕自身債務(wù)壓力，將債務(wù)杠桿轉(zhuǎn)移到企業(yè)身上。據(jù)多位教授、學(xué)者調(diào)研稱(chēng)，很多地方政府的PPP項(xiàng)目實(shí)際操作，根本看不出與傳統(tǒng)BT融資模式的本質(zhì)區(qū)別。如前所述，BT在PPP項(xiàng)目組中是不被允許的。地方政府要摒棄傳統(tǒng)上對(duì)公共事業(yè)項(xiàng)目牢牢掌控的觀念，讓社會(huì)資本在監(jiān)管下?lián)碛谐浞肿灾鬟\(yùn)營(yíng)的權(quán)力，才能讓社會(huì)資本的生產(chǎn)效率得以發(fā)揮。

其次，政府要完成角色的轉(zhuǎn)變，從公共產(chǎn)品、服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變成參與者和質(zhì)量監(jiān)督者。在合同契約方面，應(yīng)將社會(huì)資本方視為同等地位，而不是行政指導(dǎo)對(duì)象，要接受有效法律體系的約束，不能擅用行政權(quán)力修改、干預(yù)。如若涉及重大公共利益問(wèn)題，而不得不對(duì)合約內(nèi)容進(jìn)行修改時(shí)，也不能單方面做出行政決定，必須經(jīng)過(guò)協(xié)商、仲裁、訴訟等方式，給予社會(huì)資本一方合理、公允的補(bǔ)償，達(dá)成一致意見(jiàn)后，方可進(jìn)行。只有這樣，社會(huì)資本才能減少后顧之憂(yōu)，效率才能得以發(fā)揮。在質(zhì)量監(jiān)管方面，要嚴(yán)格依法辦事，既要避免尋租事件的發(fā)生，損害公共利益，又要避免以此要挾，迫使社會(huì)資本方同意政府部門(mén)對(duì)合約的干預(yù)和修改。如上文所述，在現(xiàn)有法律體系下，項(xiàng)目監(jiān)管的爭(zhēng)議解決是通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟的方式，用的是公法而非私法，政府和社會(huì)資本方地位不對(duì)等，社會(huì)資本方仍舊處于不利地位，這需要通過(guò)PPP相關(guān)法律法規(guī)的完善來(lái)保障。

在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)資本方分為國(guó)企和民企兩部分，如何處理政府與民企、國(guó)企與民企的關(guān)系，如何能有效激勵(lì)企業(yè)（尤其是民企的）積極性，充分發(fā)揮其創(chuàng)造性和生產(chǎn)效率，同時(shí)又要防范國(guó)資權(quán)利被民企架空、侵占，需要PPP項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的革新和地方政府治理水平的提高來(lái)保障。PPP項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的革新，與現(xiàn)在的國(guó)企混合所有制改革遙相呼應(yīng)，處理的都是國(guó)資與民資融合促進(jìn)的問(wèn)題。而上述兩難問(wèn)題解決的關(guān)鍵，歸根到底可能就是兩個(gè)字——“平衡”，考驗(yàn)的是地方政府的治理水平。

最后，是合理的利益分享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。清華大學(xué)的劉新平與王守清在2006年討論P(yáng)PP的文章中指出，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該遵從三條主要原則：由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與所得回報(bào)相匹配；承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。因此，較為合理的風(fēng)險(xiǎn)分配是，政府部門(mén)承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)、民眾訴求風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本方承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府要讓參與的民間資本充分認(rèn)識(shí)到，項(xiàng)目的收益是有保障的，對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府會(huì)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼確保民間參與資本的合理利潤(rùn)；對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，民間資本要承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，收益與風(fēng)險(xiǎn)匹配；對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)和民眾訴求風(fēng)險(xiǎn)而形成對(duì)初始契約的違背，政府將會(huì)給予合理補(bǔ)償。而民間資本也必須要認(rèn)識(shí)到，參與公共項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)，除了賺取利潤(rùn)之外，也要承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，與地方政府結(jié)成風(fēng)雨同舟的伙伴關(guān)系。

商業(yè)銀行參與PPP的主要方式

如前文所述，我國(guó)目前的PPP項(xiàng)目以特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)為主，期限長(zhǎng)（10～30年），投資規(guī)模大，需要大量長(zhǎng)期資金的支持。在以銀行業(yè)為主導(dǎo)的中國(guó)金融市場(chǎng)，商業(yè)銀行無(wú)疑將成為PPP模式投融資體系最主要的參與者，《銀行業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)》也鼓勵(lì)商業(yè)銀行量體裁衣，針對(duì)項(xiàng)目不同特點(diǎn)，積極開(kāi)展產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，為重大項(xiàng)目提供一攬子綜合金融服務(wù)。商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目的主要方式包括但不限于以下幾種：

傳統(tǒng)信貸，即通過(guò)項(xiàng)目貸款、經(jīng)營(yíng)貸款、貿(mào)易融資和銀團(tuán)貸款等工具為PPP項(xiàng)目提供資金。擔(dān)保方式方面，可運(yùn)用收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、預(yù)期收益權(quán)等等進(jìn)行抵押。

投行業(yè)務(wù)，即為PPP項(xiàng)目本身或參與企業(yè)主體提供直接融資服務(wù)，發(fā)行、承銷(xiāo)各類(lèi)直接融資工具，如短融、中票、企業(yè)債、非公開(kāi)定向債務(wù)融資工具（PPN）和理財(cái)直接融資工具等等。

金融市場(chǎng)業(yè)務(wù)，投資PPP項(xiàng)目或參與主體發(fā)行的各種標(biāo)準(zhǔn)化、非標(biāo)準(zhǔn)化直接融資工具，獲取投資收益。

資產(chǎn)證券化，盤(pán)活基于PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)信貸資產(chǎn)、直接融資工具，增強(qiáng)資產(chǎn)流動(dòng)性、降低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)權(quán)重。

交易銀行業(yè)務(wù)，利用銀行的信息系統(tǒng)和產(chǎn)品研發(fā)平臺(tái)，為PPP項(xiàng)目提供結(jié)算、收付款、代發(fā)工資、現(xiàn)金管理、結(jié)構(gòu)化存款、企業(yè)理財(cái)和信息服務(wù)等等。

投資PPP發(fā)展基金，分享項(xiàng)目未來(lái)收益。據(jù)媒體報(bào)道，財(cái)政部可能在年底前啟動(dòng)規(guī)模達(dá)1000億元的PPP基金，而此前，已有包括安徽、山東、江蘇在內(nèi)的多省成立了省級(jí)PPP發(fā)展基金，主要由省級(jí)政府部門(mén)或省屬建設(shè)類(lèi)國(guó)企發(fā)起，財(cái)政出引導(dǎo)資金，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)出資認(rèn)購(gòu)，首期規(guī)模均在百億以上。以山東為例，PPP發(fā)展基金擬募資規(guī)模高達(dá)800億元，分三年募集，由山東省政府引導(dǎo)基金出資80億元，吸引金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本出資720億元。

商業(yè)銀行參與PPP的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

PPP模式的項(xiàng)目關(guān)系較一般企業(yè)項(xiàng)目復(fù)雜，融資環(huán)節(jié)較多，因而面臨的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)也更多。理論上可能面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)有，項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，政策風(fēng)險(xiǎn)等。

項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)銀行要依照程序?qū)?xiàng)目進(jìn)行盡職調(diào)查，在可行性分析通過(guò)后，再依企業(yè)授信原則對(duì)中標(biāo)實(shí)體進(jìn)行授信。

經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要針對(duì)純經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目，商業(yè)銀行要將項(xiàng)目的盈利前景同當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展前景相結(jié)合，考察可能會(huì)影響項(xiàng)目正常盈利的因素，必要時(shí)要推動(dòng)設(shè)立經(jīng)營(yíng)排他性條款，避免出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流收入無(wú)法達(dá)成預(yù)期，進(jìn)而影響還款。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目除考慮經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)外，還要考慮地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要針對(duì)的是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，這兩類(lèi)項(xiàng)目的收入來(lái)源部分或全部來(lái)自政府補(bǔ)貼和購(gòu)買(mǎi)。商業(yè)銀行應(yīng)通過(guò)對(duì)地方政府財(cái)政收入、支出、負(fù)債杠桿、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景、歷史信用等多方面進(jìn)行考量。省級(jí)項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)通常要低于市級(jí)項(xiàng)目。

政策風(fēng)險(xiǎn)，這是最難以駕馭的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策變化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展引發(fā)居民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)訴求的變化，都可能影響地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目的決策，繼而可能出現(xiàn)對(duì)合同的實(shí)質(zhì)性“違約”。比如，公共交通項(xiàng)目，大橋、隧道、軌道等，在運(yùn)營(yíng)初期，地方政府難以預(yù)測(cè)未來(lái)的告訴發(fā)展，可能就簽署了排他性經(jīng)營(yíng)協(xié)議。但PPP項(xiàng)目的期限長(zhǎng)達(dá)10-30年，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一座交通設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足城市發(fā)展和市民生活的需要，地方政府就不可能再去遵守過(guò)往的協(xié)議，于是競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目紛紛上馬。商業(yè)銀行應(yīng)充分考慮到此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，并推動(dòng)與地方政府簽訂情景發(fā)生補(bǔ)償協(xié)議。

商業(yè)銀行參與PPP的現(xiàn)實(shí)操作

現(xiàn)階段，筆者認(rèn)為包括商業(yè)銀行在內(nèi)的PPP項(xiàng)目參與者面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)，是PPP模式在中國(guó)的實(shí)踐尚不成熟，包括法律基礎(chǔ)，PPP理念，角色轉(zhuǎn)換，公私關(guān)系，以及激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制等多方面。比如，多數(shù)地方政府仍將PPP作為一種融資模式看待，將其當(dāng)成融資平臺(tái)的一種替代模式。對(duì)有穩(wěn)定收入、經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流好的項(xiàng)目，希望牢牢抓在自己手里；對(duì)操作性較差、回報(bào)不穩(wěn)定的項(xiàng)目，才愿意采用PPP模式，但這類(lèi)項(xiàng)目商業(yè)銀行和社會(huì)資本往往又不愿意過(guò)多參與。

在實(shí)際操作中，商業(yè)銀行個(gè)體的發(fā)展需要地方政府的大力支持，后者無(wú)疑是較為強(qiáng)勢(shì)的一方。由商業(yè)銀行去推動(dòng)PPP體系的完善、模式的成熟，可能缺乏足夠的動(dòng)力。然而地方PPP項(xiàng)目的推動(dòng)又少不了商業(yè)銀行的資金支持，對(duì)后者而言，與其被動(dòng)的參與PPP項(xiàng)目遴選，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行逐筆授信，倒不如直接參與政府引導(dǎo)的銀團(tuán)貸款，或是PPP發(fā)展基金。PPP發(fā)展基金由政府部門(mén)直接或間接發(fā)起，由政府部門(mén)引導(dǎo)運(yùn)作，實(shí)質(zhì)上具有部分政府信用，算是對(duì)以往融資平臺(tái)的替代。理論風(fēng)險(xiǎn)較企業(yè)信貸更小，且商業(yè)銀行操作起來(lái)更加簡(jiǎn)單，是當(dāng)前商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目可操作性較強(qiáng)的一種方式。近期媒體報(bào)道的安徽、山東和江蘇等多省政府發(fā)起設(shè)立的PPP發(fā)展基金，就已經(jīng)吸引了多家大型銀行聯(lián)合發(fā)起或出資認(rèn)購(gòu)。

（作者單位：恒豐銀行金融市場(chǎng)總部）