鞏晶騏，何俊生

（長(zhǎng)安大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，西安 710064）

一、問(wèn)題的提出

1979年12月，洛倫茲（Lorenz）在美國(guó)科學(xué)促進(jìn)會(huì)的一次講演中提出：一只蝴蝶在巴西扇動(dòng)翅膀，有可能會(huì)在美國(guó)的德克薩斯引起一場(chǎng)龍卷風(fēng)。這就是著名的“蝴蝶效應(yīng)”。

從新媒體時(shí)代我國(guó)地方政府公信力面臨的社會(huì)挑戰(zhàn)來(lái)看，我們可以將蝴蝶效應(yīng)運(yùn)用于社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，認(rèn)為：一個(gè)微小事件的發(fā)生，通過(guò)一定的媒介傳播與擴(kuò)散，引發(fā)連鎖反應(yīng)，從而導(dǎo)致局部地區(qū)的官民沖突。從2007年廈門(mén)“PX 事件”、2008年貴州“甕安事件”、2009年湖北”石首事件”、2011年廣東“烏坎事件”、2011年浙江“海寧事件”、2012年江蘇“啟東事件”、2013年陜西“神木事件”、2014年廣東茂名“PX事件”等群體性事件來(lái)看，它們都是從最初的小事件通過(guò)微博、博客、論壇等方式傳播進(jìn)而引發(fā)部區(qū)域的官民沖突（見(jiàn)表1）。

這些事件表明地方政府公信力在新媒體的沖擊下面臨著“蝴蝶效應(yīng)”式的危險(xiǎn)，微博、博客、論壇、微信等社交網(wǎng)絡(luò)新媒介的即時(shí)傳播引發(fā)極大的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注，一個(gè)小事件點(diǎn)燃公眾對(duì)政府公信力的廣泛質(zhì)疑，從而引發(fā)“多米諾骨牌”效應(yīng)，造成嚴(yán)重社會(huì)后果。

表1 群體性事件傳播媒介引發(fā)事件升級(jí)的統(tǒng)計(jì)

針對(duì)目前群體性事件多發(fā)、腐敗問(wèn)題突出、環(huán)境污染嚴(yán)重以及居民幸福指數(shù)下降等原因疊加所導(dǎo)致的地方政府公信力下降的問(wèn)題，筆者從地方政府治理能力、傳播媒介以及公眾滿意度等地方政府公信力的構(gòu)成因子角度出發(fā)，研究新媒體對(duì)地方政府公信力的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，從而提出應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的對(duì)策。

二、界定對(duì)象：現(xiàn)代地方政府公信力的內(nèi)涵及構(gòu)成因子

1.地方政府公信力的內(nèi)涵界定

近年來(lái)，“政府公信力”原創(chuàng)概念被學(xué)界和社會(huì)廣泛關(guān)注，但是對(duì)政府公信力的界定存在諸多分歧。吳家慶、嚴(yán)卿從信用、信任以及合法性三種視角界定政府公信力，認(rèn)為信用視角將執(zhí)政黨公信力置于政黨信用或誠(chéng)信的基礎(chǔ)之上；信任視角把政治信任當(dāng)作執(zhí)政黨公信力的內(nèi)核；合法性視角則傾向于把執(zhí)政黨公信力等同于社會(huì)的認(rèn)同和支持［1］。唐鐵漢認(rèn)為政府公信力是指政府的影響力與號(hào)召力，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在政府的誠(chéng)信程度、服務(wù)程度、依法行政程度和民主化程度等四個(gè)方而［2］。吳威威等人認(rèn)為政府公信力來(lái)源于政府存在的合法性（政府的形式合法性）和政府行為的合法性（政府的實(shí)質(zhì)合法性）［3］。朱光磊、周望認(rèn)為政府公信力是政府在施政過(guò)程中通過(guò)合理、有效地履行其功能和職責(zé)而取得公眾信任的能力。政府公信力是執(zhí)政能力的重要組成要素，長(zhǎng)期積累下來(lái)又發(fā)展成為政府的一種軟實(shí)力和巧實(shí)力［4］。

筆者認(rèn)為：政府公信力指政府作為社會(huì)公共服務(wù)組織，其在施政履行職能的過(guò)程中，公眾對(duì)其改革能力、民主法治能力以及廉潔程度表現(xiàn)的滿意度與信任度。而地方政府公信力則是政府公信力在地方層面的實(shí)施與體現(xiàn)，是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期沉淀后公眾對(duì)其滿意度和信任度的再體現(xiàn)。地方政府公信力強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)公眾對(duì)地方政府的信任度和滿意度，具有具體性、特殊性、地域性特點(diǎn)。

2.地方政府公信力的構(gòu)成因子

了解地方政府公信力的構(gòu)成因子，我們需要追本溯源。具體來(lái)說(shuō)，政府公信力來(lái)自近代西方的社會(huì)契約論，政府是公民權(quán)利的讓渡，公眾與政府是一種委托代理關(guān)系，公眾通過(guò)選舉出符合自身利益的代言人，然后把一部分自然權(quán)力交由代言人組成的政府行使；政府在行使權(quán)力的同時(shí)，也必須承擔(dān)維護(hù)公眾利益的責(zé)任與義務(wù)，并接受公眾的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。

從委托代理關(guān)系出發(fā)，我們可以看出地方政府公信力是地方政府在一整套機(jī)制的保障下，通過(guò)一系列的政府的權(quán)威度、信息公開(kāi)程度、法治程度、服務(wù)民眾程度等方面來(lái)獲取公眾的信任和認(rèn)可的能力。更進(jìn)一層理解，在政府與民眾這對(duì)相互獨(dú)立的主體之間，即在作為行為主體的政府行政能力和作為評(píng)價(jià)主體的公眾信任度之間，還存在著公民與政府的橋梁——有效的傳播介質(zhì)，正如陳先紅提出媒介作為“關(guān)系的居間者”［5］，引導(dǎo)公眾的關(guān)注焦點(diǎn)，從而影響公眾對(duì)地方政府公信力的評(píng)價(jià)。因此我們認(rèn)為地方政府公信力包含三個(gè)因子：地方政府治理水平（行為主體）、民眾滿意度（評(píng)議主體）和介質(zhì)傳播能力（中介主體）。

筆者從政府公信力的內(nèi)涵出發(fā)，將這個(gè)公式表述為：

地方政府公信力＝地方政府治理能力×媒介傳播能力×民意檢測(cè)度

在這個(gè)公式中，地方政府治理水平是地方政府公信力的常量，通常包括：地方政府的改革能力和創(chuàng)新能力、地方政府信息公開(kāi)及回應(yīng)能力、地方政府廉潔度與法治度、地方政府的服務(wù)水平與績(jī)效考核水平；民意檢測(cè)度是其評(píng)判量度，包括：地方公民對(duì)政府的信任度與滿意度；媒介傳播能力是影響地方政府公信力的重要變量，包括媒介傳播的規(guī)范性與利用者的媒介素養(yǎng)。

3.新媒體內(nèi)涵及傳播本質(zhì)特征

傳播介質(zhì)隨著時(shí)代的發(fā)展，已經(jīng)悄然發(fā)生變化，由傳統(tǒng)的報(bào)紙、廣播、電視等媒體，發(fā)展到今天的互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等新媒體。對(duì)于新媒體目前學(xué)術(shù)界還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、準(zhǔn)確的界定。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，比較有代表的觀點(diǎn)有：美國(guó)俄裔新媒體藝術(shù)家列維·曼諾維奇認(rèn)為新媒體將不再是任何一種特殊意義的媒體，而不過(guò)是一種與傳統(tǒng)媒體形式?jīng)]有關(guān)聯(lián)的一組數(shù)字信息，但這些信息可以根據(jù)需要以相應(yīng)的媒體形式展示出來(lái)［6］。清華大學(xué)新媒體研究中心主任熊澄宇教授認(rèn)為，新媒體是個(gè)相對(duì)的概念，新是相對(duì)于舊而言的。今天的新媒體主要指：在計(jì)算機(jī)信息處理技術(shù)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和影響的媒體形態(tài)，包括在線的網(wǎng)絡(luò)媒體和離線的其他數(shù)字媒體形式［7］。

筆者認(rèn)為，新媒體是20世紀(jì)后期在新技術(shù)的支撐下，利用手機(jī)、電腦等終端向用戶提供信息并且和用戶高度互動(dòng)的傳播形態(tài)和媒體形態(tài)。新媒體的受眾對(duì)象既是接受者又是傳播者，傳播源與受眾之間邊界逐漸被模糊化，每一個(gè)受眾者都可以成為信息源的傳播中心，受眾者可以利用新媒體發(fā)布個(gè)性化信息。

三、變革與回應(yīng)：新媒體時(shí)代地方政府公信力提升對(duì)策

新媒體的快速發(fā)展，改變了傳統(tǒng)的媒介傳播生態(tài)架構(gòu)，重新建構(gòu)了一種多中心、全民互動(dòng)的“面對(duì)面”的信息傳播模式，這種模式自由度較高、受權(quán)威影響較小，對(duì)當(dāng)前社會(huì)輿論走向和地方政府公信力有著非線性的影響，對(duì)當(dāng)前地方政府的公信力提升提出了迫切要求。從新媒體對(duì)我國(guó)地方政府公信力帶來(lái)的挑戰(zhàn)來(lái)看，當(dāng)前提升地方政府公信力需要以政府治理水平、媒介傳播能力、民意檢測(cè)度三個(gè)因子為突破口，具體策略如下：

1.踐行政府治理理念，提升地方政府治理能力

十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。對(duì)于地方政府而言，地方治理能力和治理水平是地方政府公信力的重要表現(xiàn)，而傳統(tǒng)的政府管理模式已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)新媒體的沖擊。治理模式的不同表現(xiàn)（見(jiàn)下頁(yè)表2），隨即產(chǎn)生的治理方式也要相應(yīng)做出改變，當(dāng)前更強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體協(xié)商合作等形式實(shí)現(xiàn)善治。政府治理模式有利于釋放市場(chǎng)活力與政府自身活力，贏得社會(huì)公眾的認(rèn)可與支持，對(duì)于提高地方政府公信力的影響不言而喻。

因此，在全面深化改革新時(shí)期和新媒體背景下，切實(shí)提高地方政府公信力，需要變革政府理念，排除各種阻礙因素，推動(dòng)地方政府行為模式走向服務(wù)型、協(xié)商型、互動(dòng)型、法治型政府轉(zhuǎn)變。

表2 政府管理模式與政府治理模式的區(qū)別

在這一新模式下，提升地方政府公信力，首先需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌謀劃改革。全面深化改革不同于過(guò)去分領(lǐng)域、分重點(diǎn)的局部改革，而是需要統(tǒng)籌整個(gè)社會(huì)和國(guó)家，是一個(gè)復(fù)雜性的工程，需要進(jìn)行全盤(pán)考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃，制定全面深化改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，為地方治理能力提升提供技術(shù)指導(dǎo)。

其次，全國(guó)人大需要進(jìn)一步完善《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，明確中央和地方的權(quán)責(zé)劃分，確保地方政府職權(quán)法定、行權(quán)有據(jù)，為地方政府公信力提升奠定法律基礎(chǔ)。

最后，地方政府需要借“改革春風(fēng)”，塑造全新政府，旨在服務(wù)民眾，提升效率，依法施政，建立信譽(yù)型政府，提升政府公信力。地方政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際地域政情，借鑒美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒的《改革政府：企業(yè)精神如何改革公營(yíng)部門(mén)》的十項(xiàng)政府改革原則，積極落實(shí)中央改革的具體目標(biāo)，建立政府、社會(huì)、公民之間的多向的、協(xié)商的、合作的良性互動(dòng)關(guān)系。

2.彈性治理新媒體傳播，由單一線性傳播向多向非線性傳播轉(zhuǎn)變

面對(duì)新媒體的強(qiáng)大沖擊，地方政府的公信力受到極大的挑戰(zhàn)，需要作出變革。首先，政府應(yīng)制定新媒體的法律，為新媒體治理提供法律依據(jù)。目前國(guó)內(nèi)有許多新媒體的管理?xiàng)l例，例如：《中華人民共和國(guó)電信條例》、《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目管理辦法》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》等等，但是沒(méi)有一部完整的法律，這就需要借鑒國(guó)際的電信立法技術(shù)，如美國(guó)1996年指定的《電信法》、日本2002年出臺(tái)《電視廣播業(yè)務(wù)法》、歐盟的《視聽(tīng)媒體業(yè)務(wù)指令》等，根據(jù)中國(guó)國(guó)情制定符合中國(guó)的新媒體法律規(guī)范。其次，政府要善用新媒體，把握實(shí)現(xiàn)深化改革的戰(zhàn)略歷史機(jī)遇。尤其是社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變，以公開(kāi)透明的處事方式代替暗箱操作的處事方式，以放權(quán)服務(wù)管理模式取代集權(quán)命令管理模式，以平等合作方式取代單向監(jiān)管方式，以對(duì)話共識(shí)方式取代主觀專斷方式，以柔性開(kāi)放方式取代剛性壓制方式等［8］。地方政府可以通過(guò)完善新聞發(fā)言人制度，加強(qiáng)考核政府門(mén)戶網(wǎng)站的互動(dòng)水平，地方政府官員開(kāi)通政務(wù)微博等方式，主動(dòng)搭建與公眾交流的平臺(tái)，拓寬溝通渠道，善于利用新媒體。最后，地方政府要學(xué)會(huì)治理新媒體?，F(xiàn)代社會(huì)，媒體傳播呈現(xiàn)非線性形態(tài)，政府必須改變傳統(tǒng)的管理模式，適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，秉承“以人為本，公開(kāi)公正”的理念，引導(dǎo)新媒體健康發(fā)展，遇到突發(fā)事件，邀請(qǐng)媒體、公眾參與進(jìn)來(lái)，并利用新媒體的非線性、即時(shí)性等優(yōu)勢(shì)公開(kāi)信息，阻斷謠言和流言，提升地方政府公信力。

3.培育公民理性參與地方事務(wù)的意識(shí)，由發(fā)泄情緒向理性參與轉(zhuǎn)變

新時(shí)期提升地方政府公信力，一是要加強(qiáng)法律、法規(guī)宣傳。在城市貼海報(bào)，利用政府門(mén)戶網(wǎng)站、手機(jī)短信、微博等新媒體載體向公民宣傳網(wǎng)絡(luò)參與的法律法規(guī)，提升公民的法律意識(shí)，讓公民明白散布謠言需要承擔(dān)法律責(zé)任，培育公民的責(zé)任意識(shí)、理性參與意識(shí)。二是舉行公民參與的互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程講座，增加公民參與新媒體的知識(shí)，倡導(dǎo)公民文明上網(wǎng)，做現(xiàn)代文明網(wǎng)民，培養(yǎng)網(wǎng)民理性參與意識(shí)和理性看待問(wèn)題的習(xí)慣。倡導(dǎo)公民講道德，做好行為自律，為凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境做出貢獻(xiàn)。三是政府應(yīng)主動(dòng)化解謠言。學(xué)者桑斯坦認(rèn)為，消除謠言的廣泛傳播，除了運(yùn)用法律和網(wǎng)絡(luò)的審查制度之外，還可以通過(guò)“去除偏見(jiàn)”的方式，削弱謠言的傳播力。謠言的傳播源于人們信息的不對(duì)稱，缺乏對(duì)真相足夠的判斷依據(jù)時(shí)人們才會(huì)去過(guò)度猜測(cè)，從而讓謠言有機(jī)可乘。政府擁有社會(huì)的大部分信息資源和獲取信息的渠道，政府通過(guò)第一時(shí)間公布事件真相，同時(shí)接受媒體監(jiān)督，才能從根本上杜絕謠言的傳播［9］。最后，地方政府需要利用新媒體發(fā)布信息，如召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、在政府門(mén)戶網(wǎng)站或者微博、微信等新媒體上發(fā)布信息，保證公眾的知情權(quán)，縮短謠言與真實(shí)信息之間的“信息真空期”。

4.利用新媒體建立“傾聽(tīng)－回應(yīng)”模式的政民互動(dòng)關(guān)系，提升網(wǎng)絡(luò)民意度

利用新媒體這一平臺(tái)處理好政民關(guān)系，提升網(wǎng)絡(luò)民意度，是提升地方政府公信力的重要舉措。在新媒體時(shí)代的大環(huán)境下，地方政府要充分發(fā)揮新媒體平臺(tái)的輿論引導(dǎo)作用，要及時(shí)掌握和傾聽(tīng)新媒體平臺(tái)上民眾關(guān)注的問(wèn)題，積極響應(yīng)和主動(dòng)回應(yīng)網(wǎng)民對(duì)地方政府相關(guān)問(wèn)題的質(zhì)疑，給予民眾以滿意的答復(fù)，這樣就能獲得更多民眾對(duì)地方政府的支持和擁護(hù)，增強(qiáng)地方政府的公信力，體現(xiàn)黨和政府執(zhí)政為民的理念。反之，如果地方政府對(duì)民眾在新媒體平臺(tái)上提出的問(wèn)題不聞不問(wèn)，不加以積極引導(dǎo)和及時(shí)處理，民眾對(duì)地方政府信任度將大大降低，也有損地方政府的公信力和形象。

以廣東茂名事件為例，地方政府對(duì)民眾反映的問(wèn)題聽(tīng)之任之，最終導(dǎo)致群體事件的發(fā)生，據(jù)人民網(wǎng)的輿情分析，該事件致使茂名市政府公信力下降18%。這就充分說(shuō)明新媒體環(huán)境下地方政府需要傾聽(tīng)民意，回應(yīng)民眾質(zhì)疑，提升網(wǎng)絡(luò)民意度和地方政府公信力。地方政府要充分利用新媒體這一平臺(tái)，化被動(dòng)為主動(dòng)，建立“傾聽(tīng)－回應(yīng)”模式的政民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)地方政府與民眾互動(dòng)的良性政民關(guān)系。

因此，地方政府在進(jìn)行行政決策時(shí)，應(yīng)事先通過(guò)新媒體公布，傾聽(tīng)網(wǎng)絡(luò)民意，然后那些被采納的意見(jiàn)需再次通過(guò)新媒體進(jìn)行公布，并且可以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)網(wǎng)民發(fā)表建設(shè)性意見(jiàn)，共同治理地方事務(wù)，整個(gè)過(guò)程融入網(wǎng)絡(luò)民意。

新媒體的廣泛應(yīng)用和發(fā)展，既為地方政府公信力的重構(gòu)與提升提供了全新機(jī)遇，同時(shí)也為地方政府公信力的重構(gòu)與提升帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，我們要充分利用新媒體這一溝通橋梁，搭建地方政府與民眾之間良性互動(dòng)平臺(tái)，傾聽(tīng)民意，解決民眾較為關(guān)注的問(wèn)題，以此作為突破口，著重解決地方政府公信力缺失問(wèn)題，重構(gòu)與提升地方政府公信力，使地方政府真正做到“有權(quán)不任性，權(quán)為民所系”，提升地方政府治理能力和治理水平，拉近地方政府與群眾之間的距離，全面推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的平穩(wěn)建設(shè)。

［1］吳家慶，嚴(yán) 卿.國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界執(zhí)政黨公信力研究述評(píng)［J］.政治學(xué)研究，2011，（4）：114－123.

［2］唐鐵漢.提高政府公信力，建設(shè)信用政府［J］.中國(guó)行政管理，2005，（3）：8－10.

［3］吳威威.良好的公信力：責(zé)任政府的必然追求［J］.蘭州學(xué)刊，2003，（6）：24－27.

［4］朱光磊，周 望.在轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程中提高政府公信力［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（3）：120－128.

［5］陳先紅.論新媒介即關(guān)系［J］.現(xiàn)代傳播，2006，（3）：54－56.

［6］邢長(zhǎng)敏.論新媒體定義的重構(gòu)［J］.新聞愛(ài)好者，2009，（10）：8－9.

［7］熊澄宇，牟毅文.新媒體——伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中的達(dá)摩克利斯之劍［J］.中國(guó)記者，2003，（5）：52－53.

［8］李良榮，周海晏，等.善待 善用 善管——新媒體研究報(bào)告［R］.上海：上海市發(fā)展研究中心，2012：5.

［9］桑德斯.謠言［M］.張 楠，迪 楊，譯.北京：中信出版社，2010：8.