趙淑芹+朱晨靜

摘要 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有促進(jìn)中小城鎮(zhèn)化和顯化農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)的作用。我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)具備政策、現(xiàn)實(shí)和平臺(tái)基礎(chǔ)，實(shí)行集體建設(shè)用地交易省級(jí)統(tǒng)一管理具有顯著的優(yōu)勢。因此我國新增建設(shè)用地應(yīng)實(shí)行新地新制度，無論城鄉(xiāng)其新增建設(shè)用地都統(tǒng)一歸為建設(shè)用地范疇。建立和完善縣級(jí)以上有形土地交易市場，將集體土地交易和城市土地交易市場合并，實(shí)行土地交易有形市場制度，將會(huì)推動(dòng)我國土地市場進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞 集體建設(shè)用地；建設(shè)用地交易；建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；交易管理體制

[中圖分類號(hào)]F124.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）11-0039-05

一、引 言

當(dāng)前各級(jí)政府利用土地規(guī)劃修編，將農(nóng)村集體土地通過城市邊界不斷外移拓展為城市用地，靠集體土地增值收益解決城市建設(shè)資金的實(shí)踐表明，集體土地征收—國有建設(shè)用地出讓—土地“漲價(jià)歸公”這種以效率為主的土地資源管理制度，是政府主導(dǎo)的以大城市為核心、以增長為導(dǎo)向的城市化提供了源動(dòng)力。上一輪城市化過程猶如一個(gè)龐大的篩子，把就業(yè)、健康、年輕、創(chuàng)造、活力和財(cái)富都留在了城市，而把失業(yè)、孤獨(dú)、疾病、年老、犯罪都留在了農(nóng)村[1]；農(nóng)民再次為城市化和工業(yè)化貢獻(xiàn)了土地收益[2]；“造城運(yùn)動(dòng)”攤大餅式的發(fā)展，造成城市低效率運(yùn)營和對(duì)農(nóng)村帶動(dòng)不夠的偽城市化[3]；以土地為支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式存在不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)[4]等問題，這都表明構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源管理制度是必然選擇。而“城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地，不是每個(gè)城鎮(zhèn)都要長成巨人”[5]，以及一些大城市、特大和超大城市缺乏縱深支撐、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)缺乏過渡區(qū)域表明，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化必須重視中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。構(gòu)建能夠促進(jìn)中小城鎮(zhèn)化的集體建設(shè)用地交易制度既是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源管理制度基礎(chǔ)，更是城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)

（一）現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

無論是大城市路徑，還是中小城鎮(zhèn)路徑的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化率必然以產(chǎn)業(yè)化用地和公共用地等規(guī)模擴(kuò)大為基礎(chǔ)的。而解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化面臨的建設(shè)用地短缺困境的路徑主要有三條：一是靠農(nóng)用地轉(zhuǎn)用滿足，但在嚴(yán)格的耕地保護(hù)國策下，新增建設(shè)用地供給受到耕地保護(hù)的限制。二是盤活存量建設(shè)用地滿足，但存量建設(shè)用地受建成區(qū)高地價(jià)和高拆遷成本影響供給不活躍。三是利用農(nóng)村集體存量建設(shè)用地滿足。集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。土地管理法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用農(nóng)民集體土地。按鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。

截止2011年底，全國城市建成區(qū)總面積43 603 km2，而同期集體建設(shè)用地中的村莊居民點(diǎn)用地達(dá)170 000 km2[6]。從數(shù)量上看，存量集體建設(shè)用地是緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)用地需求困境的潛在路徑。而且，單個(gè)農(nóng)戶家庭承包地隨著勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移出現(xiàn)的“制度性”相對(duì)剩余[7]、農(nóng)村住房空置、土地撂荒和農(nóng)戶家庭非農(nóng)收益占比上升均為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。集體建設(shè)用地入市能降低工業(yè)化成本[8]、降低城市化成本、集約和節(jié)約土地資源等為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了潛在的動(dòng)力。

近年來，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，以出讓、出租、入股等形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象已經(jīng)普遍存在，尤其在長三角、珠三角、京津冀等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，流轉(zhuǎn)更為頻繁，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已達(dá)相當(dāng)?shù)囊?guī)模[9]。但當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面臨四大難題：一是所有權(quán)的界限，按照現(xiàn)有法規(guī)“集體變國有”必須經(jīng)過征收或掛鉤程序；二是集體建設(shè)用地空間不集中與需求不匹配；三是土地使用權(quán)分散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和宅基地的入市問題仍然面臨政策難題；四是同地、同市、同價(jià)缺乏市場體系支撐。

（二）政策基礎(chǔ)

隨著資本、勞動(dòng)力和城市土地要素市場逐漸成熟，推進(jìn)我國農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化政策逐步出臺(tái)。1988年土地管理法規(guī)定：“國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。”1992 年《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問題的通知》（國發(fā)[1992]61號(hào)）規(guī)定：“集體所有土地，必須先征為國有后才能出讓?！?1998年修訂的土地管理法規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地。”2004 年國務(wù)院28號(hào)文《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》指出：“積極探索引導(dǎo)集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場的途徑和辦法。” 2008年十七屆三中全會(huì)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。”2009年《國土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》強(qiáng)調(diào)“規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場?！?/p>

按照十八屆三中全會(huì)和2014年中央1號(hào)文件精神：“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓；完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，切實(shí)保證耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高?！?2013年12月20日，深圳首塊“農(nóng)村集體用地”直接入市流轉(zhuǎn)拍賣，標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)成為事實(shí)。但農(nóng)村集體建設(shè)用地目前還缺乏具體的“入市”規(guī)則與具體場所。

（三）試點(diǎn)基礎(chǔ)

自1999年將安徽蕪湖作為國家首個(gè)試點(diǎn)探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、方式、程序、收益等運(yùn)行機(jī)制的城市以來，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探索在各地以差別化的方式展開，積累了許多試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，打下一定的推廣基礎(chǔ)。主要分為五種形式：一是村集體內(nèi)部集體建設(shè)用地市場化。村集體經(jīng)濟(jì)組織將本村集體所有的土地全部收回，由村集體按照村莊統(tǒng)一規(guī)劃，通過對(duì)村莊內(nèi)土地市場化運(yùn)作，推動(dòng)村莊自身產(chǎn)業(yè)化與城市化，如北京鄭各莊[10]。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)集體建設(shè)用地市場化。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)土地全部收回，統(tǒng)一規(guī)劃，吸引外來產(chǎn)業(yè)資本，外來工業(yè)化用地需求推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部土地市場化運(yùn)作，如廣東南海[11]。三是縣（區(qū)）域內(nèi)集體建設(shè)用地市場化。如嘉興的“兩分兩換”，宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會(huì)保障[2]。四是市域內(nèi)集體建設(shè)用地市場化。如成都，第一種情況是在成都市行政區(qū)域內(nèi)，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村集體建設(shè)用地減少相掛鉤方式，通過實(shí)施土地整理取得集體建設(shè)用地指標(biāo)后所進(jìn)行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；第二種情況是在符合規(guī)劃的前提下，集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中原依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；第三種情況是遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)不實(shí)施土地整理的山區(qū)、深丘區(qū)的村民將依法取得的宅基地通過房屋聯(lián)建、出租等方式進(jìn)行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)[12]。五是省域內(nèi)集體建設(shè)用地市場化。如重慶，原農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾產(chǎn)生復(fù)墾指標(biāo)，農(nóng)村集體建設(shè)用地減少；同時(shí)，通過農(nóng)村土地交易市場調(diào)劑“土地余缺”，在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)選出等面積地塊落地[13]。安徽省于日前在全省范圍內(nèi)提出了建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制[14]。但至今為止，跨省域的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐和全國性土地流轉(zhuǎn)法規(guī)空白。endprint

三、集體建設(shè)用地省級(jí)集中交易優(yōu)勢分析

（一）有利于平衡地方利益

劉守英等[15]認(rèn)為中國過去30年之所以能在資源稀缺條件下，支撐起高速工業(yè)化和城市化，核心是有一套獨(dú)特的“權(quán)利二元、政府壟斷、非市場配置和管經(jīng)合一”的土地管理制度。集體土地既是地方政府招商引資工業(yè)化的基礎(chǔ)，又是滿足城市化巨額資本需求的金融手段。由此可見，農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”的更深層障礙來自地方政府和財(cái)政體制。

各省區(qū)經(jīng)濟(jì)、自然和社會(huì)條件差異較大。比如，京津冀地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，長三角區(qū)域集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，珠三角地區(qū)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，而中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，土地保障功能不一。而省域內(nèi)大城市與中小城鎮(zhèn)之間的發(fā)展水平差距較小。已有的符合法定程序的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，在省或市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）這三個(gè)層級(jí)合理地展開，如安徽蕪湖、成都、廣東、重慶、浙江、江蘇、山東、北京和天津等所有的收益分成比例都是地方政府制定的，要在全國推廣和貫徹實(shí)施，還需出臺(tái)一系列配套措施。省級(jí)集中交易成熟后推廣全國節(jié)省制度成本。

（二）垂直管理提供了體制保障

為保護(hù)耕地，保障糧食安全，實(shí)行土地用途管制制度，即在土地規(guī)劃范圍內(nèi)且在不超過年度用地指標(biāo)的情況下，對(duì)農(nóng)用地?zé)o論是轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，還是轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地都要經(jīng)過轉(zhuǎn)用審批環(huán)節(jié)。土地管理法規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)行省級(jí)人民政府和國務(wù)院兩級(jí)審批。省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目用地包括：一是除了報(bào)國務(wù)院審批之外的其他城市的市區(qū)占用農(nóng)用地的；二是縣和縣級(jí)市所在的城鎮(zhèn)及其他城鎮(zhèn)建設(shè)占用農(nóng)用地的；三是地、市以下政府批準(zhǔn)可行性研究或建設(shè)項(xiàng)目需要占用農(nóng)用地的。省級(jí)人民政府批準(zhǔn)或省級(jí)人民政府可以授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州的批準(zhǔn)項(xiàng)目用地包括：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)村企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)占用的農(nóng)用地；二是農(nóng)村道路、水利及其他設(shè)施建設(shè)可以使用農(nóng)村集體所有農(nóng)用地的。由此可見，無論是新增，還是存量集體建設(shè)用地的管理主要責(zé)任在于省級(jí)以下政府。而省級(jí)以下土地垂直管理體制為實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)統(tǒng)一管理提供了體制平臺(tái)。

（三）有利于新型城鎮(zhèn)化

對(duì)于建設(shè)用地使用者而言，從國家取得國有建設(shè)用地和從集體取得集體建設(shè)用地，對(duì)其而言沒有本質(zhì)的差別。理論上，從國家渠道供應(yīng)土地，土地增值收益受惠群體廣。但在實(shí)踐中出現(xiàn)了收益與受惠群體不對(duì)稱現(xiàn)象，如農(nóng)村土地增值收益用于城市建設(shè)，主要惠及了城市市民，而土地實(shí)際供出方農(nóng)民和集體沒有得到收益或收益很少，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。集體渠道供地受惠群體面窄，但受惠群體明確，甚至是村集體范圍，收益與受惠群體對(duì)稱。在效率層面，農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”優(yōu)化土地要素資源配置，有利于城市資本下鄉(xiāng)繁榮農(nóng)村和中小城鎮(zhèn)，是典型的帕累托改進(jìn)。

允許農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”實(shí)際上就是讓農(nóng)民來決策，讓農(nóng)民理性充分發(fā)揮作用，判斷土地的現(xiàn)時(shí)利用效用最大化方式和長久利用效用最大化方式。農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”實(shí)際上是市場機(jī)制作為手段來加強(qiáng)耕地保護(hù)和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。在同一省區(qū)市行政區(qū)域內(nèi)，推行農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”調(diào)劑盈缺，能夠較好地解決農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置與工業(yè)化、城市化用地需求不斷增長之間的矛盾。

四、省級(jí)以下集體建設(shè)用地集中統(tǒng)一交易管理體制設(shè)計(jì)

（一）我國當(dāng)前建設(shè)用地管理體制現(xiàn)狀

我國建設(shè)用地實(shí)行集中統(tǒng)一的五級(jí)管理體制。新增國有建設(shè)用地需要通過四個(gè)環(huán)節(jié)：一是用地單位向縣、市級(jí)政府提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)用申請(qǐng)和征收或劃撥申請(qǐng)；二是通過上一級(jí)政府，上報(bào)省級(jí)和國務(wù)院批準(zhǔn)；三是通過出讓和劃撥確定土地使用權(quán)人；四是簽訂土地使用合同，發(fā)放土地使用權(quán)證書。

存量建設(shè)用地用途變更申請(qǐng)由縣、市政府受理，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)，協(xié)議確定使用權(quán)人或通過出讓確定使用權(quán)人。存量國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在獲得市、縣級(jí)政府批準(zhǔn)后即可在規(guī)定的有形場所交易。

新增集體建設(shè)用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府負(fù)責(zé)受理申請(qǐng)，由縣市級(jí)政府匯總報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的設(shè)區(qū)市或省級(jí)政府批準(zhǔn)，由縣市政府授予集體土地使用權(quán)人使用；存量建設(shè)用地用途變更申請(qǐng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上報(bào)縣市級(jí)政府，縣市級(jí)政府授予土地使用權(quán)人使用；申請(qǐng)經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使用權(quán)人，獲得縣市級(jí)政府批準(zhǔn)后可以交易（見圖1）。

（二）集體建設(shè)用地特征

我國當(dāng)前建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地之間可以轉(zhuǎn)換，包括用途變更和使用權(quán)變更。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用可變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，建設(shè)用地通過復(fù)墾及驗(yàn)收可變更為農(nóng)用地，未利用地可通過土地開發(fā)變?yōu)檗r(nóng)用地或建設(shè)用地。我國建設(shè)用地實(shí)際權(quán)屬分為集體和國有兩種。國有增量建設(shè)用地有三條路徑，一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，通過土地征收環(huán)節(jié)形成；二是未利用地開發(fā)或四荒地拍賣形成；三是集體存量建設(shè)用地通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤形成。集體增量建設(shè)用地有兩條路徑，一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用形成；二是未利用地開發(fā)和四荒地拍賣形成。但增量集體建設(shè)用地增加的路徑較少。

當(dāng)前存量集體建設(shè)用地存在流轉(zhuǎn)路徑不順，市場化程度低的缺點(diǎn)。集體與國有存量建設(shè)用地之間只有兩個(gè)單向變更路徑，一是存量集體建設(shè)用地通過土地征收環(huán)節(jié)形成增量國有建設(shè)用地；二是集體存量建設(shè)用地通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤形成增量國有建設(shè)用地，缺少相互轉(zhuǎn)化路徑。國有建設(shè)用地市場化程度高，原因一是可以轉(zhuǎn)讓、抵押、合作；二是交易平臺(tái)發(fā)育，登記、中介、有形市場、結(jié)算體系完善。而集體建設(shè)用地市場化程度低，一是只有經(jīng)營性可流轉(zhuǎn)，范圍??；二是交易平臺(tái)不發(fā)育。

集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地存在權(quán)屬差異。一是前提條件不同，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地前提是必須完成執(zhí)行“占補(bǔ)平衡”，轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地目前不需要占補(bǔ)。二是審批部門不同，占用農(nóng)田超過一定數(shù)量需上報(bào)省級(jí)和國務(wù)院審批，而農(nóng)村集體建設(shè)用地，比如宅基地的審批權(quán)在縣市級(jí)政府。三是方式不同，國有建設(shè)用地使用權(quán)通過出讓確權(quán)，集體建設(shè)用地使用權(quán)通過申請(qǐng)授予使用權(quán)人。endprint

（三）集體建設(shè)用地交易方案設(shè)計(jì)

1. 建設(shè)用地管理框架

我國土地資源管理是數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)一體化，資源、環(huán)境、社會(huì)一體化，資源、資產(chǎn)、資本一體化的管理，具有行政管理和產(chǎn)權(quán)管理相結(jié)合、實(shí)物管理和價(jià)值管理相配套、技術(shù)監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督相協(xié)調(diào)的特征。具體表現(xiàn)為土地資源規(guī)劃與利用動(dòng)態(tài)系統(tǒng)（農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地）；土地市場及交易監(jiān)管系統(tǒng)；土地資源管護(hù)系統(tǒng)，三個(gè)動(dòng)態(tài)運(yùn)動(dòng)體系既相對(duì)獨(dú)立又互相聯(lián)系、互相作用形成了整個(gè)土地資源管理體制（見圖1）。然而現(xiàn)行管理體制凸現(xiàn)出國家和地方以及各個(gè)部門間利益和權(quán)力存在明顯沖突的問題。因此，規(guī)范中央和地方建設(shè)用地管理權(quán)限，一方面提高農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管理集中度，理順建設(shè)用地征收利益分配機(jī)制；另一方面考慮地區(qū)性因素，實(shí)行統(tǒng)一原則下的差異化管理，建立有效的農(nóng)用地、建設(shè)用地交易層級(jí)管理模式，理順建設(shè)用地管理體制非常必要。

2. 具體設(shè)計(jì)

借鑒住房、工資、社會(huì)保障等體制制度改革經(jīng)驗(yàn)，新增建設(shè)用地實(shí)行新地新制度。無論城鄉(xiāng)，其新增建設(shè)用地都統(tǒng)一歸為建設(shè)用地范疇，建設(shè)用地分為經(jīng)營性建設(shè)用地市場①和公益性建設(shè)用地市場②，統(tǒng)一為建設(shè)用地市場③（見圖2）。經(jīng)營性建設(shè)用地由市場主導(dǎo)配置，公益性建設(shè)用地由政府主導(dǎo)配置。

（1）經(jīng)營性建設(shè)用地市場。經(jīng)營性建設(shè)用地市場由原農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地和原國有建設(shè)用地轉(zhuǎn)換組成。分兩步將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地統(tǒng)一為經(jīng)營性建設(shè)用地市場。首先，將農(nóng)村新增宅基地與城市居住用地合并為居住用地，新增農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地同地、同價(jià)、同權(quán)益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設(shè)用地、居住用地地政統(tǒng)一。第二，存量集體建設(shè)用地和宅基地實(shí)行舊制度，但對(duì)存量集體建設(shè)用地和宅基地設(shè)定市場化進(jìn)程，逐步統(tǒng)一為經(jīng)營性建設(shè)用地，統(tǒng)一城鄉(xiāng)地政。具體做法是將存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地按照一定標(biāo)準(zhǔn)股份化，集體、集體成員或持股，或在有形土地市場變現(xiàn)退出。對(duì)存量宅基地人均不足一定標(biāo)準(zhǔn)的按價(jià)作股補(bǔ)償，超出標(biāo)準(zhǔn)的按價(jià)有償使用，或在有形土地市場變現(xiàn)退出。

（2）公益性建設(shè)用地市場。公益性建設(shè)用地市場由原農(nóng)村集體公益性用地和城市公益性用地組成。公益性用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地后，按照經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)范。

（3）土地交易有形市場制度。建立和完善縣級(jí)以上有形土地交易市場，實(shí)行土地交易有形市場制度。建立農(nóng)用地交易系統(tǒng)，將集體土地交易逐步并入已有城市土地交易市場，形成統(tǒng)一市場，并將農(nóng)用地和建設(shè)用地交易納入土地有形市場進(jìn)行。

五、集體建設(shè)用地交易省級(jí)集中管理的環(huán)境支撐

近些年來中國經(jīng)濟(jì)政治領(lǐng)域的主要矛盾都是圍繞土地的。城市化不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)化的過程，更是一個(gè)社會(huì)化的過程，當(dāng)然這兩個(gè)過程都需要一個(gè)政治化過程的保證，需要強(qiáng)有力的環(huán)境支撐。

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)，完善登記制度

將各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織所屬的地塊和各個(gè)地塊使用權(quán)相應(yīng)的范圍、使用者、面積、用途、權(quán)利狀況等一一登記，明確歸屬，為“入市”交易奠定基礎(chǔ)。

（二）完善市場定價(jià)機(jī)制

農(nóng)村集體建設(shè)用地交易價(jià)格形成機(jī)制對(duì)交易公平、公正起決定性作用。如果任由市場定價(jià)，自發(fā)形成土地價(jià)格，很可能會(huì)造成交易顯失公平。但如果完全由政府定價(jià)，土地資源配置的效率很難得到保證。遵循“同地同權(quán)同價(jià)”理念，運(yùn)用城市建設(shè)用地定價(jià)機(jī)制，確定集體建設(shè)用地市場價(jià)格，體現(xiàn)其應(yīng)有的、真正的價(jià)值。

（三）建立完善土地交易平臺(tái)

按照依法、平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地有形交易市場，將農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)、森林和林木所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地有形交易市場。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場門戶網(wǎng)站和交易平臺(tái)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)、競價(jià)報(bào)名、網(wǎng)上掛牌、在線競拍、中標(biāo)公示等全流程在線交易。發(fā)育中介服務(wù)組織，提高土地交易市場效率。

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（責(zé)任編輯：李 萌）endprint