李一男

（蘭州大學(xué)管理學(xué)院 甘肅 蘭州 730000）

——基于PV-GPG框架的比較研究

李一男

（蘭州大學(xué)管理學(xué)院 甘肅 蘭州 730000）

大數(shù)據(jù)已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家競爭力提升的新引擎，不但促進(jìn)社會創(chuàng)新，還引起社會結(jié)構(gòu)的重大變革，給全球帶來了深遠(yuǎn)影響。文章依據(jù)PV-GPG框架，從公共價值促生的視角比較了美、英、澳、歐盟等六個世界主要國家及組織大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的發(fā)展情況，按照政府識別公共價值需求、調(diào)解公共價值沖突、主導(dǎo)公共價值促生的脈絡(luò)，總結(jié)出研發(fā)支持、數(shù)據(jù)共享、戰(zhàn)略安全的三方面作用。結(jié)合我國省級政府層面的大數(shù)據(jù)發(fā)展經(jīng)驗，對我國建設(shè)國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略提出了具體建議。

大數(shù)據(jù)，國家戰(zhàn)略；PV-GPG，公共價值，政府2.0

大數(shù)據(jù)（Big data）是當(dāng)前全球社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一，同人力資源和實體資產(chǎn)一樣，大數(shù)據(jù)以信息技術(shù)為基礎(chǔ)，對于社會各個層面的生產(chǎn)力和競爭力提升具有明顯的促進(jìn)作用，不但能夠改善管理和生產(chǎn)的實踐水平，從而推動社會創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長，對于大數(shù)據(jù)的深度挖掘也能夠創(chuàng)造豐富的直接經(jīng)濟(jì)價值。同時，由于互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的長足發(fā)展，大數(shù)據(jù)與公眾日常生活和社會各方面的銜接越來越緊密，逐漸影響到社會形態(tài)的改變與進(jìn)步?！爸腔鄢鞘小?、“開放政府”等新事物的蓬勃發(fā)展與大數(shù)據(jù)的有力支持密不可分，同時受到“棱鏡門”事件的影響，在大數(shù)據(jù)環(huán)境中的國家安全問題也受到社會各界的廣泛關(guān)注，有學(xué)者甚至提出了“制網(wǎng)權(quán)”的說法。我國關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+”的戰(zhàn)略發(fā)展思路，與大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)的有力支持密不可分，具體在實踐中如何展開執(zhí)行，需要清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃作為指導(dǎo)。國內(nèi)已經(jīng)有學(xué)者總結(jié)了其他國家大數(shù)據(jù)發(fā)展政策的特征并對我國提出了建議，但作為一項新興事物，大數(shù)據(jù)帶有互聯(lián)網(wǎng)時代多元發(fā)展、快速迭代的典型特征，其內(nèi)涵與實踐都日新月異，有必要結(jié)合大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的最新進(jìn)展，開展進(jìn)一步比較。

1 大數(shù)據(jù)內(nèi)涵的豐富化

大數(shù)據(jù)概念是于1989年由作家Erik Larson為Harpers雜志所作的一篇專欄文章中首次提出，用以描述商業(yè)分析對于利潤增長的促進(jìn)作用。2001年，高德納（Gartner，當(dāng)時是META Group公司）分析員Doug Laney提出：我們所面對的各種數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出三個維度的明顯變化：Volume（量），數(shù)據(jù)規(guī)模的明顯增長；Velocity（速），數(shù)據(jù)增長和處理的速度明顯加快；Variety（類），數(shù)據(jù)的存在形式和處理形式明顯呈多樣化，首次界定了大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵。

隨著物聯(lián)網(wǎng)（Internet of Things，IoT）和云計算（Cloud computing）等技術(shù)的蓬勃發(fā)展，越來越多的組織和個人相信，大數(shù)據(jù)將對促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)揮更大的作用。也正是由此，IBM公司在研究報告中拓展了Laney的理論，提出大數(shù)據(jù)的價值（Value）屬性，認(rèn)為對大數(shù)據(jù)的充分挖掘能夠產(chǎn)生豐富的應(yīng)用價值，與此同時，麥肯錫公司也在其2011年的專題報告中強調(diào)了大數(shù)據(jù)對社會的直接影響和潛在作用，鼓勵企業(yè)、政府和社會各界參與大數(shù)據(jù)的分析研究工作，借助大數(shù)據(jù)提高自身生產(chǎn)力、競爭力和創(chuàng)新力。

為此，筆者整理出了14種對于大數(shù)據(jù)概念的解讀（見表1）?？墒?，大數(shù)據(jù)概念的模糊界定并沒有影響到社會各界的參與熱情，而各國政府的重視與投入更是在全球范圍掀起了大數(shù)據(jù)熱潮。

表1 關(guān)于大數(shù)據(jù)內(nèi)涵的不同解釋

IBM和麥肯錫對于大數(shù)據(jù)的定義，還強調(diào)大數(shù)據(jù)是由于絕對數(shù)據(jù)量的迅速膨脹而導(dǎo)致用傳統(tǒng)的工具和方法難以處理的非結(jié)構(gòu)化信息，具有復(fù)雜性（complexity）特質(zhì)，但Feinleib則指出了當(dāng)前大數(shù)據(jù)的定義亂象，即Illdefined：缺乏明確統(tǒng)一的定義；Intimidating：利用大數(shù)據(jù)獲取有價值的信息是一項具有挑戰(zhàn)性的工作；Immediate：實時分析大數(shù)據(jù)并得出結(jié)果。短短幾年之內(nèi)，Hadoop，MapReduce等大數(shù)據(jù)處理和分析工具已經(jīng)嶄露頭角，配合硬件層的性能改進(jìn)和網(wǎng)絡(luò)層的適配，有能力對各種設(shè)備收集的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化、邏輯化處理，進(jìn)而開展細(xì)致分析。因此筆者認(rèn)為，新的技術(shù)環(huán)境中，對于大數(shù)據(jù)的經(jīng)典定義已經(jīng)逐漸失效，隨著各方社會主體紛紛加入對大數(shù)據(jù)的學(xué)習(xí)和研究當(dāng)中，關(guān)于大數(shù)據(jù)的認(rèn)識不斷深化，其相關(guān)應(yīng)用日漸豐富，外延也有了明顯的拓展。對于大數(shù)據(jù)這一概念的準(zhǔn)確描述，應(yīng)包含以上各種定義的綜合。

2 從城市到國家：大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的公共價值

在城市層級，已經(jīng)有諸多運用大數(shù)據(jù)優(yōu)化和創(chuàng)新公共服務(wù)與公共物品的成功案例，并隨著技術(shù)演進(jìn)，其充滿了多向拓展的可能（表2中羅列了當(dāng)前社會影響力較高的部分城市大數(shù)據(jù)應(yīng)用項目）。

截至目前，成熟的公共大數(shù)據(jù)項目主要應(yīng)用于城市級別，普遍得到地方政府的參與支持，并在掌握互聯(lián)網(wǎng)資源和相關(guān)數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的跨國IT巨頭的領(lǐng)銜下，其他領(lǐng)域和行業(yè)的先覺者紛紛加入這場變革，許多國家政府及其他公共部門也提出大數(shù)據(jù)計劃，投入大量資源開展相關(guān)的應(yīng)用試驗和部署，或為私人部門提供政策和資源支持。一般而言，大數(shù)據(jù)項目收集到的數(shù)據(jù)內(nèi)容越豐富、規(guī)模越龐大、結(jié)構(gòu)越詳細(xì)，則越有利于深度挖掘和綜合開發(fā)，創(chuàng)造出更高價值。以下機理模型說明了將大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略從城市級別提升到國家層面的收益和必要性：

對城市而言，開發(fā)一個具體的大數(shù)據(jù)項目i需要投入軟件和硬件兩方面成本，前者如數(shù)據(jù)平臺的開發(fā)和維護(hù)、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)處理和分析工具的獲取和學(xué)習(xí)、分析結(jié)果的呈現(xiàn)等，后者包括大數(shù)據(jù)存儲和處理設(shè)備，以及基于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的信息感知設(shè)備的購置、安裝與維護(hù)等。由于數(shù)字技術(shù)的通用性和云計算理念的推動，許多大數(shù)據(jù)項目實現(xiàn)了開源（Open Source），特別是政府支持的公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)項目，具有較強的可移植性，因此筆者將大數(shù)據(jù)項目的成本分為兩類，一類只用于該具體項目，重復(fù)建設(shè)需要重新投入的成本，設(shè)為Cu；另一類是建成后能夠被其他項目利用的成本，設(shè)為Cg。設(shè)該項目擁有的數(shù)據(jù)量為Q，根據(jù)大數(shù)據(jù)特性，對于某項具體的公共服務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用，能夠產(chǎn)生的價值和貢獻(xiàn)與獲取的數(shù)據(jù)總量有關(guān)，因為大數(shù)據(jù)往往意味著龐大的數(shù)據(jù)量，非結(jié)構(gòu)化程度和冗余度較高，有待解決“價值稀疏”的問題，即有相對大量的噪音數(shù)據(jù)，有價值的數(shù)據(jù)分布密度過低，需要通過技術(shù)創(chuàng)新將大數(shù)據(jù)的潛在價值轉(zhuǎn)化為有效生產(chǎn)力。因此項目創(chuàng)造的價值與成本間關(guān)系可以用下式來表示：

表2 國外地方政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用的部分成功案例①其中對于可移植性和建設(shè)成本的評級來自筆者設(shè)置的指標(biāo)，各分為高中低三級，可移植性指該項目向其他城市或全國推廣移植的難度大小，高可移植性意味著使用統(tǒng)一大數(shù)據(jù)平臺，應(yīng)用核心功能不受城市特質(zhì)限制，低可移植性與之相反，中等可移植性居于兩者之間；高建設(shè)成本意味著應(yīng)用開發(fā)需要重新設(shè)計軟件系統(tǒng)以及重新部署數(shù)據(jù)收集和處理的硬件設(shè)備，中等建設(shè)成本意味著只需要重新設(shè)計軟件系統(tǒng)而利用現(xiàn)有硬件環(huán)境，低建設(shè)成本則意味著對于已有設(shè)備和數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)的二次開發(fā)與再利用。

而整個城市的大數(shù)據(jù)項目可能產(chǎn)生的總價值與總成本是該城市中各大數(shù)據(jù)項目的簡單累加，表示為：

當(dāng)缺乏國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的整合安排，地方政府各自為政時，各城市積累的大數(shù)據(jù)不能有效共享，形成協(xié)同生產(chǎn)效應(yīng)，反而面臨重復(fù)建設(shè)，浪費成本的問題，則全國大數(shù)據(jù)項目產(chǎn)生的總價值表示為VT：

而從國家層面統(tǒng)一規(guī)劃大數(shù)據(jù)發(fā)展，能夠節(jié)約地方政府的軟/硬件重復(fù)建設(shè)，同時單個應(yīng)用項目能夠以低廉成本拓展到其他城市和地區(qū)，在這種情況下，大數(shù)據(jù)對國家整體產(chǎn)生的價值表示為VT′：

對比（3）（4）可知，部署國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，整合地方政府、職能部門已有的數(shù)據(jù)資源和公共大數(shù)據(jù)應(yīng)用項目，有效收集和挖掘大數(shù)據(jù)并以高效率、低成本向全國范圍移植，能夠產(chǎn)生以幾何級數(shù)式增長的價值。

需要強調(diào)的是，大數(shù)據(jù)為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的價值不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益上，還包括社會穩(wěn)定、國家安全等多維度的追求，“棱鏡門”事件引起全球范圍內(nèi)的激烈討論，人們認(rèn)識到大數(shù)據(jù)可能成為信息安全重大隱患。在實踐層面，各國還未開發(fā)出成熟完善的全國性整合式大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系，通過大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略指導(dǎo)發(fā)展，一方面能夠為大數(shù)據(jù)項目提供諸多政策便利，減少發(fā)展阻力，另一方面，作為一些社會公眾信息的唯一合法獲取者和擁有者，政府大數(shù)據(jù)具有稀缺性和獨特性，當(dāng)政府公開自己擁有的數(shù)據(jù)資源，與私人部門和第三方機構(gòu)達(dá)成合作，能夠在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長的同時顯著提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量。

有鑒于此，本文在分析國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略時依據(jù)PVGPG（Public Value-based Government Performance Governance）框架進(jìn)行比較。該框架源自公共價值理論，認(rèn)為當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展過程中，各國政府都在面對社會多元化、復(fù)雜性提高、公眾參與意識增強與資源有限之間的矛盾問題，因此政府的根本使命在于從社會多元主體的基本價值需求表達(dá)中，識別核心價值需求并整合各方資源，以滿足公眾需求的方式來實現(xiàn)公共價值促生。在PV-GPG框架下，國家戰(zhàn)略的制定即是通過政府主導(dǎo)社會多元主體的資源協(xié)作，來滿足公共需求從而創(chuàng)造公共價值的長期規(guī)劃，而在具體分析中，需要以最新的發(fā)展現(xiàn)狀和技術(shù)趨勢為依據(jù)，綜合考慮其社會影響力，時間跨度與技術(shù)的前瞻性。

3 世界各主要國家及組織的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略

當(dāng)前大數(shù)據(jù)應(yīng)用的成功案例主要集中在歐美發(fā)達(dá)國家，除技術(shù)突破和應(yīng)用創(chuàng)新之外，大數(shù)據(jù)正逐漸引起公眾意識形態(tài)的變革甚至社會結(jié)構(gòu)的深層調(diào)整。受到世界各主要國家和地區(qū)的廣泛關(guān)注，紛紛從國家層面提出具體的大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略。由于大數(shù)據(jù)自身內(nèi)涵發(fā)展迅速，隨著存儲設(shè)備、記錄工具和分析技術(shù)的不斷發(fā)展，其應(yīng)用的深度與影響力也日新月異，各國的在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略也是基于國家整體發(fā)展趨勢進(jìn)行布局。需要說明的是，從嚴(yán)格意義上來說，如日本等國家并沒有制定明確完整的國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，但在逐步發(fā)展當(dāng)中已經(jīng)勾勒出了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略計劃的細(xì)致安排。最終筆者選取了美國，英國，日本，歐盟，韓國作為研究對象，比較其國家層面大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的代表性和差異性。

（1）美國：2012年3月美國聯(lián)邦政府推出“大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展倡議（Big Data Research and Development Initiative）”，其中對于國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的表述如下：“通過收集、處理龐大而復(fù)雜的數(shù)據(jù)信息，從中獲得知識和洞見，提升能力，加快科學(xué)、工程領(lǐng)域的創(chuàng)新步伐，強化美國國土安全，轉(zhuǎn)變教育和學(xué)習(xí)模式”。作為響應(yīng)，同年5月，奧巴馬政府發(fā)布了“構(gòu)建21世紀(jì)數(shù)字政府（Building a 21st Century Digital Government）”戰(zhàn)略規(guī)劃，通過Data.gov平臺的建設(shè)吸引更多參與者加入，同時以行政管理和預(yù)算局（OMB）牽頭推進(jìn)政府自身的公共數(shù)據(jù)開放，2015年3月，聯(lián)邦總務(wù)管理局（GSA）公民服務(wù)與科技創(chuàng)新辦公室旗下的18F創(chuàng)新小組，會同聯(lián)邦數(shù)字服務(wù)中心、白宮科技政策辦公室聯(lián)名發(fā)布了關(guān)于政府網(wǎng)站的數(shù)字化分析儀表盤（Digital Analytics Dashboard），協(xié)助公眾實時、便捷地了解美國聯(lián)邦政府網(wǎng)站提供的社會公共服務(wù)。

（2）英國：英國政府于2010上線政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站Data. gov.uk，同美國的Data.gov平臺功能類似，但主要側(cè)重于大數(shù)據(jù)信息挖掘和獲取能力的提升，以此作為基礎(chǔ)，在2012年發(fā)布了新的政府?dāng)?shù)字化戰(zhàn)略，具體由英國商業(yè)創(chuàng)新技能部（Department for BIS）牽頭，成立數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會（Data Strategy Board，DSB），通過大數(shù)據(jù)開放為政府、私人部門、第三方組織和個體提供相關(guān)服務(wù)，吸納更多技術(shù)力量和資金支持協(xié)助拓寬數(shù)據(jù)來源，以推動就業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)驅(qū)動的社會經(jīng)濟(jì)增長。2013年英國政府加大了對大數(shù)據(jù)領(lǐng)域研究的資金支持，提出總額1.89億英鎊的資助計劃，包括直接投資1000萬英鎊建立“開放數(shù)據(jù)研究所”。

（3）歐盟：作為一個政治共同體，歐盟制定大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的出發(fā)點與一般實體國家存在區(qū)別，其更強調(diào)技術(shù)導(dǎo)向的數(shù)據(jù)共享，消除成員國家間的信息屏障。2010年11月歐盟通信委員會（Communication Commission）向歐洲議會（European Parliament）提交了題為“開放數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、增長和透明治理的引擎”的研究報告，圍繞開放數(shù)據(jù)制定大數(shù)據(jù)相關(guān)戰(zhàn)略，于2011年11月被歐盟數(shù)字議程（Digital Agenda for Europe）采納，作為“歐盟開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”部署實施。其核心在于促進(jìn)成員國政府擁有的公共數(shù)據(jù)的開放度與透明度，通過數(shù)據(jù)處理、共享平臺與科研數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向全社會開方歐盟公共管理部門的所有信息，實現(xiàn)“泛歐門戶”的成員國無障礙信息共享。

（4）澳大利亞：澳大利亞政府信息管理辦公室（Australian Government Information Management Office，AGIMO）于2013年8月發(fā)布了《公共服務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略（Australian Public Service Big Data Strategy）》，其中提出了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的6條原則：

●數(shù)據(jù)屬于國有資產(chǎn)（Data is a National asset）；

●隱私保護(hù)機制設(shè)計（Privacy by design）；

●數(shù)據(jù)完整性與處理程序透明（Data integrity and the transparency of processes）；

●技術(shù)、資源與數(shù)據(jù)處理能力共享（Skills，resources and capabilities will be shared）；

●與工業(yè)界和學(xué)術(shù)界合作（Collaboration with industry and academia）；

●加強數(shù)據(jù)開放（Enhancing open data）。

從中可以看出，澳大利亞大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中重視公眾隱私保護(hù)，鼓勵政府與其他領(lǐng)域社會主體合作以提供更好的公共服務(wù)和政策指導(dǎo)，從而獲取公眾對政府占有和管理大數(shù)據(jù)的信任。

（5）日本：2010年5月，日本發(fā)達(dá)信息通信網(wǎng)絡(luò)社會推進(jìn)戰(zhàn)略本部發(fā)布了以實現(xiàn)國民本位的電子政府、加強地區(qū)間的互助關(guān)系等為目標(biāo)的《信息通信技術(shù)新戰(zhàn)略》，在其基礎(chǔ)上，總務(wù)省于2012年7月發(fā)布“活躍ICT日本”新綜合戰(zhàn)略，側(cè)重于以技術(shù)革新發(fā)展大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，進(jìn)而實現(xiàn)國民本位的電子政府、加強地區(qū)間的互助關(guān)系。在應(yīng)用當(dāng)中，日本的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略已經(jīng)發(fā)揮了重要作用，ICT技術(shù)與大數(shù)據(jù)信息能力的結(jié)合為協(xié)助解決抗災(zāi)救災(zāi)和核電事故等公共問題貢獻(xiàn)明顯，實現(xiàn)社會公共價值促生。

（6）韓國：在樸槿惠政府倡導(dǎo)的“創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)”國家發(fā)展方針指導(dǎo)下，韓國多個部門提出了具體的大數(shù)據(jù)發(fā)展計劃，包括2011年韓國科學(xué)技術(shù)政策研究院以“構(gòu)建英特爾綜合數(shù)據(jù)庫”為基礎(chǔ)的“大數(shù)據(jù)中心戰(zhàn)略”，以及2012年韓國國家科學(xué)技術(shù)委員會制定的大數(shù)據(jù)未來發(fā)展環(huán)境戰(zhàn)略計劃，其中，2012年由未來創(chuàng)造科學(xué)部牽頭的“培養(yǎng)大數(shù)據(jù)、云計算系統(tǒng)相關(guān)企業(yè)1000個”的國家級大數(shù)據(jù)發(fā)展計劃，通過《第五次國家信息化基本計劃（2013-2017）》等多項具體發(fā)展戰(zhàn)略落實到生產(chǎn)層面。

可以看出，各國的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃重點并不相同，但結(jié)合在大數(shù)據(jù)時代海量數(shù)據(jù)本身的特性決定了公共價值從表達(dá)、沖突、調(diào)解到識別、促生都在新的范式中展開，我們可以將這些大數(shù)據(jù)計劃從公共價值的視角將其概括為以下三個維度：

圖1 基于公共價值的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略建設(shè)框架

（1）研發(fā)支持：豐富大數(shù)據(jù)挖掘與分析的工具，形成對社會更全面和深入的認(rèn)識，有利于政府在日益復(fù)雜和動態(tài)變化的社會環(huán)境中識別公共價值需求并判斷其重要性。

（2）數(shù)據(jù)分享：公共價值調(diào)解的重要基礎(chǔ)在于全面掌握信息之后的溝通與互動，社會多元主體的價值沖突多數(shù)源自信息不對稱現(xiàn)實下的囚徒困境和雙盲選擇，造成價值調(diào)解環(huán)節(jié)的技術(shù)性缺陷。通過大數(shù)據(jù)的支持全面細(xì)致地掌握沖突相關(guān)信息并實時做出判斷，有助于更好地解決信息不對稱的問題，進(jìn)而改善價值沖突調(diào)解效果。

（3）戰(zhàn)略安全：通過標(biāo)準(zhǔn)來引導(dǎo)和控制應(yīng)用層面的走向，能夠?qū)崿F(xiàn)對于公共價值需求的引導(dǎo)，數(shù)據(jù)主權(quán)和國家安全的保障，也是政府為主導(dǎo)公共價值促生的必要內(nèi)容。

4 我國各地方政府的大數(shù)據(jù)發(fā)展計劃

4.1 地方政府的大數(shù)據(jù)發(fā)展計劃簡介

（1）廣東：2012年12月出臺《廣東省實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略工作方案》，2014年2月成立廣東省大數(shù)據(jù)管理局作為專門職能部門，負(fù)責(zé)政府大數(shù)據(jù)公開和開發(fā)引導(dǎo)，2014年5月出臺《廣東省信息化促進(jìn)條例》，作為對大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的制度保障。整體來看，廣東省大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略側(cè)重于在政府職能轉(zhuǎn)變時期提升公共服務(wù)水平，促進(jìn)政府和社會的良性互動。

（2）重慶：2013年6月發(fā)布《重慶市大數(shù)據(jù)行動計劃》，其中涉及內(nèi)容較為全面，包括建設(shè)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基地，結(jié)合政府和社會的力量構(gòu)建大數(shù)據(jù)采集體系，鼓勵社會資本加入開發(fā)公共服務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用，重點在于結(jié)合前期云計算發(fā)展框架，完善大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈的建設(shè)。

（3）上海：2013年7月發(fā)布《上海推進(jìn)大數(shù)據(jù)研究合發(fā)展三年行動計劃（2013-2015）》，提出大數(shù)據(jù)公共服務(wù)平臺并具體規(guī)劃了6個公共服務(wù)領(lǐng)域，2014年5月提出通過上海政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)平臺向公眾開放政府大數(shù)據(jù)的具體計劃，并初步投入試運營，其戰(zhàn)略部署重視大數(shù)據(jù)資源的共享開發(fā)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈。

（4）天津：2013年11月，發(fā)布《濱海新區(qū)大數(shù)據(jù)行動方案（2013-2015）》，指向ICT相關(guān)4個領(lǐng)域的重點建設(shè)，包括引進(jìn)大數(shù)據(jù)企業(yè)、建設(shè)數(shù)據(jù)中心等，其中包括1個大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)示范基地和3個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，目標(biāo)是建設(shè)具有國際水平的大數(shù)據(jù)資源聚集區(qū)和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中心。

（5）貴州：2014年3月發(fā)布《關(guān)于加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用若干政策的意見》和《貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用規(guī)劃綱要（2014～2020年）》，設(shè)定了建設(shè)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)，引進(jìn)和培育大數(shù)據(jù)龍頭企業(yè)，通過大數(shù)據(jù)帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引進(jìn)和培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才的戰(zhàn)略目標(biāo)。其中有對于公共大數(shù)據(jù)資源的開發(fā)共享、電子政務(wù)云等多項“云上貴州”工程的具體規(guī)劃。

（6）陜西：2014年5月成立陜西省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，以“西咸新區(qū)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園”為載體吸引大數(shù)據(jù)企業(yè)入駐，同時結(jié)合高?？蒲匈Y源提升大數(shù)據(jù)開發(fā)水平。但對于公共大數(shù)據(jù)的共享和利用，還沒有具體的部署。

此外，自2013年開始，湖北、青海等多省份也開始布局大數(shù)據(jù)規(guī)劃，其主要內(nèi)容和關(guān)鍵目標(biāo)各有側(cè)重。

4.2 比較與分析：地方政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實質(zhì)

考慮到研究結(jié)果的可比性，沿用上文中對國家層面大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的分析框架來比較各地方政府的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，但由于數(shù)據(jù)主權(quán)和國家安全的維護(hù)需要通過中央頂層設(shè)計來推動實現(xiàn)，地方政府主要是落實和執(zhí)行。因此有必要去掉對于數(shù)據(jù)安全的討論，而加入對基礎(chǔ)建設(shè)相關(guān)內(nèi)容的分析（見圖2），這是因為有研究發(fā)現(xiàn)，對我國一些地方政府而言，戰(zhàn)略規(guī)劃的真實目的主要在于GDP導(dǎo)向的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

圖2 我國地方政府大數(shù)據(jù)計劃分析框架

在PV-GPG框架中，公共價值被理解為政府引導(dǎo)公眾需求并提供服務(wù)和產(chǎn)品以滿足需求。因此在地方政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中，如果同時包含了研發(fā)支持、數(shù)據(jù)共享和基礎(chǔ)建設(shè)三項，可以稱作整合型戰(zhàn)略，有利于公共價值促生，如果只有基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃，沒有公共服務(wù)應(yīng)用，則認(rèn)為其屬于項目型戰(zhàn)略，否則稱作口號型戰(zhàn)略（我國地方政府大數(shù)據(jù)發(fā)展計劃評價見表3）。

5 我國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的發(fā)展建議

美國總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)顧問委員會對大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要性有如下表述：“聯(lián)邦政府的每一個機構(gòu)和部門，都要制定一個應(yīng)對大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略”。在政府主導(dǎo)下，有技術(shù)基礎(chǔ)和相關(guān)資源的私人部門IT領(lǐng)軍企業(yè)率先開始規(guī)劃各自的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，由于私人部門的局限性，難以避免其利用優(yōu)勢，以鄰為壑，相互之間并沒有形成開發(fā)利用大數(shù)據(jù)的合力。我國的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略也應(yīng)該以政府為主導(dǎo)，帶動其他社會主體共同參與，實現(xiàn)公共價值促生。

表3 我國地方政府大數(shù)據(jù)發(fā)展計劃評價

5.1 基于PV-GPG的經(jīng)驗總結(jié)

（1）研發(fā)支持：推動大數(shù)據(jù)挖掘

大數(shù)據(jù)應(yīng)用需要高額資金支持，不但對于存儲的長期穩(wěn)定有基本要求，對數(shù)據(jù)吞吐量和峰值數(shù)據(jù)量的處理設(shè)備，以及實時分析所需的頻繁讀取能力都帶來軟硬件兩方面挑戰(zhàn)。但由于目前大數(shù)據(jù)應(yīng)用還沒有找到明確的商業(yè)模式和利潤增長點，對私人部門而言研發(fā)動力不足。因此由政府通過戰(zhàn)略部署對大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)和工具的研究開發(fā)予以指導(dǎo)和支持，才是當(dāng)前階段促進(jìn)大數(shù)據(jù)收集、存儲和分析技術(shù)持續(xù)推進(jìn)的根本性有效手段。在前述各國分別采取了不同的策略以實現(xiàn)這一目標(biāo)。如美國對于相關(guān)人才培養(yǎng)的重視，以及通過立法來保證第三方機構(gòu)積極參加公共大數(shù)據(jù)的挖掘分析工作，同時積極推動技術(shù)人才在政府內(nèi)部開展創(chuàng)業(yè)嘗試，前文提及的18F小組即是成功范例之一，其主導(dǎo)開發(fā)的“數(shù)字分析項目”實現(xiàn)了政府和公眾關(guān)于政府網(wǎng)站信息使用狀況的實時雙向了解；英國則是政府直接向大數(shù)據(jù)相關(guān)研究投入資金支持，“開放數(shù)據(jù)研究所”的成立不僅是一個政治象征，也在科學(xué)研究領(lǐng)域為大數(shù)據(jù)的前沿技術(shù)發(fā)展產(chǎn)生了重要貢獻(xiàn)。

（2）開放共享：協(xié)同作業(yè)化解價值稀疏

開放數(shù)據(jù)是指公共機構(gòu)產(chǎn)生、收集或支付的所有信息，包括地理信息數(shù)據(jù)、統(tǒng)計資料、氣象資料、數(shù)字圖書資源等，其中一些數(shù)據(jù)只能由政府收集和保存，在政策、法規(guī)的指導(dǎo)下，這些公共數(shù)據(jù)可以隨時訪問和咨詢，進(jìn)一步被重新利用以創(chuàng)造新的價值。由于大數(shù)據(jù)相關(guān)管理辦法不明確，在信息時代提早布局，先期完成數(shù)據(jù)量原始積累的各社會主體習(xí)慣于將自己擁有的大數(shù)據(jù)當(dāng)作稀缺資源，囤積居奇，而不是作為公共價值基礎(chǔ)與他人分享。大數(shù)據(jù)的價值稀疏性和非結(jié)構(gòu)特性決定了其潛在價值依靠共享協(xié)作才能充分實現(xiàn)，但缺乏規(guī)范完善的數(shù)據(jù)共享方案，難以保證合作持續(xù)進(jìn)行，政府獨有的非結(jié)構(gòu)化、涉及安全或私密信息的數(shù)據(jù)資源也沒缺乏公眾普遍認(rèn)可的分享機制，或者由于數(shù)據(jù)安全難以保障而無法向社會公開分享。以英國政府大力推廣的，基于政務(wù)大數(shù)據(jù)透明的Open Data項目正在成為科技創(chuàng)新的新引擎，而澳大利亞等國也在政府2.0理念的倡議下，依據(jù)數(shù)據(jù)開放許可向社會公眾開放公共部門信息（Public Sector Information，PSI），成為改善公共服務(wù)和產(chǎn)品的驅(qū)動力。

（3）戰(zhàn)略安全：從被遺忘權(quán)到數(shù)據(jù)主權(quán)

大數(shù)據(jù)對于整個社會的影響涉及到從個人到國家的各個層次，對一般社會個體而言，大數(shù)據(jù)時間跨度長、信息記錄詳備的特質(zhì)有助于工作效率提升和個人信息的存檔、管理。但越來越多的個人信息濫用，甚至私密信息盜用事件在虛擬世界和真實社會中發(fā)生，則喚醒社會公眾重新認(rèn)識大數(shù)據(jù)時代對于個人隱私信息的保護(hù)意識。源自互聯(lián)網(wǎng)的名詞“被遺忘權(quán)（Right to Be Forgotten）”受到各國民眾的認(rèn)同，以各種渠道向政府表達(dá)個人信息保護(hù)的價值需求。在一些大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃中，也對被遺忘權(quán)提出了明確的規(guī)定。例如歐盟在2012年的數(shù)據(jù)保護(hù)法（European Data Protection Law）改革中，對于被遺忘權(quán)提出了法律意義上的界定，側(cè)重于制約搜索引擎搜索涉及當(dāng)事人隱私的相關(guān)信息。其余國家也有類似規(guī)定和法律，如英國的數(shù)據(jù)保護(hù)法案（Data Protection Act）側(cè)重于個人敏感信息申請——刪除的規(guī)范制定，和美國的“橡皮擦法案（Eraser bill）”側(cè)重于對未成年人的保護(hù)等。

在社會主體層面，大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)驅(qū)動的工業(yè)4.0革命，不僅影響到ICT行業(yè)，也促使社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域其他行業(yè)積極參與這場巨變。占有大數(shù)據(jù)資源的各行業(yè)巨擘主動發(fā)起行業(yè)大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，如Google、Facebook等通過并購物聯(lián)網(wǎng)新興企業(yè)實現(xiàn)物聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的提前布局，國內(nèi)也有百度、騰訊等巨頭自行開發(fā)或收購大數(shù)據(jù)生態(tài)鏈的上下游企業(yè)，以實現(xiàn)信息共享和使用標(biāo)準(zhǔn)的制定。其他領(lǐng)域，如醫(yī)療、教育等行業(yè)，也在發(fā)生大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范與細(xì)化，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要一環(huán)，通過標(biāo)準(zhǔn)來引導(dǎo)和控制應(yīng)用層面的走向，能夠?qū)崿F(xiàn)對于公共價值需求的引導(dǎo)。

2013年前美國中央情報局雇員Snowden透露出“棱鏡計劃”指稱美國動用國家力量監(jiān)控全球各種網(wǎng)絡(luò)設(shè)備上的個人信息，引起各國政府和公眾關(guān)于新的信息環(huán)境中國家大數(shù)據(jù)主權(quán)保護(hù)問題的新一輪反思，數(shù)據(jù)主權(quán)的概念在廣泛討論中更加清晰，用于描述國家對其政權(quán)管轄地域范圍內(nèi)個人、企業(yè)和相關(guān)組織所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)擁有的最高權(quán)力。學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用必然引起國家安全和國家競爭力的改變。前者由于公眾對于數(shù)據(jù)安全意識的缺乏，可能難以妥當(dāng)保護(hù)平常接觸的，包括社會生活各個領(lǐng)域的國家安全相關(guān)數(shù)據(jù)的保密性、完整性和安全性，后者在于戰(zhàn)略層面，技術(shù)革命帶來的產(chǎn)業(yè)變遷對于國家競爭力的發(fā)展影響。數(shù)據(jù)主權(quán)和國家安全的保障，也是政府為主導(dǎo)公共價值促生的必要內(nèi)容。歐盟在其大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略當(dāng)中，明確提出對于大數(shù)據(jù)安全性和保密性的維護(hù)，是一個很好的例證。只有國家能夠控制大數(shù)據(jù)主權(quán)，保障大數(shù)據(jù)安全，才能夠開發(fā)大數(shù)據(jù)應(yīng)用以主導(dǎo)公共價值的促生，否則必然會損害國家利益和公眾利益。

5.2 發(fā)展我國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的具體建議

我國發(fā)展大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，首先應(yīng)該在政府內(nèi)外部增強大數(shù)據(jù)安全意識，加強相關(guān)技能培訓(xùn)和知識教育，引進(jìn)大數(shù)據(jù)人才，建設(shè)專門機構(gòu)，從軟硬件兩方面加強政府的數(shù)據(jù)安全能力，并協(xié)助社會培養(yǎng)大數(shù)據(jù)相關(guān)人才，同時做好合理有效的大數(shù)據(jù)存儲和災(zāi)備等工作。

其次，借鑒Government2.0理念，建設(shè)透明政府成為社會和政府共同的價值追求，政府應(yīng)該向公眾和其他社會組織有序開放公共數(shù)據(jù)資源，積極引進(jìn)社會資本投入大數(shù)據(jù)開發(fā)和利用，合作構(gòu)建和維護(hù)公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺。在這些工作中，圖書館等公共信息機構(gòu)應(yīng)該積極發(fā)揮自身優(yōu)勢，鼓勵和促進(jìn)社會公眾積極參與互動，從傳統(tǒng)的信息供給中心迅速轉(zhuǎn)向信息交換中心，我國早已頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》，對政府信息公開的范圍、程序都有明確規(guī)定，但截至目前，公共數(shù)據(jù)開放程度低，數(shù)據(jù)資源總量少，即時性差。建議公共信息機構(gòu)學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗，依托大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和科研院校等教育機構(gòu)積極組織大數(shù)據(jù)開發(fā)和大數(shù)據(jù)安全的相關(guān)培訓(xùn)，例如舉辦創(chuàng)客論壇，支持開源社區(qū)發(fā)展等，推動社會公眾加深對大數(shù)據(jù)的認(rèn)識，動員更多社會力量為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

同時，政府應(yīng)該加強對大數(shù)據(jù)相關(guān)行業(yè)和服務(wù)的扶植力度，通過政策和資金支持鼓勵私人部門以開放協(xié)作的方式共同開發(fā)大數(shù)據(jù)資源，借助大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)以更低成本提供高度定制化的服務(wù)，企業(yè)之間加強合作，推動大數(shù)據(jù)相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，提高企業(yè)自身和國家綜合競爭力。重視產(chǎn)業(yè)研發(fā)，積極投入社會創(chuàng)新領(lǐng)域。

最后，對于社會公眾而言，政府應(yīng)該加強數(shù)據(jù)安全意識的普及教育，使人們意識到大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為原料生產(chǎn)、巨大經(jīng)濟(jì)和社會價值的源泉，在正確理解被遺忘權(quán)，有能力保障個人隱私權(quán)和數(shù)據(jù)安全的同時，注意對國家數(shù)據(jù)安全的保護(hù)。

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The new development of big-data strategy in foreign countries and the revelation to China

Big data has become the new engine of economic development and national competitiveness improving.Big data not only promotes social innovation，but also causes major changes to social structure and brings profound influences to the whole world.In this paper，based on the PV-GPG framework，the author compares the development of big data strategy from 6 countries.According to the process of public value recognition，value conflict mediation and guidance of public value promotion，the author finds that the national big data strategy should include 3 aspects:support for research and development，data sharing and strategic security.Together with the development of provincial big data strategy in China，the author gives specific suggestions for construction of national big data strategy.

big data；national strategy；PV-GPG；public values；Government 2.0

D035-39

A

10.11968/tsygb.1003-6938.2015039

李一男（1984-），男，蘭州大學(xué)管理學(xué)院博士研究生。

*本文系2014年度甘肅省社科規(guī)劃一般項目“甘肅省雙聯(lián)行動中政府形象績效評價與價值促生研究”（項目編號：14YB009）、國家自然科學(xué)基金重點項目“政府職能轉(zhuǎn)變背景下績效管理研究”（項目編號：71433005）與國家自然科學(xué)基金項目“基于公共價值的政府績效結(jié)構(gòu)、生成機制及中國情境下的實證研究”（項目編號：71373107）研究成果之一。

2015-04-10；責(zé)任編輯：魏志鵬