王天泥
(遼寧省圖書館 遼寧 沈陽 110015)
法人治理:公共圖書館治理轉(zhuǎn)型的制度設(shè)計(jì)——基于行政型到社會(huì)型的社會(huì)組織治理轉(zhuǎn)型視角
王天泥
(遼寧省圖書館 遼寧 沈陽 110015)
公共圖書館實(shí)行法人治理,是響應(yīng)黨的十八屆三中全會(huì)號(hào)召,創(chuàng)新管理機(jī)制,滿足公眾日益增長(zhǎng)的文化需求的全新課題,也是實(shí)現(xiàn)圖書館從行政型治理到社會(huì)型治理轉(zhuǎn)型的制度設(shè)計(jì)。文章基于社會(huì)組織的治理轉(zhuǎn)型視角,結(jié)合我國(guó)公共圖書館法人治理的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)實(shí)踐,分析了我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)存在的問題,最后探討了立法保障、各方關(guān)系、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的關(guān)鍵因素。
公共圖書館;法人治理;理事會(huì);治理轉(zhuǎn)型;行政治理;社會(huì)治理
目前,我國(guó)社會(huì)正處在一個(gè)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的全面轉(zhuǎn)型發(fā)展階段,且為了應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)一體化、信息公開化、數(shù)據(jù)價(jià)值化等發(fā)展帶來的挑戰(zhàn),經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活等正經(jīng)歷著一場(chǎng)艱難的變革與轉(zhuǎn)型,“工業(yè)4.0”、“服務(wù)型政府”、“萬眾創(chuàng)新”以及“互聯(lián)網(wǎng)+”等雖然目前被認(rèn)定為只是一些反映人們思想意識(shí)、信息行為的熱門詞匯,但也描述了當(dāng)前各個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)發(fā)展形態(tài)與變革預(yù)期表達(dá),一場(chǎng)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的風(fēng)暴如大數(shù)據(jù)時(shí)代一樣,已不期而至且來勢(shì)迅猛。
盡管過去30余年我國(guó)取得了巨大社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的改革開放走的是一條“非政治化”道路,即通過分權(quán)化和市場(chǎng)化,在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)以及日常生活方面劃出了政治干預(yù)的邊界,但傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式并未根本改變,國(guó)家依然控制社會(huì),政府依然是“大政府”、“全能政府”,并壟斷了大部分的社會(huì)資源,其全能主義的治理模式不僅窒息了社會(huì)的活力和創(chuàng)造力,還延緩了公民社會(huì)的發(fā)育和成熟,而且?guī)砹苏氊?zé)的“越位、錯(cuò)位、缺位”等一系列問題。為順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和訴求,進(jìn)行政治體制改革與政府轉(zhuǎn)型已成為新世紀(jì)以來我國(guó)政府特別是新一屆政府的主要議題,十八大報(bào)告就鮮明地指出“政治體制改革是我國(guó)全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革,發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。
在全國(guó)深化改革工作全面推進(jìn)的同時(shí),我國(guó)文化界也進(jìn)行了以“促進(jìn)文化大繁榮、大發(fā)展”的改革實(shí)踐探索,且在發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、整合省級(jí)新聞出版與廣播電影電視部門、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系等一系列行動(dòng)的基礎(chǔ)上,涉及圖書館、文化館及演藝集團(tuán)等文化社會(huì)組織的頂層治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也逐漸明朗與清晰,藝術(shù)“管”“辦”分離、公共圖書館法人治理等社會(huì)治理方案與理念相繼提出,并成為近年來文化界關(guān)注的熱門話題。本文基于社會(huì)組織的治理轉(zhuǎn)型視角,從現(xiàn)有的公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)制度設(shè)計(jì)實(shí)踐入手分析了我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)存在的問題,重點(diǎn)探討了立法保障、各方關(guān)系、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等完善法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的關(guān)鍵因素。
我國(guó)圖書館學(xué)者早在本世紀(jì)初就在借鑒國(guó)外圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,對(duì)我國(guó)的圖書館治理提出了啟示與展望,如2004年黃穎在《圖書館治理的比較制度研究》一文中就在分析研究國(guó)外圖書館治理單元、治理制度、治理思想與方法演變等問題的基礎(chǔ)上,提出中國(guó)圖書館治理變革的政策建議:改革和完善圖書館法人治理結(jié)構(gòu),逐步推行圖書館委員會(huì)制。但我國(guó)學(xué)者對(duì)其的集中關(guān)注則是在2013年黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì),吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”以后,主要研究學(xué)者為北京大學(xué)李國(guó)新、華東師范大學(xué)金武剛、深圳圖書館肖容梅、黑龍江大學(xué)蔣永福等。
為了準(zhǔn)確、全面地掌握我國(guó)公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì),筆者在研讀上述學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上,也通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)研等方式研究了我國(guó)開展法人治理工作時(shí)期較早、效果較好的深圳圖書館、溫州圖書館等實(shí)踐主體,發(fā)現(xiàn)從我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)有的設(shè)計(jì)類型來看,理事會(huì)在成立之初即根據(jù)各地政策環(huán)境、圖書館發(fā)展程度等的不同,明確了自身功能定位,有的以議事決策為主、有的以咨詢指導(dǎo)為主、有的以決策監(jiān)督為主。其主要類型有:
(1)議事決策型理事會(huì)。2007年,深圳圖書館被列入廣東省深圳市適宜組建理事會(huì)的10個(gè)事業(yè)單位之一,2008年啟動(dòng)了法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作,擬定了4項(xiàng)相關(guān)配套制度,2010年底,正式成立了理事會(huì)。理事會(huì)被定位為議事與決策機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)確定深圳圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃,行使重大事項(xiàng)議事權(quán)和決策權(quán)。
2014年7月,深圳福田區(qū)公共圖書館理事會(huì)正式成立。通過組建理事會(huì)使政府、圖書館、街道、社會(huì)人士、讀者代表等利益相關(guān)方共同參與全區(qū)公共圖書館建設(shè),并對(duì)全區(qū)公共圖書館重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)行使集體議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí),借助理事成員的社會(huì)影響力促進(jìn)圖書館與政府、社會(huì)和國(guó)際的溝通交流,擴(kuò)大社會(huì)影響。
(2)咨詢型理事會(huì)。2009年,無錫市圖書館作為該市事業(yè)單位管理體制改革試點(diǎn)成立了理事會(huì),但由于當(dāng)時(shí)各種因素限制,所以理事會(huì)被定位為咨詢機(jī)構(gòu),主要行使政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行業(yè)協(xié)調(diào)等職能,沒有決策功能,不利于深化改革。目前,正在計(jì)劃分步向決策監(jiān)督型理事會(huì)過渡。
(3)決策監(jiān)督型理事會(huì)。2012年4月,廣州圖書館作為該市第二批事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)單位,開始理事會(huì)籌建工作。2012年7月,廣州圖書館正式成立了理事會(huì),理事會(huì)被定位為決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)向舉辦單位報(bào)告工作。理事會(huì)每半年召開一次定期會(huì)議,并視需要召開不定期會(huì)議。
2014年2月,溫州市圖書館作為該省文化廳確定的法人治理試點(diǎn)單位積極開展籌備工作,面向全省公開招聘社會(huì)理事,引起公眾的熱烈參與和媒體的廣泛關(guān)注。2014年6月,溫州市圖書館理事會(huì)正式成立,被定位為決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu),享有圖書館建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、重大項(xiàng)目、重要服務(wù)、大項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支、薪酬分配等事項(xiàng)的決策權(quán),當(dāng)決策失誤時(shí),須追究投贊成票理事的相應(yīng)責(zé)任,以提高決策正確率。另外要定期向主管局報(bào)告工作,重大事項(xiàng)必須報(bào)告。
(4)決策型理事會(huì)。2013年12月,成都市成華區(qū)圖書館根據(jù)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的總體要求,立足該區(qū)實(shí)際,同時(shí)成立了理事會(huì)和監(jiān)事會(huì),理事會(huì)被定位為決策機(jī)構(gòu),以穩(wěn)妥推進(jìn)圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)工作。
2014年11月,南京圖書館理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)正式成立,理事會(huì)的職責(zé)主要包括:審議戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、審定年度工作計(jì)劃、審議重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)等。南京圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建立后,將形成理事會(huì)決策、管理層執(zhí)行、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、黨委會(huì)保障的“四位一體”管理體制,以充分發(fā)揮社會(huì)力量、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源創(chuàng)新服務(wù)方式,提升服務(wù)效能。
目前,公共圖書館法人治理如同其他社會(huì)組織從行政型管理向社會(huì)型管理轉(zhuǎn)型中的頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)一樣,是一項(xiàng)新生事物,目前的實(shí)踐與設(shè)計(jì)雖然借鑒并結(jié)合了國(guó)內(nèi)外業(yè)界的成功經(jīng)驗(yàn)與有益實(shí)踐,取得了階段性成效,如:理順政事關(guān)系、拓寬決策視野、優(yōu)化資源配置、完善監(jiān)督機(jī)制等,但從社會(huì)組織治理轉(zhuǎn)型的視角分析,其還存在一些不足:一是法人地位尚未完全落實(shí)。雖然試點(diǎn)圖書館都組建了理事會(huì),但其角色定位主要是議事機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等,其最重要的決策權(quán)卻未在相關(guān)文件或公開報(bào)道中予以體現(xiàn),未能充分行使;文化主管部門未將圖書館的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)管理、人事任免等重要職責(zé)完全移交給理事會(huì),使其無法真正履行決策和監(jiān)督職能,不利于管理效率的提高。二是配套銜接制度有待完善。改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,涉及人事、財(cái)政、管理等方方面面,如果沒有系統(tǒng)方案和配套制度,圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革只能成為空談。為了切實(shí)可行地推進(jìn)改革,需要中央統(tǒng)一部署,頒布并實(shí)施人事教育、財(cái)政稅收、養(yǎng)老保險(xiǎn)等配套銜接制度。三是專業(yè)委員會(huì)尚未設(shè)立。雖然圖書館選舉的理事都是在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等領(lǐng)域較有成就的知名人士,但其也無法僅僅憑借個(gè)人的知識(shí)和技能完成圖書館在人力、財(cái)務(wù)、審計(jì)等各方面的發(fā)展決策,因此,可設(shè)立專業(yè)委員會(huì)協(xié)助理事會(huì)更加深入地開展工作,并做出科學(xué)合理的決策。四是社會(huì)理事參與動(dòng)力不足。一方面由于理事屬于不授薪的社會(huì)公益職位,且可能會(huì)面臨決策失誤帶來不利影響的風(fēng)險(xiǎn),因而參與圖書館發(fā)展決策的積極性不高,需要想辦法提升理事的社會(huì)地位,并激發(fā)其履職熱忱;另一方面由于缺乏有效的社會(huì)力量、社會(huì)資本投入機(jī)制,大型公司代表并未加入理事會(huì),不利于建立多元的資金來源渠道。
公共圖書館不僅是建立公共文化服務(wù)體系的主要組成部分,還是文化體制改革的實(shí)踐探索者,從社會(huì)管理和廣義的社會(huì)組織定義角度來看,公共圖書館也屬于社會(huì)治理的主體對(duì)象——社會(huì)組織,因此盡管我國(guó)對(duì)其依托社會(huì)治理的主要形式——理事會(huì)制度有了一定的理論研究與實(shí)踐探索,但對(duì)其制度設(shè)計(jì)的合理性與科學(xué)性,在治理方式上除需擺脫傳統(tǒng)的行政型治理方式外,在理論研究上也需結(jié)合圖書館學(xué)研究和圖書館界實(shí)踐的范疇,基于社會(huì)治理視角,通過對(duì)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)在決策機(jī)制、聲譽(yù)機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、信息披露機(jī)制以及監(jiān)督制約機(jī)制等方面的梳理,去構(gòu)建適合我國(guó)公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)(見圖1),并試圖分析影響這些機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。
4.1 法律保障因素
圖1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)模型
國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家公共圖書館之所以發(fā)展穩(wěn)定且充滿活力,根本原因就是較為重視公共圖書館的法人治理問題,普遍建立了完善的法人治理結(jié)構(gòu),并從立法的角度為建立法人治理結(jié)構(gòu)提供了明確的法律依據(jù),包括組織架構(gòu)、人員組成、職責(zé)權(quán)限、議事規(guī)則、各方關(guān)系、法律地位等。對(duì)于重要的公益服務(wù)機(jī)構(gòu),甚至還專門出臺(tái)了規(guī)范其法人治理結(jié)構(gòu)的法律文件。如美國(guó)俄亥俄州圖書館理事會(huì)早在1844年就以法定機(jī)構(gòu)存在,其權(quán)責(zé)義務(wù)關(guān)系由州法律規(guī)定,大大提升了理事會(huì)決策的權(quán)威性和政策的影響力。然而,我國(guó)文化部自2008年將制定公共圖書館法提上日程以來,時(shí)至今日,尚未確定一部完整的具有法律效力的公共圖書館基本法,阻礙了公共圖書館的改革創(chuàng)新與順利發(fā)展。目前,雖然一些省市制定了本地公共圖書館管理?xiàng)l例、規(guī)章、辦法等,但是都沒有對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)的明確界定,因而無法真正建立起由政府主導(dǎo),實(shí)行自律的公共圖書館法人法理結(jié)構(gòu)。因此,應(yīng)立足國(guó)情,選擇吸收國(guó)外立法的成功經(jīng)驗(yàn),盡快出臺(tái)適合我國(guó)的圖書館法,并對(duì)實(shí)行公共圖書館理事會(huì)制度做出明確的法律規(guī)定,如明確界定政府與公共圖書館的關(guān)系,規(guī)定政府應(yīng)從管文化向辦文化轉(zhuǎn)變,不再直接干預(yù)圖書館的具體管理活動(dòng);明確規(guī)定理事會(huì)是公共圖書館最高的決策與監(jiān)督機(jī)構(gòu),從而使理事會(huì)制度有法可依,各司其職,進(jìn)而保障公共圖書館持續(xù)健康發(fā)展。
4.2 治理各方的職責(zé)關(guān)系因素
為進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)圖書館體制機(jī)制創(chuàng)新,建立民主、法治、透明、高效的管理體制,就要理順政府、圖書館理事會(huì)、館長(zhǎng)及其副職、圖書館工作者、社會(huì)公眾以及其他利益相關(guān)者之間相互制衡又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系,否則公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革將成為空談。
4.2.1 政府與理事會(huì)的關(guān)系
政府通過組建圖書館理事會(huì)并委任代表進(jìn)入理事會(huì),變直接管為間接管,移交對(duì)圖書館人事、財(cái)務(wù)的具體管理職責(zé)給理事會(huì),委托其在不違背政府意愿的情況下行使自主決策權(quán),但理事會(huì)必須按照一定的程序向政府報(bào)告工作并接受政府監(jiān)督;變管微觀為管宏觀,制定公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,并對(duì)理事會(huì)進(jìn)行政策引導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)約束、行為監(jiān)督等,而不直接干預(yù)理事會(huì)的具體決策行為;變行政管理為法治管理,通過制定法律法規(guī),對(duì)理事會(huì)的職責(zé)權(quán)限予以界定,并監(jiān)管理事會(huì)運(yùn)行。如明確理事會(huì)可參與制定圖書館發(fā)展戰(zhàn)略、任命館長(zhǎng)并對(duì)其進(jìn)行績(jī)效考核、審批圖書館年度財(cái)務(wù)預(yù)決算等。
4.2.2 理事會(huì)與管理層的關(guān)系
公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中的管理層由館長(zhǎng)及其副職組成,是理事會(huì)決策的執(zhí)行主體。理事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)公共圖書館的財(cái)產(chǎn)、事務(wù)、經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行統(tǒng)籌管理,監(jiān)督圖書館的運(yùn)行,并對(duì)理事所代表的各方負(fù)責(zé),而圖書館管理層是按照理事會(huì)決議具體負(fù)責(zé)館內(nèi)日常運(yùn)營(yíng)管理。理事會(huì)通過理事會(huì)章程和理事會(huì)會(huì)議行使決策權(quán),支持管理層工作,但不直接參與圖書館管理;管理層執(zhí)行理事會(huì)決議,定期向理事會(huì)報(bào)告工作,接受理事會(huì)監(jiān)督,為理事會(huì)工作提供便利和保障。
4.2.3 公共圖書館與讀者的關(guān)系
公共圖書館作為由政府興辦的公益文化服務(wù)機(jī)構(gòu),應(yīng)以讀者為本推廣全民閱讀、提供知識(shí)服務(wù)、開展繼續(xù)教育等服務(wù)工作,以滿足讀者不斷增長(zhǎng)的文化需求;讀者作為公共圖書館的服務(wù)對(duì)象,應(yīng)強(qiáng)化所有者意識(shí),維護(hù)自己的合法權(quán)益。
4.3 組織架構(gòu)因素
為建立功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu),以提升服務(wù)效能,首先要建立一個(gè)具有溝通反饋機(jī)制的法人治理結(jié)構(gòu)的組織架構(gòu)(見圖2)。
圖2 圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的組織架構(gòu)
4.3.1 決策層——理事會(huì)
建立決策層是構(gòu)建公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的核心任務(wù)。理事會(huì)作為決策層的主要組織形式,依法成立,行使圖書館重大決策權(quán)和內(nèi)部監(jiān)督權(quán),并對(duì)政府負(fù)責(zé)。首先,職責(zé)權(quán)限。理事會(huì)的主要職責(zé)集中在宏觀層面,不涉及具體的日常工作,主要負(fù)責(zé)圖書館發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的確定、管理層負(fù)責(zé)人的任免、財(cái)務(wù)預(yù)算方案和決算報(bào)告的審核評(píng)估、圖書館年度工作計(jì)劃和工作任務(wù)等執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)監(jiān)督、專業(yè)管理委員會(huì)的成立及其組成人員的選聘和更換、對(duì)管理層執(zhí)行理事會(huì)決議的具體情況的監(jiān)督等。不過對(duì)于關(guān)乎圖書館自身發(fā)展的重大事項(xiàng),政府應(yīng)保留一定程度的最終決策權(quán),以確保公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次,組成原則。理事會(huì)由政府、圖書館管理層、公眾等利益相關(guān)方的代表組成,以實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡,體現(xiàn)共同治理。其中,政府代表由政府直接委派、圖書館管理層代表可通過公開競(jìng)聘選舉、公眾代表可由主管部門組織推選。需要注意的是理事會(huì)成員結(jié)構(gòu)比例,宜各占1/3,以確保決策的客觀、公正、科學(xué)、有效。另外,根據(jù)圖書館發(fā)展需要,理事會(huì)下應(yīng)設(shè)立專業(yè)管理委員會(huì),如基礎(chǔ)業(yè)務(wù)委員會(huì),包括:資源建設(shè)委員會(huì)、讀者活動(dòng)委員會(huì)、學(xué)術(shù)研究委員會(huì)等;財(cái)務(wù)管理委員會(huì),包括:預(yù)算決算委員會(huì)、經(jīng)費(fèi)使用委員會(huì)、督查內(nèi)審委員會(huì);人事管理委員會(huì),包括:人才培養(yǎng)委員會(huì)、績(jī)效評(píng)估委員會(huì)、薪酬分配委員會(huì)等,為理事會(huì)決策提供專業(yè)支持和咨詢建議。最后,人員管理。關(guān)于人員任免問題,基于我國(guó)目前黨管干部的體制,理事長(zhǎng)、理事等人選需按照人事管理權(quán)限報(bào)有關(guān)部門備案或批準(zhǔn)后予以任命;關(guān)于人員編制問題,理事均屬于兼職性質(zhì),其在原單位均有相應(yīng)編制,無需另設(shè)編制;關(guān)于人員薪酬問題,由于理事屬于社會(huì)公益職位,無需支付任何薪酬,從而保證了因缺少潛在利益關(guān)系的理事決策的公正性。
另外,根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳2011年印發(fā)的《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》規(guī)定,理事會(huì)可作為事業(yè)單位的監(jiān)督機(jī)構(gòu),監(jiān)督本單位的運(yùn)行,并接受政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。因此,公共圖書館在建立法人治理結(jié)構(gòu)之初即可賦予理事會(huì)監(jiān)督職能,從而保證對(duì)管理層和執(zhí)行層的有效監(jiān)督。之所以可以由理事會(huì)行使監(jiān)督職能,而不另設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu),主要原因有:①利益關(guān)系。理事會(huì)中多數(shù)理事由外部人員擔(dān)任,他們進(jìn)入理事會(huì)后,可以在重大事項(xiàng)決策時(shí)對(duì)與圖書館有直接經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的內(nèi)部人員進(jìn)行有效監(jiān)督,最大限度地避免“內(nèi)控”現(xiàn)象,這就從客觀上減小了通過理事會(huì)決議侵犯他方利益的可能性。②權(quán)力結(jié)構(gòu)。圖書館理事會(huì)決策實(shí)行平等的“票決制”,無論理事長(zhǎng)還是理事,無論外部理事還是內(nèi)部理事,每人均有一票,以保護(hù)各利益相關(guān)方的合法權(quán)益,不存在“一方獨(dú)大”損害他方合法權(quán)益的決策情形,理事間可以互相監(jiān)督。③外部監(jiān)督。由于公共圖書館具有公益屬性,因而公眾對(duì)其發(fā)展決策和運(yùn)行狀況等有知情權(quán),圖書館要及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息,這在無形中加大了政府和社會(huì)對(duì)圖書館理事會(huì)和管理層的監(jiān)督力度。總之,在圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的過程中,要立足實(shí)際、力求精簡(jiǎn),避免機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置。
4.3.2 管理層——館長(zhǎng)及其副職
完善管理層是公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)行的重要保障。管理層由館長(zhǎng)及其副職組成,領(lǐng)導(dǎo)基層工作人員執(zhí)行理事會(huì)決策,接受理事會(huì)監(jiān)督。根據(jù)理事會(huì)制度的國(guó)際通行做法,館長(zhǎng)應(yīng)由理事會(huì)通過公開競(jìng)聘的方式遴選、任命、授權(quán),但需按照人事管理權(quán)限報(bào)有關(guān)部門備案或批準(zhǔn)。館長(zhǎng)一方面要參與理事會(huì)決策,并定期匯報(bào),向理事會(huì)負(fù)責(zé)。一方面要履行日常業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、資產(chǎn)分配、人員聘任等具體管理職責(zé),領(lǐng)導(dǎo)館內(nèi)人員執(zhí)行決策。副館長(zhǎng)由館長(zhǎng)提名,由理事會(huì)討論通過,協(xié)助館長(zhǎng)開展工作并對(duì)館長(zhǎng)負(fù)責(zé)。
4.3.3 執(zhí)行層——基層管理人員
作為執(zhí)行層的主體,基層管理人員是由分布在館內(nèi)不同部門的工作人員,通過公開考試選拔程序由館長(zhǎng)確定產(chǎn)生的,負(fù)責(zé)具體執(zhí)行理事會(huì)決議,協(xié)同其他館員完成圖書館業(yè)務(wù)工作,并從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題,進(jìn)而提出建議反饋給管理層。如果遇到突發(fā)重大事件,為保證信息傳遞的實(shí)效性,基層管理人員也可以直接越級(jí)向理事會(huì)匯報(bào)溝通,以便理事會(huì)及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。
4.4 運(yùn)行機(jī)制因素
4.4.1 有效的監(jiān)督機(jī)制
為有效解決所有權(quán)和控制權(quán)分離所產(chǎn)生的委托代理問題,應(yīng)建立健全監(jiān)督機(jī)制,從而在制度上保障圖書館的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平,確保法人治理結(jié)構(gòu)的健康運(yùn)行。①績(jī)效評(píng)估制度。在完善公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的同時(shí),首先要建立一套科學(xué)、合理、公正、透明的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序,并將館長(zhǎng)及高級(jí)管理人員的履職情況、評(píng)價(jià)結(jié)果、薪酬分配等進(jìn)行披露,以便理事會(huì)履行監(jiān)督職能和改善日后工作。②年度報(bào)告制度。為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)監(jiān)管方式,公共圖書館要認(rèn)真編制能夠真實(shí)、全面反映上一年度總體運(yùn)行情況的系統(tǒng)報(bào)告,具體內(nèi)容包括:工作成效、人員結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)狀況、未來發(fā)展等,并交由政府進(jìn)行保密性審議。③信息披露制度。年度報(bào)告的有關(guān)內(nèi)容會(huì)在相關(guān)部門網(wǎng)站上進(jìn)行公示,接受廣大人民群眾的監(jiān)督,以促使公共圖書館自覺地按照其公益宗旨和業(yè)務(wù)范圍開展工作。除年度報(bào)告公示外,圖書館的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政策依據(jù)、戰(zhàn)略決策等內(nèi)容的變化也要隨時(shí)通過館內(nèi)展板、門戶網(wǎng)站、新聞媒體等向社會(huì)公眾發(fā)布。④誠信建設(shè)制度。為加大約束力度,政府相關(guān)部門應(yīng)建立圖書館登記管理誠信制度,對(duì)圖書館是否按規(guī)定報(bào)送并公示年度報(bào)告、年度報(bào)告是否真實(shí)可靠等信息進(jìn)行記錄并公示,同時(shí)將圖書館誠信信息提供給財(cái)政、審計(jì)、人社等部門,形成監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
此外,還要通過完善相關(guān)法律法規(guī)和加強(qiáng)行業(yè)政策引導(dǎo),充分發(fā)揮文化主管部門的行業(yè)監(jiān)管職責(zé);通過加強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)圖書館的外部監(jiān)督作用,保障人民群眾平等享受公益文化服務(wù)的權(quán)益,落實(shí)人民群眾的主體地位;通過鼓勵(lì)圖書館學(xué)會(huì)發(fā)揮中介組織職能,實(shí)現(xiàn)同行互律;通過倡導(dǎo)圖書館實(shí)行自律,逐步形成由理事會(huì)、文化主管部門、社會(huì)公眾、圖書館學(xué)會(huì)等共同監(jiān)督的多元監(jiān)管體系(見圖3)。
圖3 多元監(jiān)管體系
4.4.2 靈活的用人機(jī)制
在法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)中,公共圖書館作為獨(dú)立的事業(yè)單位法人,缺少了上級(jí)主管部門的全權(quán)指導(dǎo)和安排,可以自主行使權(quán)利,靈活處理事務(wù)并尋求多元發(fā)展機(jī)會(huì),但這也對(duì)其管理人員的專業(yè)水平、自主創(chuàng)新、謀求發(fā)展的能力提出了更高的要求,因此,應(yīng)建立靈活自主的用人機(jī)制,以滿足公眾需求,提升公共服務(wù)水平。第一,理事會(huì)層面,規(guī)定公開、透明的理事選任程序,一般通過委派、選舉、推選等方式以及合法、獨(dú)立、嚴(yán)格的選聘過程,選出政府代表、圖書館管理者以及社會(huì)賢達(dá)等作為理事,以確保理事會(huì)決策的公正與科學(xué);第二,管理層面,制定統(tǒng)一規(guī)范的人員范圍、任職資格、產(chǎn)生程序等,實(shí)行準(zhǔn)入制度,同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以確保人才得到重用;第三,執(zhí)行人員層面,合理設(shè)置人員崗位、結(jié)構(gòu)比例、聘用條件等,通過考試選拔招聘館內(nèi)工作人員。
4.4.3 合理的激勵(lì)機(jī)制
建立合理高效的激勵(lì)機(jī)制,有利于激發(fā)內(nèi)部活力,做到?jīng)Q策準(zhǔn)、指揮靈、執(zhí)行快、效率高。首先,對(duì)于理事會(huì),開展針對(duì)新任理事的入職培訓(xùn),使其了解、熟悉公共圖書館業(yè)務(wù)活動(dòng)的方方面面,以避免決策失誤帶來的不利影響;開展針對(duì)其他理事的繼續(xù)教育,使其不斷完善自我,更好地發(fā)揮理事作用。同時(shí),應(yīng)大力宣傳理事的社會(huì)價(jià)值并建立榮譽(yù)機(jī)制,以激發(fā)其履職熱忱;建立適宜的企業(yè)贊助機(jī)制,吸引大型企業(yè)代表進(jìn)入理事會(huì),以完善公共圖書館多元籌資渠道。其次,對(duì)于管理層,應(yīng)當(dāng)借鑒吸收股份制公司的激勵(lì)手段,努力營(yíng)造適合管理者發(fā)揮管理才能的開放、公平、和諧的內(nèi)部環(huán)境,在理事會(huì)授權(quán)的范圍內(nèi),對(duì)于圖書館的發(fā)展決策不再干預(yù),真正使他們有職、有責(zé)、有權(quán),更有發(fā)揮的空間。同時(shí)將其薪酬與績(jī)效考核掛鉤,借助市場(chǎng)手段對(duì)其實(shí)施長(zhǎng)效激勵(lì)與約束。最后,對(duì)于基層工作人員,要明確各個(gè)崗位的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等,并引入競(jìng)爭(zhēng)上崗機(jī)制,所有人都可以通過競(jìng)爭(zhēng)挑選適合自己并且喜歡的崗位,使圖書館內(nèi)部永遠(yuǎn)充滿活力。同時(shí)建立公益性導(dǎo)向的圖書館文化氛圍,最大限度地調(diào)動(dòng)員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,增強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)用效力。
公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu),實(shí)行理事會(huì)制度,是深化文化事業(yè)單位體制改革的必經(jīng)過程,是明確各方關(guān)系、協(xié)調(diào)各方利益的重要手段,還可以補(bǔ)充如聽證等監(jiān)督和治理形式,真正實(shí)現(xiàn)公共圖書館從政府管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型發(fā)展。同時(shí),從已有的研究文獻(xiàn)來看,學(xué)術(shù)界存在著將公共圖書館治理等同于公共圖書館政府治理,這無疑會(huì)對(duì)公共圖書館法人治理研究的科學(xué)推進(jìn)造成研究誤區(qū),進(jìn)而影響到圖書館社會(huì)治理的發(fā)展與實(shí)踐。目前我國(guó)社會(huì)組織的社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)形式——理事會(huì)的話語權(quán)和決策權(quán)均相對(duì)有限,其職能依然主要以監(jiān)督為主,因此,我們相信有關(guān)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐探索還存在巨大空間,并將隨著我國(guó)政治體制改革的深入發(fā)展而發(fā)展。
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Reform of Public Library:From Government to Corporate Governance
It is a new task to reform the public library from government administration to corporate governance so as to satisfy the increasing demand of the people for more cultural service.The author analyzed the problems in the structure design of corporate governance of public library,discussed the key factors for corporate governance,such as related legislation,relations between library and other institutions,organizational structure,and operating mechanism.
public library;corporate governnance;council;governance transition;social governance
G252
A
10.11968/tsygb.1003-6938.2015037
王天泥(1982-),女,遼寧省圖書館館員。
2015-01-09;責(zé)任編輯:魏志鵬