彭 潔，馮明放

(陜西理工學(xué)院，陜西漢中723000)

2010年底，陜西省委、省政府作出了陜南自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)60 萬(wàn)戶、240 萬(wàn)人口移民搬遷的重大戰(zhàn)略決策，之后，這一規(guī)模宏大的民生工程備受社會(huì)關(guān)注。自2011年陜南移民搬遷工程按規(guī)劃進(jìn)程實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)歷時(shí)四年，也取得了顯著的成效，基本實(shí)現(xiàn)了移民搬遷規(guī)劃確定的“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)要求。為了全面了解陜南移民搬遷的進(jìn)展情況以及當(dāng)前需要解決的主要問(wèn)題，促進(jìn)移民搬遷的順利開(kāi)展，2014年6月－12月，課題組通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和深度訪談相結(jié)合的方法，先后對(duì)陜南三市漢臺(tái)區(qū)、城固縣、寧強(qiáng)縣、鎮(zhèn)巴縣、漢濱區(qū)、洛南縣等縣(區(qū))移民搬遷及其后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行了調(diào)查，并獲得了有價(jià)值的信息和資料，現(xiàn)對(duì)本次調(diào)研的情況作以分析。

一、陜南移民搬遷的現(xiàn)狀

(一)移民搬遷工程進(jìn)展情況

為了從根本上解決陜南自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)群眾的生產(chǎn)生活以及生命財(cái)產(chǎn)安全問(wèn)題，從2011年開(kāi)始，陜西省正式實(shí)施了規(guī)模浩大的陜南移民搬遷工程，目前，已經(jīng)有約26 萬(wàn)戶、近90 萬(wàn)人按計(jì)劃、有步驟地實(shí)現(xiàn)了搬遷，并有相當(dāng)一部分群眾已經(jīng)入住新居。移民搬遷工程實(shí)施四年來(lái)進(jìn)展情況見(jiàn)表1。

表1 陜南移民搬遷進(jìn)度情況統(tǒng)計(jì)表

(二)移民搬遷取得的初步成效

本次調(diào)查表明，陜南移民搬遷工程實(shí)施四年來(lái)，已經(jīng)顯示出了這項(xiàng)重大決策的初步成效，特別是通過(guò)集中搬遷到城鎮(zhèn)生活的群眾，生產(chǎn)生活方式和生活面貌發(fā)生了根本性的變化，充分顯示了陜南移民搬遷政策的正確性。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1．保障了移民的生命財(cái)產(chǎn)安全。移民搬遷前，陜南自然災(zāi)害幾乎每年都帶來(lái)人民生命財(cái)產(chǎn)的巨大損失，而最近四年來(lái)，移民搬遷新址沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)一戶因?yàn)?zāi)受損的情況。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，陜南移民搬遷工程使陜南地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害傷亡率分別下降了80%和70%。事實(shí)表明，實(shí)施移民搬遷，尊重自然規(guī)律，是面對(duì)地質(zhì)、洪澇等自然災(zāi)害的理性選擇。

2．改善了陜南山區(qū)的生態(tài)環(huán)境。通過(guò)移民搬遷，有效地減少了對(duì)生態(tài)環(huán)境的人為破壞，為天然林保護(hù)、山區(qū)生態(tài)功能恢復(fù)、人與自然的和諧相處奠定了基礎(chǔ)。2011年以來(lái)，陜南三市結(jié)合移民搬遷、退耕還林等重點(diǎn)工程，共完成造林507 萬(wàn)畝，完成中幼林撫育209 萬(wàn)畝。通過(guò)造林綠化和森林撫育，陜南三市森林面積已經(jīng)達(dá)到了6305 萬(wàn)畝，森林覆蓋率達(dá)到62%［1］。與此同時(shí)，生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)也明顯加快。作為國(guó)家“南水北調(diào)”工程水源地，漢江出境水質(zhì)保持在三類以上。應(yīng)該說(shuō)，陜南移民搬遷，也保證了一江清水送北京。

3．優(yōu)化了陜南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。陜南移民搬遷，雖然部分搬遷的群眾在遷入地仍然要從事第一產(chǎn)業(yè)即種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)，但更多的移民將進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)務(wù)工經(jīng)商，因此，移民搬遷優(yōu)化了陜南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。近年來(lái)的統(tǒng)計(jì)資料表明，移民搬遷對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的效應(yīng)十分明顯，陜南三市第一產(chǎn)業(yè)的比重下降了4．68%，第二產(chǎn)業(yè)比重上升了10．6%，因?yàn)榻陙?lái)工業(yè)增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁，使第三產(chǎn)業(yè)比重也有所下降(見(jiàn)表2)。

表2 “十二五”以來(lái)陜南三市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化情況

4．提高了移民群眾的生活水平。陜南移民中的三分之一搬遷戶在搬遷前，大都居住于水、電、路“三不通”地區(qū)，生產(chǎn)生活條件極為惡劣。實(shí)施搬遷以后，絕大多數(shù)移民由分散居住變?yōu)榧芯幼?，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住條件都得到了極大的改善，實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，由單純依靠土地生存向務(wù)工經(jīng)商轉(zhuǎn)變。最為明顯的是，移民的收入水平得到了提高，據(jù)西鄉(xiāng)縣沙河鎮(zhèn)三友社區(qū)主任介紹，三友社區(qū)在實(shí)施陜南移民搬遷開(kāi)始的2011年，人均純收入僅5700 元，到2014年，人均純收入就達(dá)到了8300元。數(shù)據(jù)表明，收入的這種變化帶有普遍性，整個(gè)陜南地區(qū)四年來(lái)城鄉(xiāng)居民收入變化情況也驗(yàn)證了移民搬遷的收入變化，見(jiàn)表3。

表3 陜南移民搬遷四年來(lái)城鄉(xiāng)居民收入變化情況

5．促進(jìn)了陜南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。城鎮(zhèn)化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，陜南移民搬遷也順應(yīng)了這一趨勢(shì)。截止2014年底，陜南三市已經(jīng)累計(jì)搬遷安置群眾26 萬(wàn)戶約90 萬(wàn)人，集中安置率達(dá)到86．7%。資料顯示，“十二五”以來(lái)，陜南移民搬遷工程的實(shí)施，為陜南三市城鎮(zhèn)化率的提高貢獻(xiàn)了4．78 個(gè)百分點(diǎn)［2］，并且為陜南地區(qū)節(jié)約了大量的可耕地資源。

二、陜南移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的途徑和模式

陜南移民搬遷的目標(biāo)要求是“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，也就是要讓群眾過(guò)上好日子。但由于陜南三市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目較少，吸納移民就業(yè)的能力有限，短期內(nèi)還難以提供足夠的就業(yè)崗位，因此“穩(wěn)得住、能致富”將成為今后移民搬遷工作中最難的問(wèn)題。由于搬遷時(shí)間緊、任務(wù)重，目前各市縣(區(qū))更多的是考慮移民戶如何“搬得出”，而對(duì)于“穩(wěn)得住、能致富”問(wèn)題在很大程度上還無(wú)暇顧及。盡管如此，陜南各市縣(區(qū))在移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，都不同程度地進(jìn)行了一些探索。

(一)發(fā)展移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)的主要途徑

漢中市在移民搬遷中結(jié)合本市的實(shí)際情況，堅(jiān)持把移民搬遷與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，與建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市、文化名市、宜居富裕城市相結(jié)合，與秦巴山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)相結(jié)合，與國(guó)家“南水北調(diào)”水源地保護(hù)工程的要求相結(jié)合，立足于移民未來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，特別強(qiáng)調(diào)提高集中安置的比重，先后建設(shè)了河?xùn)|店、二道河、磨子橋等規(guī)模較大的移民社區(qū)，以便于移民的就業(yè)。寧強(qiáng)縣陽(yáng)平關(guān)鎮(zhèn)按照“山上建園區(qū)、山下建社區(qū)”的思路，確保搬遷戶的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鎮(zhèn)上積極引導(dǎo)搬遷戶發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，依托各戶自身資源優(yōu)勢(shì)開(kāi)設(shè)種養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)班和SYB 創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)班5 期，目前已經(jīng)有235 戶種植天麻427 畝，192 戶種植核桃360 畝，占到搬遷戶的近70%以上。此外，新建的移民街區(qū)按照“上住下鋪、前街后院、生產(chǎn)生活”的模式布局，已經(jīng)有67 戶臨街住戶把一樓門面出租或自己開(kāi)店，實(shí)現(xiàn)了就地就業(yè)。該鎮(zhèn)還幫助小區(qū)內(nèi)的12 名婦女，在鎮(zhèn)上的百畝蔬菜設(shè)施示范園找到工作，28 名群眾在小區(qū)內(nèi)從事建筑和餐飲服務(wù)工作。

安康市經(jīng)過(guò)積極探索，形成了“6663”避災(zāi)扶貧搬遷的工作思路:將避災(zāi)扶貧搬遷作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，實(shí)行移民集中安置與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)、保障性住房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)六個(gè)結(jié)合;推行進(jìn)城居住、集鎮(zhèn)安置、社區(qū)安置、產(chǎn)業(yè)園區(qū)安置、支持外遷和分散安置六種搬遷安置方式;建立分級(jí)負(fù)責(zé)、科學(xué)規(guī)劃、示范帶動(dòng)、資源整合、督查考評(píng)、公開(kāi)運(yùn)行六個(gè)機(jī)制;建設(shè)市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)(辦)三級(jí)避災(zāi)扶貧搬遷集中安置示范小區(qū)，取得了較好的成效。

商洛市依托園區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。立足現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)、特色農(nóng)業(yè)園區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)和精品旅游景區(qū)“四區(qū)建設(shè)”，引導(dǎo)搬遷群眾轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工、商貿(mào)餐飲、交通運(yùn)輸、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，建立穩(wěn)定的收入來(lái)源。按照“一點(diǎn)一策、一戶一法”的要求，對(duì)移民搬遷集中安置點(diǎn)逐點(diǎn)規(guī)劃配套產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)搬遷點(diǎn)農(nóng)業(yè)資源向工商資本轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)農(nóng)民向市民或產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)化。為了實(shí)現(xiàn)搬遷后的移民就業(yè)，市政府出臺(tái)了創(chuàng)業(yè)扶持政策，實(shí)施產(chǎn)業(yè)園區(qū)及企業(yè)用工安置一批、城鎮(zhèn)經(jīng)商安置一批、勞務(wù)輸出安置一批、社區(qū)服務(wù)崗位和公益性崗位安置一批的就業(yè)規(guī)劃，確保搬遷戶就業(yè)有出路，創(chuàng)業(yè)有門路，增收有渠道。4年來(lái)共安置移民就業(yè)7．1 萬(wàn)人，確保了戶均一人以上就業(yè)。

(二)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要模式

從調(diào)查的情況來(lái)看，陜南移民搬遷已經(jīng)涌現(xiàn)出了不同的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，歸納起來(lái)，主要有以下幾種:

1．旅游景點(diǎn)帶動(dòng)模式。陜南自然風(fēng)光秀麗，生態(tài)旅游資源和觀光農(nóng)業(yè)資源有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)旅游產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)，帶動(dòng)移民就業(yè)不失為后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的選擇。漢中市以“油菜花節(jié)”、“柑橘園”、“櫻桃園”、“梨園”等為媒介，安置搬遷移民落戶新建旅游景區(qū)，既為附近的移民提供了就業(yè)的渠道，也進(jìn)一步拓展了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。如洋縣草壩村安置點(diǎn)靠近“朱鹮梨園”景區(qū)，移民社區(qū)一方面通過(guò)在丘陵地帶大面積栽培優(yōu)質(zhì)水果梨，建成了上規(guī)模、有特色的梨園，形成了一道獨(dú)特的風(fēng)景，成為現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)的一個(gè)典范，因而吸納了部分移民進(jìn)入到果品的種植和栽培業(yè);另一方面通過(guò)建立“農(nóng)家樂(lè)”的形式，為游客提供餐飲、觀賞、休閑、娛樂(lè)等服務(wù)，為移民的生產(chǎn)生活奠定了基礎(chǔ)。

2．產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動(dòng)模式。近年來(lái)，陜南在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，根據(jù)各地的實(shí)際情況，建立了各具特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)。這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立，對(duì)于移民的安置也發(fā)揮著重要作用。安康紫陽(yáng)縣移民安置點(diǎn)的選擇，盡可能靠近產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以便為移民就業(yè)創(chuàng)造便利條件。該縣在蒿坪鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建立了10 余個(gè)移民安置點(diǎn)，敞開(kāi)大門迎接農(nóng)民進(jìn)社區(qū)入住，并推薦搬遷農(nóng)民進(jìn)企業(yè)打工，多渠道增加移民群眾的收入。安康旬陽(yáng)生態(tài)工業(yè)園位于縣城近郊，園區(qū)里有礦產(chǎn)開(kāi)采加工、水泥生產(chǎn)、汽車制造、魔芋加工及煙草生產(chǎn)等多種企業(yè)，已經(jīng)展現(xiàn)出蓬勃的發(fā)展生機(jī)。據(jù)介紹，目前園區(qū)就業(yè)人數(shù)已經(jīng)達(dá)到4800 多人，預(yù)計(jì)未來(lái)5年可以吸納附近移民點(diǎn)25000 人就業(yè)。商洛市柞水縣先后為1670 名搬遷移民進(jìn)行了農(nóng)民實(shí)用技術(shù)、勞動(dòng)力技能的培訓(xùn)，組織1000 余名搬遷移民進(jìn)入大西溝鐵礦、盤(pán)龍公司等企業(yè)務(wù)工，扶持了360 戶移民戶發(fā)展商貿(mào)餐飲、旅游運(yùn)輸?shù)热a(chǎn)服務(wù)業(yè)。寧強(qiáng)縣堅(jiān)持按照“居住在山下、增收在山上，安置在社區(qū)、務(wù)工在園區(qū)”的思路，多種措施并舉，解決了搬遷群眾的生計(jì)問(wèn)題，并且還在寶珠觀、江林等安置點(diǎn)附近，建成了220 畝食用菌、800 畝核桃、2000 畝烤煙基地。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展必然帶來(lái)二、三產(chǎn)業(yè)的興旺，從而帶動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，更帶來(lái)了移民戶致富的希望。

3．股份合作制帶動(dòng)模式。股份合作制的實(shí)質(zhì)，是在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的情況下，以資金為紐帶，實(shí)施合作制的一種發(fā)展模式，有著廣泛的適應(yīng)性。如紫陽(yáng)縣借助工商業(yè)主的資本和附近移民土地流轉(zhuǎn)入股等形式，修建移民戶安置公寓。該縣富硒油茶綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資1．3 億元，由業(yè)主集中修建農(nóng)民公寓，對(duì)高山農(nóng)戶進(jìn)行了整體搬遷，集中流轉(zhuǎn)土地開(kāi)發(fā)種植油茶2 萬(wàn)畝。同時(shí)農(nóng)戶與業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)、置換房屋等合同，再通過(guò)房產(chǎn)、林權(quán)、土地等形式入股，參與企業(yè)勞動(dòng)分配。這種公司+農(nóng)戶+基地的移民搬遷經(jīng)營(yíng)模式，本質(zhì)上就是一種股份合作制，其中既有資本合作，又有勞動(dòng)合作，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面前景廣闊，該項(xiàng)目已經(jīng)被安康市列為市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目加以推廣。

4．特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式。陜南自然條件比較優(yōu)越，是陜西農(nóng)林土特產(chǎn)品的主要產(chǎn)地。移民搬遷有相當(dāng)一部分移民安置點(diǎn)在丘陵地帶，而這些地區(qū)則是陜南土特產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)。一部分移民可以靠果林、藥材、香菇、木耳等特色產(chǎn)品作為生計(jì)，只要按照產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式運(yùn)作，完全可以做大做強(qiáng)，成為移民產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的一種可供選擇的模式。漢中市鎮(zhèn)巴縣碾子鎮(zhèn)集中移民搬遷后的土地、林地和資金等生產(chǎn)要素，發(fā)展規(guī)模集約經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)茶園、蠶桑、畜牧、蓮藕、魔芋等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的快速發(fā)展。發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，堅(jiān)持“實(shí)用、實(shí)際、實(shí)效”的原則，以集中安置點(diǎn)所在村為單位，具備條件的優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，做大做強(qiáng)，使之成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，成為移民群眾增收的主要途徑;不具備條件的，要因地制宜，創(chuàng)造條件發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，以提高移民戶的種植和養(yǎng)殖水平，實(shí)現(xiàn)移民戶有事干、有錢賺。通過(guò)示范帶動(dòng)，輻射周邊，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展致富的目的。紫陽(yáng)縣雙橋鎮(zhèn)六河村村民搬遷后，利用山上林地種植中藥材厚樸1．5 萬(wàn)畝，部分村民在種植之余，投入了厚樸的交易、運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)中，人均年增收1600 元。

5．勞務(wù)輸出帶動(dòng)模式。近年來(lái)，陜南三市在勞務(wù)輸出方面不同程度地加大了扶持力度，短期來(lái)看，這對(duì)解決移民就業(yè)也發(fā)揮了積極的作用，如漢中市寧強(qiáng)縣陽(yáng)平關(guān)鎮(zhèn)組織了526 名青壯年勞力到新疆、廣東等地從事建筑、種養(yǎng)殖、汽修等工作，有的年收入可達(dá)到10 萬(wàn)元左右。收入的增加在一定程度上緩解了移民購(gòu)房或建房的經(jīng)濟(jì)壓力，雖然這種方式在某種程度上也是無(wú)奈之舉，但對(duì)解決移民就業(yè)效應(yīng)明顯，從長(zhǎng)期看，勞務(wù)輸出可能對(duì)移民搬遷產(chǎn)生不利影響，增加了部分移民社區(qū)住房的空置率。

上述不同的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，是各市縣(區(qū))干部群眾在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、新型城鎮(zhèn)化背景下，堅(jiān)持因地制宜的原則在實(shí)踐中探索出來(lái)的。對(duì)相關(guān)地區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的選擇也具有一定的借鑒意義。但是，各市縣(區(qū))在具體選擇中，應(yīng)該注意結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，突出當(dāng)?shù)靥厣?。只有這樣，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展才會(huì)真正收到實(shí)效。

三、陜南移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

盡管陜南移民搬遷已經(jīng)取得了明顯的成效和可喜的成績(jī)，但從總體看來(lái)，近期工作的重點(diǎn)還主要在“搬遷安置”上，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題在很大程度上還尚未凸顯，因而在一些地方并未引起高度的重視。從我們調(diào)查的情況來(lái)看，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的困難和問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面:

(一)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃問(wèn)題

按照陜南移民搬遷總體規(guī)劃的要求，移民安置規(guī)劃要與后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃同步編制，但在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)由于時(shí)間緊、任務(wù)重，有的地方移民搬遷工程僅僅編制了社區(qū)或移民點(diǎn)住宅建筑的規(guī)劃，而其他相關(guān)規(guī)劃并未編制，尤其是對(duì)后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，未能和有關(guān)部門一起認(rèn)真進(jìn)行分析論證，并未在此基礎(chǔ)上編制規(guī)劃。由于規(guī)劃未能先行，因而對(duì)移民遷入地今后如何發(fā)展也心中無(wú)數(shù)，這將對(duì)未來(lái)后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)不利的影響。

(二)資金問(wèn)題

在調(diào)查中，各地不同程度地都反映到資金緊張的問(wèn)題。從政府層面看，市、縣財(cái)政籌款壓力巨大。商洛市規(guī)劃十年搬遷安置71．8 萬(wàn)人，建房投資需要180 億元，移民戶補(bǔ)貼需要54 億元，按政策預(yù)算，省級(jí)財(cái)政需要承擔(dān)117 億元，市、縣兩級(jí)財(cái)政需落實(shí)配套資金45 億元，而市、縣兩級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力有限，尤其是縣級(jí)財(cái)政落實(shí)配套資金的比例高，面臨的困難更大。隨著物價(jià)、工價(jià)快速上漲，建設(shè)成本不斷增加，原規(guī)劃的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了移民安置的需要，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資金更難以落實(shí)。從移民戶層面看，盡管政府移民政策對(duì)移民戶按照建房的面積大小有一定的補(bǔ)助，但山區(qū)農(nóng)民長(zhǎng)期貧困，資金積累十分有限，許多移民戶因?yàn)橘?gòu)房或建房背負(fù)了沉重的債務(wù)，而后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也需要個(gè)人擁有一定的啟動(dòng)資金，很多移民難以籌集。雖然移民搬遷政策對(duì)特困戶采取無(wú)償安置，但是能夠享受這種政策的移民少之又少，而且特困戶缺乏勞力和技術(shù)，搬遷后生活難以為繼，因而大多搬遷意愿不強(qiáng)烈。

(三)政策問(wèn)題

調(diào)查表明，陜南移民搬遷無(wú)疑是一項(xiàng)惠及子孫萬(wàn)代、影響深遠(yuǎn)的民生工程，深受山區(qū)群眾歡迎。但是，由于過(guò)去的戶籍制度、土地制度、教育制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度等原有的制度、政策的不完善，加之傳統(tǒng)落后的習(xí)慣勢(shì)力、小農(nóng)意識(shí)等觀念的消極影響，使新移民進(jìn)入遷入地或進(jìn)入城鎮(zhèn)后，短期內(nèi)還很難融入到新的生活環(huán)境中去，特別是對(duì)于遷入城鎮(zhèn)的一般移民來(lái)講，類似于“民工”的身份還未能隨之改變，因此移民的“市民化”問(wèn)題還需要相關(guān)政策配套解決。陜南屬于國(guó)家秦巴連片特困地區(qū)，近年來(lái)，國(guó)家對(duì)于連片特困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)力度加大，移民搬遷與片區(qū)扶貧以及“南水北調(diào)”水源地建設(shè)相關(guān)政策需要整合，資金也需要集中使用，以提高資金的使用效率，避免出現(xiàn)到處撒胡椒面的現(xiàn)象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于相關(guān)政策還不到位或城鎮(zhèn)生活成本的增加，有的移民社區(qū)移民的入住率還不夠高，有的還處于農(nóng)村－城鎮(zhèn)的“兩棲”狀態(tài)。

(四)基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題

調(diào)查中，我們還發(fā)現(xiàn)有不少移民社區(qū)或移民點(diǎn)在搬遷的同時(shí)，適應(yīng)了未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，建設(shè)了起點(diǎn)高、設(shè)施比較齊全的基礎(chǔ)設(shè)施，使得移民群眾真正過(guò)上了和城市市民同樣的生活。但是，也有一些移民點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，相關(guān)的生活服務(wù)設(shè)施也不夠健全。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌不力，有的移民在移民區(qū)樓房的地下室自己打井取水，還有些私自規(guī)劃了養(yǎng)豬或養(yǎng)雞的地方，這對(duì)未來(lái)移民社區(qū)的公共環(huán)境衛(wèi)生以及人們的生活質(zhì)量將帶來(lái)消極影響。

四、促進(jìn)陜南移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議

針對(duì)陜南移民搬遷的現(xiàn)實(shí)情況及存在的困難和問(wèn)題，我們認(rèn)為，陜南移民搬遷目前正進(jìn)入到一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折關(guān)頭，即將由大規(guī)模的搬遷為主進(jìn)入到后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主的新階段，而這個(gè)階段將是一個(gè)更為關(guān)鍵的階段。陜南移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展?這不僅是擺在陜南自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)群眾面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和移民安置工作人員應(yīng)該認(rèn)真思考的重大問(wèn)題。結(jié)合調(diào)研的情況，我們認(rèn)為，今后陜南移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)該遵循“產(chǎn)業(yè)先行，城鎮(zhèn)引領(lǐng)，科學(xué)發(fā)展，共同繁榮”的思路和理念向更深層次推進(jìn)。圍繞這一思路，我們特提出如下建議:

(一)進(jìn)一步提高對(duì)移民搬遷及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題的認(rèn)識(shí)

首先，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到陜南移民搬遷是建國(guó)以來(lái)涉及人口最多、投資力度最大的一項(xiàng)移民工程，也是造福千秋萬(wàn)代的民生工程，必將成為陜南發(fā)展史上的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)和里程碑。10年搬遷240 萬(wàn)人，意味著陜南三市一半的農(nóng)民將會(huì)進(jìn)城入鎮(zhèn)住社區(qū)，陜南的經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌必將發(fā)生重大變化。10年靜態(tài)投資1100 多億元，這對(duì)陜南三市來(lái)說(shuō)，是前所未有的持續(xù)投入和發(fā)展助推，必將為陜南經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，要充分認(rèn)識(shí)到，搬遷成功與否的最終決定因素是后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。有人曾向著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉提問(wèn):陜南移民搬遷實(shí)施過(guò)程中最值得關(guān)注的問(wèn)題是什么?吳敬璉老人不假思索的回答是:“產(chǎn)業(yè)支撐”［3］。也有人采訪全國(guó)政協(xié)委員、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧如何看待農(nóng)民“上樓進(jìn)城”問(wèn)題，厲以寧先生直言:“如何解決農(nóng)民‘上樓’之后生活來(lái)源方面面臨的問(wèn)題?這個(gè)情況我最近一直在調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)很值得研究，但還是一個(gè)難題，還沒(méi)有更好的辦法?！保?］近年來(lái)，在國(guó)內(nèi)生態(tài)移民或農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中，有的地方政府片面追求城鎮(zhèn)化率，一味增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，大量土地變成非農(nóng)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，但卻沒(méi)有支撐農(nóng)民“上樓進(jìn)城”的產(chǎn)業(yè)跟進(jìn)，導(dǎo)致了大量“上樓致貧”的現(xiàn)象。因此，陜南移民搬遷中，改善群眾的人居生存條件只是一個(gè)方面;另一方面也是最重要的，就是讓農(nóng)民“上樓進(jìn)城”以后，能夠得到賴以生存的產(chǎn)業(yè)支撐。這一點(diǎn)尤為重要，各級(jí)移民搬遷部門和移民社區(qū)必須有清醒的認(rèn)識(shí)。

(二)主動(dòng)適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的趨勢(shì)，切實(shí)做好移民搬遷產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

陜南移民搬遷工程的實(shí)施已經(jīng)進(jìn)入到第五個(gè)年頭，大規(guī)模的搬遷將逐漸接近尾聲，繪制產(chǎn)業(yè)發(fā)展的藍(lán)圖時(shí)不我待。因此，要根據(jù)搬遷工程推進(jìn)的具體情況，結(jié)合“十三五”規(guī)劃的制定、陜南循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、秦巴山區(qū)扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃以及“南水北調(diào)”水源地建設(shè)的相關(guān)要求，對(duì)原有搬遷規(guī)劃作進(jìn)一步的修訂和完善，或補(bǔ)充編制新的移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。在布局上，今后要進(jìn)一步做好各安置點(diǎn)的選址工作，優(yōu)化集中安置點(diǎn)布局。在規(guī)劃的內(nèi)容上，既要有搬遷安置和安置點(diǎn)的布局等內(nèi)容，更要有基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施配套、特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)力就業(yè)等方面的內(nèi)容。在即將著手制定市縣(區(qū))“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以及交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該將移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)作為考慮的重要因素之一，做好各項(xiàng)規(guī)劃的銜接。在實(shí)踐中，有的地方往往把具備“五通”(通水、通電、通路、通電話、通有線電視)條件的地方確定為移民社區(qū)或移民點(diǎn)，未能確切地勘探其地下水的儲(chǔ)量以及是否符合未來(lái)的人口發(fā)展及城鎮(zhèn)化布局的要求，忽略遷入地的自然承載力或缺少應(yīng)有的前瞻性，這對(duì)移民搬遷的健康發(fā)展是極為不利的。在調(diào)查中，我們痛心地看到，上世紀(jì)90年代很多善良的人們節(jié)衣縮食通過(guò)“希望工程”捐助的學(xué)校，有的地方如今的學(xué)生僅僅剩下寥寥無(wú)幾的留守兒童，寶貴的教學(xué)設(shè)施和資源被閑置。因此，移民搬遷包括后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須汲取“希望工程”的教訓(xùn)，規(guī)劃必須具備一定的前瞻性。

(三)順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)和人口的聚集效應(yīng)

目前，我國(guó)正在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，這對(duì)陜南移民來(lái)講，是一個(gè)難得的歷史機(jī)遇。在此背景下，陜南移民搬遷以及后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也要適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。從城鎮(zhèn)形成的規(guī)律和歷史來(lái)看，離不開(kāi)工商業(yè)即產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，歷史的經(jīng)驗(yàn)和近年來(lái)一些地方房地產(chǎn)過(guò)度開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)表明，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的城市只能是一座空城，產(chǎn)興城興，產(chǎn)衰城衰，由繁榮走向衰落的美國(guó)汽車城底特律就是最好的明證。由此可見(jiàn)，產(chǎn)業(yè)對(duì)于城鎮(zhèn)的發(fā)展是至關(guān)重要的。在陜南移民搬遷中，無(wú)論是移民移居城鎮(zhèn)還是新農(nóng)村的社區(qū)，都要體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)先行，根據(jù)各地的自然條件、資源稟賦發(fā)展差異化的特色產(chǎn)業(yè)，盡可能吸引移民的自然流入。要通過(guò)建立不同特色的產(chǎn)業(yè)園區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集聚，并以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)人口集聚，同時(shí)，要積極支持城鎮(zhèn)和移民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，通過(guò)延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)副產(chǎn)品附加值來(lái)實(shí)現(xiàn)就業(yè)崗位的增加，吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移。應(yīng)該看到，在西部地區(qū)有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)比較雄厚地方，政府曾花巨資實(shí)施生態(tài)移民，主要采用無(wú)土安置的方式以促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，但由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，這種移民反而成為地方政府難以擺脫的包袱［5］，因此，移民過(guò)程中必須處理好有土安置和無(wú)土安置的關(guān)系，更要著眼于人的城鎮(zhèn)化。

(四)積極探索不同形式的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是移民安置的重要內(nèi)容，也是檢驗(yàn)移民最終成效的決定因素。因此，在移民實(shí)踐中要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因地制宜，探索不同形式的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。一些國(guó)家在其國(guó)內(nèi)移民過(guò)程中，也有一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們借鑒，如泰國(guó)移民安置過(guò)程中也注重差異化的產(chǎn)業(yè)政策，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況設(shè)置了適合安置移民的產(chǎn)業(yè);同時(shí)，也注重在移民安置中實(shí)現(xiàn)“輸血型”移民安置向“造血型”移民安置轉(zhuǎn)變。毫無(wú)疑問(wèn)，實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展［6］。應(yīng)該看到，陜南移民搬遷過(guò)程中，雖然已經(jīng)涌現(xiàn)出了一些不同形式的后續(xù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)模式，但這些模式僅僅是初步的，有的方面還不夠完善，各地在學(xué)習(xí)借鑒時(shí)也要結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件以及人力資源狀況，同時(shí)，還要在實(shí)踐中不斷探索新的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，只有符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的模式才是最好的模式。在陜南移民搬遷中，還需要始終堅(jiān)持“以人為本”和可持續(xù)發(fā)展的移民理念，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧發(fā)展。從移民的最終目標(biāo)來(lái)講，就是為了更好地優(yōu)化人類的生產(chǎn)生活環(huán)境，使廣大移民安居樂(lè)業(yè)，能夠致富，這才是可持續(xù)發(fā)展的真諦。

(五)加強(qiáng)移民的技術(shù)培訓(xùn)和適應(yīng)性培訓(xùn)，提高其創(chuàng)業(yè)和就業(yè)能力

移民問(wèn)題的研究表明，新的移民在移民后的最初三年左右時(shí)間里，在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)心理等方面將面臨著一個(gè)過(guò)渡期，在此期間會(huì)產(chǎn)生一系列的不適應(yīng)。這種不適應(yīng)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面是物質(zhì)上的經(jīng)濟(jì)貧困;另一方面是文化精神上的困惑與諸多不適應(yīng)。雖然過(guò)渡期的移民貧困是短暫的，但這個(gè)過(guò)渡期非常關(guān)鍵。若不從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)解決經(jīng)濟(jì)貧困，從文化心理上加以調(diào)適，從精神素質(zhì)上加以培養(yǎng)，移民的安居樂(lè)業(yè)就會(huì)大打折扣，潛伏下來(lái)的歷史問(wèn)題就會(huì)成為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)“瓶頸”，甚至對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生消極影響。因此，在移民安置及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐中，要通過(guò)完善政策，確保移民住房安置、生活補(bǔ)貼、就業(yè)安置、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等各項(xiàng)優(yōu)惠政策措施落到實(shí)處。這也是當(dāng)?shù)卣鸵泼癜仓貌块T應(yīng)該重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。調(diào)查中，我們也了解到漢中市佛坪縣2007年因生態(tài)移民搬遷的部分移民，由于從農(nóng)村到城鎮(zhèn)后不能適應(yīng)城市生活，就業(yè)渠道窄，收入不穩(wěn)定，生活成本增加，家人難以團(tuán)聚，又先后返回原居住地。因此要加強(qiáng)對(duì)移民的技術(shù)培訓(xùn)和適應(yīng)性培訓(xùn)，以便他們能夠與時(shí)俱進(jìn)，告別小農(nóng)意識(shí)，適應(yīng)城鎮(zhèn)或社區(qū)的生活。當(dāng)前，尤其要加強(qiáng)對(duì)移民的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，使更多的移民能夠通過(guò)自主創(chuàng)業(yè)解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，以緩解政府安置的負(fù)擔(dān)。

(六)多渠道籌措移民搬遷資金，克服搬遷的資金瓶頸

資金問(wèn)題目前仍然是影響陜南移民搬遷進(jìn)程的一個(gè)限制因素。資金缺口問(wèn)題的解決，除了政府資金以外，還需要引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)和吸納民間資本參與移民搬遷安置建設(shè)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)方面，可以通過(guò)對(duì)居民點(diǎn)的重新規(guī)劃布局，用節(jié)約的建設(shè)用地開(kāi)發(fā)增值部分補(bǔ)貼移民搬遷，使搬遷的農(nóng)民不僅不花錢，而且在獲得住房的同時(shí)解決了經(jīng)營(yíng)用房。同時(shí)，政府應(yīng)該支持金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)移民貸款的投放，主要用于移民搬遷安置戶建房和產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。此外，還應(yīng)該積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)移民搬遷以及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持，特別是要結(jié)合生態(tài)保護(hù)、生態(tài)移民、地質(zhì)災(zāi)害治理、退耕還林等方面的政策，爭(zhēng)取國(guó)家有關(guān)部委的資金支持。

［1］陳嘉偉，李媛．南水北調(diào)陜西貢獻(xiàn)水源七成受水地記者表達(dá)感激［EB/OL］．(2015-04-06)［2015-04-09］．http://www．chinadaily．com．cn/hqcj/xfly/．

［2］喬佳妮，程偉．陜西省移民搬遷已累計(jì)安置134 萬(wàn)人［EB/OL］．(2015-02-28)［2015-04-09］．http://city．17ok．com/news/．

［3］吳敬璉．陜南移民搬遷實(shí)施中需依托產(chǎn)業(yè)支撐［EB/OL］．(2014-09-26)［2015-04-09］．http://forum．home．news．cn/．

［4］厲以寧．還沒(méi)找到辦法解決農(nóng)民上樓致貧難題［EB/OL］．(2015-03-14)［2015-04-09］．http://money．163．com/．

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