唐萍萍，胡儀元

(陜西理工學(xué)院經(jīng)濟與法學(xué)學(xué)院，陜西漢中723000)

一、相關(guān)研究概述

黨的十八大提出加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的概念，不同學(xué)者從不同研究視角提出不同闡釋，但其核心觀點都可以概括為:新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的城鎮(zhèn)化，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，其目標(biāo)在于逐漸消除城鄉(xiāng)居民在收入、社會保障和公共服務(wù)等方面的差距。新型城鎮(zhèn)化不僅關(guān)注轉(zhuǎn)移人口的戶籍城鎮(zhèn)化，更關(guān)注他們在生產(chǎn)、生活和思想觀念等方面的城鎮(zhèn)化，既關(guān)注城市移入人口的城鎮(zhèn)化，更關(guān)注農(nóng)村人口的就地城鎮(zhèn)化。國外關(guān)于移民搬遷促進城鎮(zhèn)化建設(shè)效應(yīng)的專門研究很少，相關(guān)研究主要有劉易斯(1954)認(rèn)為農(nóng)業(yè)存在著大量零值勞動力人口，這些人口向城市轉(zhuǎn)移，進而導(dǎo)致城市化的發(fā)展［1］;小長谷有紀(jì)和兒玉香菜子(2005)認(rèn)為移民工程造成了貧困，為遷入地帶來新的環(huán)境問題［2］;中尾正義(2005)認(rèn)為移民會給被移民者帶來文化適應(yīng)障礙［2］。

國內(nèi)關(guān)于移民搬遷及城鎮(zhèn)化建設(shè)的研究區(qū)域主要針對三江源地區(qū)、內(nèi)蒙古地區(qū)和寧夏地區(qū)，研究方式上，較多采用文獻分析法，而在特定區(qū)域采用參與觀察、深度訪談并進行定量分析和總結(jié)規(guī)律性的研究較少。桑敏蘭(2005)認(rèn)為通過移民搬遷來促進小城鎮(zhèn)發(fā)展是對寧夏地區(qū)城鎮(zhèn)化的一種有益探索［3］;李鳴驥、黃立軍(2013)對寧夏中南部地區(qū)移民搬遷的幾種城鎮(zhèn)化模式進行了對比研究［4］;王小梅、高麗文(2008)論證了三江源地區(qū)移民搬遷與城鎮(zhèn)化建設(shè)間的聯(lián)系［5］;李媛媛(2013)研究了內(nèi)蒙古地區(qū)生態(tài)移民城鎮(zhèn)化的特點、實現(xiàn)條件和對策［6］。專門針對陜南(漢中)移民搬遷式城鎮(zhèn)化建設(shè)績效評價的研究較少，目前學(xué)術(shù)界的主要成果有厲以寧(2013)關(guān)于陜南移民社區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的研究報告［7］和馮三俊(2013)關(guān)于陜南移民搬遷與城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)系的研究論文［8］。

2010年，陜南地區(qū)發(fā)生了特大泥石流災(zāi)害，死亡人數(shù)高達187 人，為此陜西省政府決定從2011年5月起，用10年的時間將60 萬戶240 萬人民群眾從大山深處遷移出來。漢中市是陜南移民搬遷的主戰(zhàn)場之一，該市地處秦巴山區(qū)腹地，地形地貌復(fù)雜，地質(zhì)環(huán)境脆弱，長期以來深受地質(zhì)和洪澇災(zāi)害影響，生存環(huán)境惡劣，生產(chǎn)生活條件極差，屬于全國11 個集中特困區(qū)之一［9］。據(jù)課題組在漢中市移民搬遷辦調(diào)研得知:目前，漢中移民搬遷工程已累計完成投資約165 億元，共搬遷9．43 萬戶，約35．86 萬人，建設(shè)集中安置項目594 個。

漢中市移民搬遷為避免復(fù)制農(nóng)村老路，采用集中居住結(jié)合城鎮(zhèn)化共同推進的方式，其實質(zhì)就是在特定區(qū)域范圍內(nèi)進行的以政府為主，市場為輔的新型城鎮(zhèn)化推進模式。那么該項政策在促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的效果具體如何?后續(xù)機制應(yīng)如何推進?課題組擬就這些問題進行調(diào)研并提出相應(yīng)的對策與思考。

二、調(diào)研基本情況

為全面掌握漢中市農(nóng)戶移民搬遷后，在其生產(chǎn)方式、生活方式和思想觀念等方面產(chǎn)生的促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的績效情況，2012年6月－2013年12月，我們通過問卷調(diào)查和深度訪談相結(jié)合的方法，對搬遷農(nóng)民城鎮(zhèn)化水平進行全面調(diào)研，此次調(diào)研選取的樣本村有漢臺區(qū)河?xùn)|店移民安置點、西鄉(xiāng)縣堰口移民安置點、寧強縣舒家壩鎮(zhèn)寶珠觀村移民安置點、寧強縣二郎壩鎮(zhèn)天臺山村移民安置點、鎮(zhèn)巴縣漁渡移民安置點和鎮(zhèn)巴縣興隆移民安置點，共發(fā)出調(diào)查問卷270 份，其中有效問卷258 份，問卷有效率為95．56%，調(diào)查樣本的基本情況見表1。

表1 調(diào)查樣本基本情況

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三、移民搬遷式城鎮(zhèn)化建設(shè)績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建

課題組主要依據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》［10］的指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)，借鑒其主要思路與指標(biāo)，從農(nóng)戶的視角出發(fā)，選擇搬遷后戶籍城鎮(zhèn)化、生產(chǎn)方式城鎮(zhèn)化、生活方式城鎮(zhèn)化和思想意識城鎮(zhèn)化等4 個方面，共19 個指標(biāo)，構(gòu)建了移民搬遷式城鎮(zhèn)化建設(shè)績效評價指標(biāo)體系，對漢中市移民搬遷式城鎮(zhèn)化建設(shè)效應(yīng)進行測評。按照層次分析的原則和方法，采用德爾菲法(Delphi Method)，邀請相關(guān)專家進行打分，最終確定各指標(biāo)的權(quán)重因子如表2所示。

表2 漢中市移民搬遷式城鎮(zhèn)化建設(shè)績效評價指標(biāo)體系

通過對各指標(biāo)的賦值，其中:將無戶籍(比原來差)、農(nóng)村戶籍(不變)和城鎮(zhèn)戶籍(比原來好)分別賦值為1、2、3，可以統(tǒng)計得出各指標(biāo)的評估值，這里:1～1．99 為不及格，2～2．25 為及格，2．26～2．49 為中等，2．5～2．75 為良好，2．76～3 為優(yōu)秀。本指標(biāo)體系的優(yōu)點在于突出了對具體的搬遷對象即農(nóng)戶的感知測量，從他們的主觀角度評價移民搬遷所產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化效應(yīng)，且評價指標(biāo)的選擇與國家最新政策導(dǎo)向一致;不足之處在于客觀指標(biāo)較少，缺少橫向指標(biāo)比較，后續(xù)將完善此方面的研究。

四、評價結(jié)果及分析

根據(jù)各評價指標(biāo)的統(tǒng)計評價值和權(quán)重系數(shù)，可以計算出移民搬遷后，農(nóng)戶視角下的戶籍城鎮(zhèn)化水平、生產(chǎn)方式城鎮(zhèn)化水平、生活方式城鎮(zhèn)化水平、思想意識城鎮(zhèn)化水平及總體城鎮(zhèn)化水平。評價結(jié)果如表3所示。

1．戶籍城鎮(zhèn)化評價值為2．06，處于及格水平。在中國，戶籍是區(qū)分城鎮(zhèn)與農(nóng)村的一個重要標(biāo)志，但戶籍變更涉及到的內(nèi)容眾多，戶籍城鎮(zhèn)化不能一蹴而就，需要逐步推進。移民搬遷后，有6．2%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，這表明農(nóng)戶移民搬遷后，開始逐步實現(xiàn)戶籍城鎮(zhèn)化。

2．生產(chǎn)方式城鎮(zhèn)化評價值為1．91，處于不及格的水平。生產(chǎn)方式是人類謀取社會生活所必需的物質(zhì)資料的基本方式。生產(chǎn)方式的進步是搬遷農(nóng)戶融入城鎮(zhèn)化的一個重要方面。移民搬遷后，搬遷戶生產(chǎn)方式的變化主要體現(xiàn)在就業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)條件、生產(chǎn)技能和家庭純收入等四個方面。搬遷后，農(nóng)戶就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整評價分值為2．16，處于及格水平，但距離中等還有一定距離，原因在于一些安置點沒有能夠容納搬遷農(nóng)戶就業(yè)的產(chǎn)業(yè)，移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)帶動能力不足，許多農(nóng)戶搬遷前干什么，搬遷后還是干什么，就業(yè)結(jié)構(gòu)沒法實現(xiàn)進一步的調(diào)整優(yōu)化。生產(chǎn)條件評價分值為1．32，處于不及格水平，其原因一方面在于農(nóng)戶就業(yè)結(jié)構(gòu)不變，其收入水平也基本不變，但由于搬遷后生活成本的增加，農(nóng)戶為了保持、提高搬遷后的生活水平，只能通過不斷增加勞動強度，降低生產(chǎn)條件來實現(xiàn);另一方面在于一部分農(nóng)戶搬遷后，仍要回到原居住地去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，距離的增加使這部分農(nóng)戶也認(rèn)為其生產(chǎn)條件不如搬遷前了。生產(chǎn)技能評價分值為2．23，處于及格接近于中等的水平，移民搬遷后，隨著交通條件、信息條件的改善，農(nóng)戶接觸、學(xué)習(xí)現(xiàn)代化生產(chǎn)技術(shù)的機會大幅增加，此外，安置點產(chǎn)業(yè)帶頭人的帶領(lǐng)、政府配套政策的扶持也為搬遷農(nóng)戶生產(chǎn)技能的提高提供平臺，但因為搬遷后，一部分農(nóng)戶仍從事原職業(yè)，外出打工等，其生產(chǎn)技能水平變化不大。家庭純收入評價分值為2．02，處于剛剛及格的水平，這是因為移民搬遷后，農(nóng)戶收入水平雖然有所增加，但由于要抵減生活成本的增加部分，所以大部分農(nóng)戶搬遷后家庭純收入變化不大，僅有極少部分農(nóng)戶覺得搬遷后收入水平增加了。

3．生活方式城鎮(zhèn)化評價值為2．76，達到優(yōu)秀水平。在構(gòu)成生活方式城鎮(zhèn)化績效評價的11 個指標(biāo)中，有8 個指標(biāo)(抗災(zāi)能力、住房條件、用水條件、用電條件、衛(wèi)生條件、醫(yī)療條件、交通條件和子女上學(xué)條件)的評價值處于優(yōu)秀水平，有1 個指標(biāo)(休閑娛樂條件)處于中等水平，僅有1 個指標(biāo)(社保條件)處于及格水平。這表明移民搬遷確實達到了避災(zāi)防險、促進農(nóng)戶生活方式城鎮(zhèn)化的預(yù)期目標(biāo)，但由于工作壓力，大部分搬遷農(nóng)戶無暇顧及休閑娛樂活動，戶籍的未城鎮(zhèn)化，使他們社保條件基本沒有發(fā)生變化。

4．思想意識城鎮(zhèn)化評價值為2．47，處于中等接近良好水平。在構(gòu)成移民搬遷思想意識城鎮(zhèn)化績效評價的4 個指標(biāo)中，有3 個指標(biāo)(市場經(jīng)濟意識、政治民主意識、科技創(chuàng)新意識)處于良好水平，有1 個指標(biāo)(生態(tài)環(huán)保意識)處于及格水平。農(nóng)戶移民搬遷后，接受現(xiàn)代思想意識熏陶，他們的市場經(jīng)濟意識、政治民主意識、科技創(chuàng)新意識和生態(tài)意識水平都有所提高。不過相對而言，與農(nóng)戶就業(yè)、收入、權(quán)利相關(guān)的市場經(jīng)濟意識、政治民主意識和科技創(chuàng)新意識提高較快，而具有公共外部屬性的生態(tài)意識水平則提高較慢。

5．漢中市移民搬遷式城鎮(zhèn)化建設(shè)績效評價總值為2．44，處于中等水平。移民搬遷極大地提高了農(nóng)戶避災(zāi)抗災(zāi)能力，促進了農(nóng)戶生活方式城鎮(zhèn)化，使農(nóng)戶逐漸接受城鎮(zhèn)化的思想意識，逐漸開始實現(xiàn)戶籍城鎮(zhèn)化，但移民搬遷并沒有使農(nóng)戶實現(xiàn)生產(chǎn)方式城鎮(zhèn)化，搬遷農(nóng)戶實際過著生活方式、思想觀念、戶籍與生產(chǎn)方式相斷裂的移民生活。

表3 準(zhǔn)則層指標(biāo)及目標(biāo)層指標(biāo)評估結(jié)果

五、對策建議

目前陜南移民搬遷還處在生產(chǎn)方式與生活方式、思想觀念、戶籍等相割裂的半城鎮(zhèn)化狀態(tài)。為此，要進一步改革和完善相關(guān)配套制度，不斷促進移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以促進生產(chǎn)方式城鎮(zhèn)化與生活方式、思想觀念、戶籍城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展，不斷提高移民搬遷式城鎮(zhèn)化建設(shè)績效。

1．轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，突出區(qū)域特色。陜南資源優(yōu)勢主要體現(xiàn)在山地較多，水資源豐富，歷史文化遺址較多，生態(tài)環(huán)境良好，適合發(fā)展林業(yè)、藥材、菌類、水產(chǎn)、旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。又因為其是南水北調(diào)中線工程和引漢濟渭工程的主要水源地，區(qū)域功能定位為生態(tài)保護區(qū)域。因此，在引導(dǎo)搬遷農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，要依托當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢和區(qū)域特色，積極引導(dǎo)和鼓勵搬遷農(nóng)戶發(fā)展林業(yè)、藥材、菌類種植業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，采用清潔的生產(chǎn)工藝流程和節(jié)水節(jié)能的項目，禁止發(fā)展高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的一致性。

2．?dāng)U寬就業(yè)渠道，加強人才培養(yǎng)。一方面通過凸顯區(qū)域特色、加快科技創(chuàng)新、推廣電子商務(wù)、提高金融支持等途徑積極發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，為搬遷農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位和就業(yè)選擇;另一方面，建立移民農(nóng)戶勞動就業(yè)、創(chuàng)業(yè)狀況信息庫，通過農(nóng)業(yè)院校、網(wǎng)絡(luò)教育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶頭人帶動等多種渠道對安置點中的適齡農(nóng)民進行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的知識與技能培訓(xùn)，確保搬遷移民戶均一人就業(yè)，搬遷后的收入高于搬遷之前的水平，生產(chǎn)條件不斷改善。

3．構(gòu)建多元融資機制，改善融資條件。移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要制約因素就是融資困難，許多農(nóng)戶缺乏發(fā)展產(chǎn)業(yè)的啟動資金。因此，應(yīng)加快建立和完善移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的金融支持機制。具體措施有:一方面要降低信貸門檻，鼓勵農(nóng)民以林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等作為抵押，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供信貸支持;另一方面，要進一步加大財政對移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入，建立移民創(chuàng)業(yè)基金和相關(guān)減免政策，降低移民創(chuàng)業(yè)成本;此外，還要通過各種產(chǎn)業(yè)協(xié)會發(fā)展基金扶持移民發(fā)展新產(chǎn)業(yè)。總之，應(yīng)建立健全國家地方集體個人以及社會各團體的聯(lián)動互補的多元化金融支持機制，改善移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)的融資條件。

4．健全社會政策轉(zhuǎn)續(xù)機制，維護移民合法權(quán)益。首先，加快城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革，使搬遷農(nóng)戶不僅實現(xiàn)居住環(huán)境城鎮(zhèn)化，更應(yīng)實現(xiàn)其身份戶籍城鎮(zhèn)化，使其與當(dāng)?shù)鼐用褚粯酉硎苋找婢然幕竟卜?wù)。其次，在移民搬遷過程中注意保護移民的合法權(quán)益，盡快落實搬遷戶的土地賠償金、移民搬遷補助等各項資金，切實保護搬遷農(nóng)民的合法權(quán)益，同時加快土地物權(quán)化改革和農(nóng)村土地交易市場建設(shè)，保護搬遷農(nóng)戶的土地權(quán)益，推動土地合理流轉(zhuǎn)出讓，提高移民生活水平。最后，建立健全搬遷農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、社會保障、計生和原宅基地、林地、承包地的轉(zhuǎn)續(xù)機制，使搬遷農(nóng)民搬遷后所享有的各項待遇不低于搬遷前，更好地分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，擁有更好的社會保障和發(fā)展機會。

［1］Lewis W A．Economic Development with Unlimited Supply of Labor［J］．Manchester School of Economics and Social Studies，l954，22:139－191．

［2］新吉樂圖主編．中國環(huán)境政策報告:生態(tài)移民:來自中、日兩國學(xué)者對生態(tài)環(huán)境的考察［M］．呼和浩特:內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，2005:25－53．

［3］桑敏蘭．寧夏生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化發(fā)展研究［J］．西北人口，2005(1):37－39，43．

［4］李鳴驥，黃立軍．寧夏中南部地區(qū)生態(tài)移民幾種城鎮(zhèn)化模式對比研究［J］．小城鎮(zhèn)建設(shè)，2013(5):42－47．

［5］王小梅，高麗文．三江源地區(qū)生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展研究［J］．青海師范大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2008(1):6－9．

［6］李媛媛．內(nèi)蒙古牧區(qū)生態(tài)移民城鎮(zhèn)化問題研究［J］．內(nèi)蒙古統(tǒng)計，2013(3):9－10．

［7］厲以寧．關(guān)于陜南移民社區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的研究報告［EB/OL］．(2013－02－05)［2015－03－01］．http://news．12371．cn/．

［8］馮三?。兡弦泼癜徇w與城鎮(zhèn)化發(fā)展研究——以安康市為例［J］．新西部:理論版，2013(19):16，18－19．

［9］趙麗莉．國家級貧困縣名單調(diào)整［N］．三秦都市報，2012－03－21(1)．

［10］中共中央，國務(wù)院．國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)［N］．人民日報，2014-03-17(1)．