宋曉敏

摘 要：京津冀一體化背景下，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略；但是在京津保合作過程中依然存在著不少問題，地方保護(hù)主義和地方差異擴(kuò)大化問題依然存在，本文從利益分享和補(bǔ)償機(jī)制和中國現(xiàn)行的官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)等方面分析了這些問題存在的原因。

關(guān)鍵詞：京津冀；合作；問題；原因

一、合作中存在的主要問題

（一） 地方保護(hù)主義和地區(qū)間惡性競爭現(xiàn)象依然存在。和市場活動(dòng)中的其他主體一樣，地方政府本身也具有經(jīng)濟(jì)人屬性即存在著“利他”和“自利”的雙重動(dòng)機(jī)。地方政府的經(jīng)濟(jì)人屬性決定了地方政府會(huì)根據(jù)成本一收益的衡量來決定自己的行為，追求自身利益最大化。具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性的地方政府在不能獲取行政區(qū)利益最大化目標(biāo)的情況時(shí)很可能會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義現(xiàn)象。

這種地方保護(hù)主義主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面： 第一，區(qū)域內(nèi)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)鏈條的不完整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同化。第二，重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，地方政府采取設(shè)立關(guān)卡、征收附加費(fèi)等形式的地區(qū)封鎖策略限制外地產(chǎn)品進(jìn)入本地，破壞了公平、開放、統(tǒng)一的市場秩序；第三，地區(qū)封鎖策略損害了地方政府間的合作關(guān)系，使得地方政府間在其他方面的合作也合作也受到一定的影響，導(dǎo)致跨地區(qū)公共物品的供給失靈。

（二）地區(qū)差距擴(kuò)大化下的地方矛盾沖突。近年來隨著京津冀地方政府間合作的發(fā)展，新的區(qū)域差距也不斷擴(kuò)大，這也是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作背景下出現(xiàn)的新問題。資源的整合從總體上來說可能增加區(qū)域整體資源積聚效應(yīng)，但是對(duì)于一些自身資源較少的地區(qū)來說，在區(qū)域資源整合中所獲得的收益卻是不多的，各行政區(qū)的資源收益率存在著差異，這樣必然使地區(qū)間差異呈擴(kuò)大化的趨勢，地方矛盾沖突也逐漸凸顯。

在地區(qū)差距擴(kuò)大化下，在以追求區(qū)域利益最大化為目標(biāo)的地方政府合作過程中，由于利益分配的不均和資源流向的不平衡，導(dǎo)致新的矛盾沖突產(chǎn)生。在區(qū)域資源市場配置條件下，除了自然資源外，其他資源按照市場配置的原則都會(huì)流向那些基礎(chǔ)條件好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、政策優(yōu)惠的地區(qū)，這種潛在的競爭使得地區(qū)內(nèi)矛盾產(chǎn)生，同時(shí)，在區(qū)域內(nèi)的稀缺性資源掠奪更是凸顯了競爭實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)優(yōu)勢。在京津冀合作過程中，京津地區(qū)巨大的“虹吸效應(yīng)”使環(huán)京貧困帶出現(xiàn)，北京與周邊地區(qū)各方面差距巨大，導(dǎo)致地方矛盾突出。

（四）缺乏有效協(xié)調(diào)合作組織。目前京津冀區(qū)域合作組織基本上只是基于形式上的設(shè)置，缺乏統(tǒng)一合作的戰(zhàn)略規(guī)劃。這種區(qū)域合作組織形式相對(duì)比較松散并且制度化程度相對(duì)較低，還沒有建立一整套完善的決策、議事機(jī)制，還沒有建立結(jié)構(gòu)功能完善的組織結(jié)構(gòu)，組織機(jī)構(gòu)層面不高，缺乏實(shí)質(zhì)性的協(xié)商與溝通。京津冀地方政府間合作機(jī)制主要還是依靠高層領(lǐng)導(dǎo)來推動(dòng)的，這樣很容易由于地方政府高層領(lǐng)導(dǎo)的變更而導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)運(yùn)作的滯緩和合作機(jī)制的架空，目前，京津冀地方政府間的合作尚未建立議和統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。

二、京津保合作存在的問題的原因

（一）缺乏有效的利益補(bǔ)償機(jī)制。京津冀區(qū)域地方政府間的合作中存在著諸多問題表面上看來是由行政區(qū)域的分割造成的，但究其深層次的原因還在于利益分配機(jī)制的問題。正是由于缺乏統(tǒng)籌各方的利益機(jī)制，才使得地方保護(hù)主義現(xiàn)象更加嚴(yán)重，從而造成地方政府合作的效益遞減化。我國長期以來一直采取的是單一的自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付，而地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付幾乎是沒有的，在這種缺乏利益補(bǔ)償和利益保障的情況下，地方政府之間的利益機(jī)制難以很好的協(xié)調(diào)，各弱勢和利益受損害的地方政府就會(huì)主動(dòng)回避或撤出合作而導(dǎo)致地方政府競爭大于合作。

（二）以經(jīng)濟(jì)績效為主的地方官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)帶來的弊端 。自20世紀(jì)80年代初，我國地方官員升遷標(biāo)準(zhǔn)由過去以政治表現(xiàn)為主變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)績效為主。 經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為考核地方官員工作業(yè)績的最重要的指標(biāo)之一。對(duì)地方官員的業(yè)績主要是以上了多少項(xiàng)目、建了多少企業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長速度多少等指標(biāo)來進(jìn)行簡單量化和比較而地方政府之間合作的狀況和區(qū)域整體發(fā)展?fàn)顩r不構(gòu)成業(yè)績的內(nèi)容，；地方官員為了實(shí)現(xiàn)自身的升遷，會(huì)致力于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，這必然會(huì)導(dǎo)致官員強(qiáng)化資源配置本地化和保護(hù)本地市場。目前雖然新的政績觀正在形成，但傳統(tǒng)的政績觀并不是短期內(nèi)可以消除的，再加上地方官員頻繁的地區(qū)間調(diào)動(dòng)，更使地方政府在經(jīng)濟(jì)競爭中急功近利，尋求短期經(jīng)濟(jì)行為，從而嚴(yán)重阻礙我國地方政府之間的合作。

（三）制度化的程度相對(duì)較低。目前政府間許多共識(shí)的達(dá)成是靠領(lǐng)導(dǎo)人作出的承諾來保障的；目前我國的憲法和地方組織法只規(guī)范了各級(jí)政府管理其轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)而很少涉及有關(guān)地方政府間合作的具體規(guī)定，在法律、制度方面上的空白就制約了地方政府間的進(jìn)一步合作，也對(duì)政府合作行為方式帶來了不良影響；這就使得官員間的這種共識(shí)的達(dá)成缺少穩(wěn)定性，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)生變動(dòng)就容易使合作機(jī)制架空或流于形式。同時(shí)，即使地方政府間制定了合作的制度性協(xié)議但是還缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，缺乏對(duì)違反合作協(xié)議的問責(zé)懲罰機(jī)制。

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