王彬輝

(湖南師范大學(xué),湖南 長(zhǎng)沙 410081)

構(gòu)建我國(guó)環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的思考

王彬輝

(湖南師范大學(xué),湖南 長(zhǎng)沙 410081)

環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)體系的建立,是“量化法治”的部門法實(shí)踐,對(duì)環(huán)境法律的有效實(shí)施有科學(xué)的引導(dǎo)功能、反思功能和預(yù)測(cè)功能;同時(shí),還可以為引導(dǎo)社會(huì)輿論正確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)環(huán)境法律有效實(shí)施狀況,為推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展起到良好的作用。我國(guó)應(yīng)從科學(xué)性、典型性、可操作性和可比性等原則出發(fā),構(gòu)建定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合的環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境司法、環(huán)境法律監(jiān)督、環(huán)境法律文化、環(huán)境法律服務(wù)、群眾對(duì)環(huán)境法律實(shí)施的滿意度等6個(gè)法治領(lǐng)域予以客觀評(píng)價(jià)。

環(huán)境法律有效實(shí)施;評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;量化法治

環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是指衡量環(huán)境法治建設(shè)進(jìn)程和法治化程度的數(shù)據(jù)集合。環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)體系的建立,是“量化法治”的部門法實(shí)踐[1],對(duì)環(huán)境法律的有效實(shí)施有科學(xué)的引導(dǎo)功能、反思功能和預(yù)測(cè)功能;同時(shí),還可以為引導(dǎo)社會(huì)輿論正確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)環(huán)境法律有效實(shí)施狀況,為推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展起到良好的作用。目前,我國(guó)還沒(méi)有一套完整、系統(tǒng)法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,更不用說(shuō)環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立。建立一套完整、系統(tǒng)的環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)于監(jiān)測(cè)、管理和預(yù)測(cè)環(huán)境法律有效實(shí)施的狀況,推進(jìn)依法治國(guó)水平都具有重要意義。

一、環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)涵

(一)環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)概念及特征

法律的實(shí)施效果評(píng)估,即以法律的實(shí)施效果為評(píng)價(jià)估量對(duì)象,通過(guò)對(duì)其在實(shí)施和適用的過(guò)程中產(chǎn)生的社會(huì)影響和社會(huì)效能進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià),發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題,對(duì)其中不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的法律法規(guī)和條款進(jìn)行增刪、清理、修訂或者廢止[2]。而法律指標(biāo)是一種特殊的社會(huì)指標(biāo),是用來(lái)反映法律制度本體和運(yùn)行狀況的指數(shù)[3]。將上述兩個(gè)概念結(jié)合起來(lái),筆者認(rèn)為,環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是衡量環(huán)境法律制度及運(yùn)行狀況的系統(tǒng)的、綜合性的量的數(shù)據(jù)總和,這個(gè)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)以環(huán)境法實(shí)施的多元主體為測(cè)評(píng)對(duì)象,以環(huán)境法律實(shí)施涉及的6個(gè)領(lǐng)域?yàn)闇y(cè)評(píng)內(nèi)容,通過(guò)檢測(cè)環(huán)境行政機(jī)關(guān)、普通民眾等主體對(duì)于環(huán)境法律實(shí)施現(xiàn)實(shí)狀況的感受與認(rèn)知,考察某一區(qū)域內(nèi)乃至整個(gè)國(guó)家環(huán)境法律有效實(shí)施的狀況。

環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)的特點(diǎn),可以概括為以下方面:

1. 環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)是以環(huán)境法實(shí)施的多元主體為測(cè)評(píng)對(duì)象的指標(biāo)

環(huán)境法實(shí)施的特征是公共實(shí)施與私人實(shí)施相結(jié)合[4]。環(huán)境法公共實(shí)施方式可以有4種:第一種是環(huán)境行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定環(huán)境行政規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等來(lái)實(shí)施環(huán)境法,環(huán)境行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)立法權(quán)的行使基礎(chǔ)在于“不完備法律理論”,[5]本質(zhì)上是立法權(quán)向行政機(jī)關(guān)的分配。我國(guó)立法向來(lái)遵循“宜粗不宜細(xì)”的原則,因此,很多環(huán)境立法采用了“開天窗”的形式,通過(guò)授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法來(lái)彌補(bǔ)法律過(guò)于原則不具備可操作性的“先天缺陷”。所以,環(huán)境行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章、文件或標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)公眾具有約束力。第二種方式是環(huán)境行政機(jī)關(guān)通過(guò)行使行政執(zhí)法權(quán)來(lái)實(shí)施環(huán)境法。環(huán)境行政執(zhí)法具有環(huán)境法和行政法的雙重特點(diǎn),環(huán)境管理中行政機(jī)關(guān)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查權(quán)、強(qiáng)制措施決定權(quán)、行政處罰權(quán)、環(huán)境監(jiān)督檢查等等都是環(huán)境行政執(zhí)法的影子。因此,環(huán)境行政執(zhí)法工作是環(huán)境行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的重要途徑和有效手段。第三種是環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境污染民事?lián)p害賠償糾紛中雙方當(dāng)事人信任的第三人,以其專業(yè)性、技術(shù)性和高效性的特點(diǎn)解決和處理環(huán)境民事?lián)p害賠償爭(zhēng)議。在這種糾紛處理過(guò)程中,環(huán)境行政機(jī)關(guān)類似于準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu),采用行政司法行為來(lái)實(shí)施環(huán)境法。第四種是環(huán)境司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政管理行為進(jìn)行司法審查。

環(huán)境法私人實(shí)施的方式即我們通常所說(shuō)的公眾根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)賦予的權(quán)利

和義務(wù)通過(guò)一定的途徑、方式和方法參與環(huán)境保護(hù),實(shí)現(xiàn)環(huán)境法所追求的“保護(hù)環(huán)境,人人有責(zé)”的價(jià)值目標(biāo)。公眾參與應(yīng)該是環(huán)境保護(hù)全過(guò)程的參與,具體表現(xiàn)為:預(yù)案參與,即在各級(jí)政府制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相關(guān)決策的時(shí)候參與。例如,公眾在決定是否為污染性設(shè)施的設(shè)廠或開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目頒發(fā)執(zhí)照或許可證的事先審核程序環(huán)節(jié)以意見聽證會(huì)、論證會(huì)等方式參與行政決策過(guò)程;過(guò)程參與則是指公眾對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃、計(jì)劃及開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的參與。例如,在企業(yè)營(yíng)運(yùn)階段以聽證會(huì)等方式參與排污許可證、限期改正命令等的核發(fā)等等;行為參與,指公眾不以“善小而不為”,從小事做起,從日常生活做起,自覺(jué)保護(hù)環(huán)境的參與;末端參與則是指公眾作為私人法律實(shí)施主體,參與到環(huán)境行政機(jī)關(guān)的各類執(zhí)法活動(dòng)中,比如公眾參與到環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)“三同時(shí)”和限期治理項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收、對(duì)環(huán)境生態(tài)破壞和事故進(jìn)行處理等活動(dòng),監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)和環(huán)境污染者和環(huán)境破壞者整治環(huán)境的行為。

所以,在設(shè)計(jì)環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的時(shí)候應(yīng)該充分考慮這一特征,設(shè)計(jì)以多元主體為評(píng)價(jià)對(duì)象的指標(biāo)體系。

2. 環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是以法治的綜合要素為測(cè)評(píng)內(nèi)容的指標(biāo)

環(huán)境法律實(shí)施是法實(shí)施的一種,是指環(huán)境法律在社會(huì)生活中被實(shí)際施行。以實(shí)施環(huán)境法律的主體和法的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn),環(huán)境法律實(shí)施方式可以分為3種:環(huán)境法律的遵守、環(huán)境法律的執(zhí)行、環(huán)境法律的適用。環(huán)境法律的遵守,此處從狹義上解釋也稱守法,專指社會(huì)各主體以法律為自己的行為準(zhǔn)則,依照法律享有權(quán)利、履行義務(wù)的活動(dòng)。環(huán)境法律的執(zhí)行此處也是指狹義上的執(zhí)法,即具有環(huán)境監(jiān)督管理職能的行政機(jī)關(guān)及其公職人員依照法定職權(quán)和程序,行使環(huán)境行政管理權(quán),執(zhí)行實(shí)施環(huán)境法律的活動(dòng)。環(huán)境法律的適用是指司法機(jī)關(guān)根據(jù)法定職權(quán)和法定程序,具體應(yīng)用環(huán)境法律法規(guī)處理環(huán)境案件的專門活動(dòng)。比如在北美影響很大的《北美環(huán)境合作協(xié)議》 (CECNA)的目的就是通過(guò)有效的和更多統(tǒng)一的環(huán)境法律執(zhí)行活動(dòng)提高北美地區(qū)的環(huán)境保護(hù)。CECNA的簽署者認(rèn)為在國(guó)家層面提高環(huán)境法律的執(zhí)行和遵守是達(dá)到北美地區(qū)安全和清潔環(huán)境的基本[6]。所以,以環(huán)境法律是否有效實(shí)施為評(píng)價(jià)目標(biāo)的環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)從環(huán)境法律實(shí)施的6個(gè)法治領(lǐng)域,即環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境司法、環(huán)境法律監(jiān)督、環(huán)境法律文化、環(huán)境法律服務(wù)、群眾對(duì)環(huán)境法律實(shí)施的滿意度予以全方位、客觀的評(píng)價(jià)。

3. 環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是由定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)體系。環(huán)境法律有效實(shí)施的評(píng)價(jià)是針對(duì)環(huán)境法律有效實(shí)施的某一方面或總體情況所進(jìn)行的客觀評(píng)價(jià)。在所有被評(píng)價(jià)的實(shí)施階段中,某些環(huán)節(jié)可以用定量指標(biāo)反映出來(lái),例如環(huán)境行政復(fù)議率、環(huán)境行政訴訟率、政府環(huán)境法治經(jīng)費(fèi)的年增長(zhǎng)率、環(huán)境案件上訴率等等。但是,某些環(huán)境法律實(shí)施的環(huán)節(jié)則不宜用定量指標(biāo)分析,比如群眾對(duì)環(huán)境法律實(shí)施的滿意度,需要評(píng)估者在運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查、訪談和個(gè)案分析等方法的基礎(chǔ)上,綜合運(yùn)用邏輯思維,結(jié)合以往經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識(shí)來(lái)進(jìn)行分析判斷。所以,環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并不是簡(jiǎn)單的僅僅由技術(shù)參數(shù)構(gòu)成的測(cè)評(píng)指標(biāo)體系,它應(yīng)該是由定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)體系。

(二)環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的功能

1. 環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是對(duì)環(huán)境法治現(xiàn)狀的再現(xiàn)

當(dāng)前,我國(guó)已形成了以憲法為根本法,《環(huán)境保護(hù)法》為綜合性基本法,以環(huán)境污染防治單行法和自然資源和生態(tài)保護(hù)單行法為主體的較為系統(tǒng)、完備的環(huán)境法律體系。然而,現(xiàn)實(shí)中環(huán)境法律實(shí)施的狀況究竟如何?長(zhǎng)期以來(lái)因?yàn)闆](méi)有系統(tǒng)完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,我們對(duì)此無(wú)法準(zhǔn)確客觀的認(rèn)識(shí)。因此,通過(guò)運(yùn)用有效的環(huán)境法律實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,考核具體的環(huán)境法律實(shí)施現(xiàn)狀,在一定程度上是對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境法治的描述和再現(xiàn)。

2. 環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有比較評(píng)價(jià)功能

環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的比較評(píng)價(jià)功能體現(xiàn)在橫向比較和縱向比較兩個(gè)方面。橫向比較主要考察我國(guó)與其他國(guó)家(區(qū)域)之間環(huán)境法律實(shí)施狀況的差異。盡管各國(guó)(區(qū)域)的環(huán)境法律有所不同,但“環(huán)境無(wú)國(guó)界”、環(huán)境法的社會(huì)性強(qiáng)于階級(jí)性的特點(diǎn)使得環(huán)境立法和環(huán)境法律實(shí)施的的主要方面均存在某些共性,我們可以在共性的地方加以比較,相互借鑒成效,促進(jìn)環(huán)境法治的共同進(jìn)步?？v向比較則是主要通過(guò)對(duì)比,考察我國(guó)環(huán)境法律在不同歷史發(fā)展時(shí)期實(shí)施的狀況,評(píng)價(jià)現(xiàn)存階段環(huán)境法律實(shí)施的狀況是進(jìn)步還是退化,以及進(jìn)步或退化的幅度情況。

3. 環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有反思功能

通過(guò)運(yùn)用環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)6個(gè)環(huán)境法治領(lǐng)域的綜合評(píng)價(jià)得出的數(shù)據(jù),可以清晰的顯示我國(guó)環(huán)境法律實(shí)施中6個(gè)評(píng)價(jià)領(lǐng)域中存在的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié),并將這些問(wèn)題以反饋到各有關(guān)職能部門限期整改,從而提高環(huán)境法律實(shí)施的有效性。同時(shí),因?yàn)椤傲挤ā笔欠捎行?shí)施的前提,所以通過(guò)在法律實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,也可以及時(shí)反思現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)的瑕疵,督促立法機(jī)關(guān)改進(jìn)和完善環(huán)境立法工作,提高環(huán)境立法質(zhì)量。

二、建立環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)體系應(yīng)遵循的原則

(一)指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性原則

首先,選擇的指標(biāo)范圍涵括環(huán)境法律實(shí)施所涉及的全部領(lǐng)域,且這些指標(biāo)能科學(xué)反映出環(huán)境法律有效實(shí)施的水平,是可信度高的指標(biāo)。那些沒(méi)有評(píng)價(jià)意義指標(biāo)的運(yùn)用只會(huì)影響整個(gè)評(píng)價(jià)的效果;其次,具體指標(biāo)必須科學(xué)明確,即定量指標(biāo)的名稱、計(jì)算范圍、計(jì)量單位和計(jì)算方法等方面無(wú)歧義;而定性指標(biāo)則強(qiáng)調(diào)指標(biāo)的內(nèi)涵和外延,具體內(nèi)容等不會(huì)引起被調(diào)查者的錯(cuò)誤理解。比如,政府環(huán)境法治的年增長(zhǎng)率指標(biāo)中的計(jì)算范圍是單指行政經(jīng)費(fèi),還是包括所有用于環(huán)境法律實(shí)施的經(jīng)費(fèi);是單指環(huán)境行政主管部門,即上至環(huán)保部下至各地方環(huán)保廳(局),還是統(tǒng)指所有具有環(huán)境行政管理職能的政府各部門,這就包括有國(guó)土資源保護(hù)部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門等等。如果這些計(jì)算范圍不明確,那么在實(shí)際數(shù)據(jù)的收集和統(tǒng)計(jì)中必然會(huì)出現(xiàn)操作人員認(rèn)識(shí)和實(shí)際工作中的不統(tǒng)一,最終導(dǎo)致數(shù)據(jù)本身的不科學(xué)和不具有可比性。

(二)指標(biāo)選擇的典型性原則

環(huán)境法律實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)性、全面性的工程,涉及社會(huì)生活的方方面面。在設(shè)計(jì)環(huán)境法律實(shí)施評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系時(shí),如果抱有“多而全”的思想,不僅在指標(biāo)設(shè)計(jì)的技術(shù)上做不到,在具體的評(píng)價(jià)實(shí)踐中也會(huì)由于人力、物力和財(cái)力有限而無(wú)法做到全方位的評(píng)價(jià)。因此,設(shè)計(jì)該指標(biāo)體系時(shí),應(yīng)從對(duì)環(huán)境法律實(shí)施中影響有效性的重要因素考慮,設(shè)計(jì)反映環(huán)境法律實(shí)施系統(tǒng)變化規(guī)律的核心指標(biāo)。比如,在環(huán)境法律實(shí)施中,國(guó)家機(jī)關(guān)正確的履行環(huán)境法律賦予的職責(zé)以及公民依據(jù)法律所享有的基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)狀況,是任何一個(gè)國(guó)家環(huán)境法律實(shí)施所應(yīng)當(dāng)抓住的主要環(huán)節(jié)和主要領(lǐng)域,這些應(yīng)該成為環(huán)境法律有效實(shí)施指標(biāo)體系中的核心指標(biāo)。同時(shí),某些指標(biāo)雖然設(shè)計(jì)時(shí)考慮的角度不同,但指標(biāo)的某些方面具有一定的共性,這樣就容易導(dǎo)致指標(biāo)設(shè)計(jì)的重復(fù)性。因此選擇具有代表性的指標(biāo),可以有效提高工作效益和降低誤差。

(三)指標(biāo)體系的可操作性原則

環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合的體系,一些主觀性較強(qiáng)但卻對(duì)環(huán)境法律是否有效實(shí)施具有重要評(píng)價(jià)價(jià)值的指標(biāo)是定性指標(biāo),但這些指標(biāo)如果沒(méi)有具體、準(zhǔn)確的量的可測(cè)性也就不能稱其為指標(biāo)[7]。比如環(huán)境法治觀念、法治意識(shí)等目前只能運(yùn)用與這一方面的發(fā)展變化具有一致性或相關(guān)性的其他可量化的指標(biāo)(法治宣傳規(guī)模、人均律師數(shù)等)來(lái)間接反映。同時(shí),因?yàn)榄h(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合的體系,設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)應(yīng)考慮到這兩類指標(biāo)的比例分配,盡量降低調(diào)查收集工作的成本和難度。

(四)評(píng)價(jià)指標(biāo)屬性①指標(biāo)屬性,即指標(biāo)數(shù)值的大小與所反映現(xiàn)象的發(fā)展程度或密度是成正比例關(guān)系抑或反比例關(guān)系。明確原則

由于環(huán)境法律實(shí)施是否有效的評(píng)價(jià)是一個(gè)綜合的系統(tǒng),同一評(píng)價(jià)指標(biāo)從不同層面考察可能會(huì)有完全相反的屬性。比如檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪大案率、要案率、為國(guó)家挽回?fù)p失總額等數(shù)據(jù)從司法機(jī)關(guān)積極履行職能角度看,其表明了地區(qū)反腐的決心、維護(hù)社會(huì)正氣的力度,應(yīng)該是正向指標(biāo);但從政府依法行政角度看,其廉潔執(zhí)政、從源頭預(yù)防腐敗等項(xiàng)目需要進(jìn)一步加強(qiáng),同時(shí)也表明公務(wù)系統(tǒng)對(duì)“小貪小腐”、輕微犯罪行為未能及時(shí)覺(jué)察,行政監(jiān)察效能不高,司法部門未能有效防微杜漸、甚至“放水養(yǎng)魚”等需要改善的問(wèn)題,即其變成逆向指標(biāo)了。所以,在設(shè)計(jì)環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí),這類屬性不明確的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)慎用或盡量不用。

三、構(gòu)建我國(guó)環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的初步設(shè)想

我國(guó)學(xué)者沈宗靈先生指出評(píng)價(jià)法律實(shí)施的四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是:第一,各類主體的合法利益是否受到保護(hù);違法是否依法受到制裁等等。第二,公眾法律意識(shí)是否有所提高(或者提高到什么程度?)。第三,與同一國(guó)家不同時(shí)期或者不同國(guó)家(地區(qū))的法律實(shí)行情況進(jìn)行可比性研究。第四,法律的社會(huì)功能、社會(huì)目的是否有效實(shí)現(xiàn)及其程度[8]。這四項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)從法律實(shí)施的社會(huì)效果角度來(lái)考察,并從橫向、縱向的法律實(shí)施角度進(jìn)行比較,具有宏觀性和全面性。而近年來(lái),世界乃至我國(guó)許多城市開始熱衷于法治環(huán)境指數(shù)的評(píng)估,例如:2005年香港特別行政區(qū)推出了法治指數(shù)。2007年浙江余杭區(qū)通過(guò)運(yùn)用《“法治余杭”量化考核評(píng)估體系》對(duì)余杭區(qū)的法治環(huán)境進(jìn)行了量化評(píng)估等等。此處,我們僅以香港的法治指數(shù)評(píng)價(jià)體系為例,該體系通過(guò)罪案率、法律援助、各級(jí)法庭每年聽取的案件等等定量指標(biāo),以及公眾對(duì)法治若干方面的滿意度調(diào)查等定性指標(biāo)達(dá)到衡量七大標(biāo)準(zhǔn)②七大標(biāo)準(zhǔn)為:1.法律的基本要求,包括一般性、公布、穩(wěn)定、確定、沒(méi)有追溯力、不可要求不可能的作為、不可賦與任意的權(quán)力、與一般社會(huì)價(jià)值相符等8項(xiàng)內(nèi)容;2.法律下的政府,即政府的權(quán)力都要由法律所規(guī)限;3、規(guī)則禁止任意權(quán)力,即要求政府官員不應(yīng)享有任意的權(quán)力;4.法律面前人人平等,即對(duì)所有人來(lái)說(shuō),法律應(yīng)是一樣的;5.公正地施行法律,包括政府的行為與公布的法律相符、司法獨(dú)立;6.司法公義人人可及,包括法院人人可及、獨(dú)立的法律專業(yè)人員、投訴政府決定或行為的程序等內(nèi)容;7.程序公正,包括假定無(wú)罪、自然公義的原則、基本的證據(jù)法則以達(dá)公義、公平的審訊等4項(xiàng)內(nèi)容。參見朱未易.地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系構(gòu)建的實(shí)踐性探索——以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設(shè)為例的分析[J].政治與法律,2011,(1):147-148。的目的,從而計(jì)算得出香港的法治指數(shù)。

根據(jù)上述理論指導(dǎo)和量化法治評(píng)估的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的現(xiàn)狀,筆者對(duì)環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行了初步設(shè)想,基本框架設(shè)計(jì)如下表:

環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(初步設(shè)想)

環(huán)境法律實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 指標(biāo)說(shuō)明 資料來(lái)源環(huán)境法律服務(wù)指標(biāo)(15%)法律援助環(huán)境侵害案件的比率法律援助對(duì)象分析法律咨詢比率法律咨詢對(duì)象分析反映法律服務(wù)的一般狀況 司法局公眾對(duì)環(huán)境法律實(shí)施的滿意度指標(biāo)(15%)公眾對(duì)政府環(huán)境行政工作的認(rèn)同度公眾對(duì)環(huán)境司法工作的滿意度公眾對(duì)權(quán)利救濟(jì)的滿意度公眾對(duì)環(huán)境民主政治參與的滿意度公眾對(duì)環(huán)境安全感的滿意度群眾對(duì)環(huán)境法治建設(shè)的評(píng)價(jià) 問(wèn)卷調(diào)查

該指標(biāo)體系的特點(diǎn)如下:

(一)指標(biāo)體系層級(jí)明確

該指標(biāo)體系主要分為一級(jí)、二級(jí)指標(biāo),一級(jí)指標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)涵蓋環(huán)境法律有效實(shí)施的各個(gè)主要內(nèi)容,具體分為六個(gè)方面,分別是:

1. 環(huán)境行政執(zhí)法指標(biāo)。行政指標(biāo)涉及環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)人力投入、資金支持、技術(shù)保障、執(zhí)法產(chǎn)出、執(zhí)法手段、執(zhí)法阻力、社會(huì)動(dòng)員和環(huán)境行政執(zhí)法對(duì)企業(yè)的激勵(lì)八個(gè)方面,是環(huán)境法律有效實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2. 環(huán)境司法指標(biāo)。司法作為維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線在環(huán)境保護(hù)中應(yīng)充分發(fā)揮作用。當(dāng)前,我國(guó)如火如荼進(jìn)行的司法改革,其若干方面就是針對(duì)環(huán)境法律實(shí)施的特殊性要求設(shè)計(jì)的,比如設(shè)立跨區(qū)域?qū)徟袡C(jī)構(gòu),獨(dú)立的環(huán)境司法審判機(jī)構(gòu),從生態(tài)環(huán)境入手探索建立檢查機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟等等。在全面推進(jìn)依法治國(guó)新形勢(shì)下,這些司法改革的行為對(duì)于環(huán)境法律有效實(shí)施起到的效果如何是需要及時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核的,環(huán)境司法指標(biāo)可以設(shè)計(jì)諸如環(huán)境法庭的設(shè)置數(shù)量、環(huán)境法庭法官及其相關(guān)人員的配置情況以及接受環(huán)境法律專業(yè)教育程度;由環(huán)境問(wèn)題提起訴訟率及結(jié)案率、環(huán)境公益訴訟的立案數(shù)及審結(jié)情況等等量化指標(biāo)來(lái)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),查找司法改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,及時(shí)糾偏校正。

3. 環(huán)境法律監(jiān)督指標(biāo)。權(quán)力的制約和監(jiān)督,是環(huán)境法律實(shí)施中的重要主題。人大代表質(zhì)詢率、環(huán)境信息公開的程度、公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度等等都是考查指標(biāo)。

4. 環(huán)境法律文化指標(biāo)。黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告指出,法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。良好的環(huán)境法律意識(shí)是法治社會(huì)的軟實(shí)力。全體人民是否成為環(huán)境法律的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者?普通公民普法教育比率、黨政干部法律培訓(xùn)比率、法制出版物銷售量等等都應(yīng)該是評(píng)價(jià)指標(biāo)。

5. 環(huán)境法律服務(wù)指標(biāo)。法律服務(wù)業(yè)的發(fā)達(dá)程度有助于環(huán)境法律的有效實(shí)施。法律服務(wù)指標(biāo)包括:法律援助率、法律援助對(duì)象分析,法律咨詢比率、法律咨詢對(duì)象分析等等。

6. 群眾對(duì)環(huán)境法律實(shí)施的滿意度指標(biāo)。群眾對(duì)政府行政工作的認(rèn)同度、對(duì)司法工作的滿意度、對(duì)權(quán)利救濟(jì)的滿意度、對(duì)監(jiān)督工作的滿意度、對(duì)民主政治參與的滿意度、對(duì)安全感的滿意度等等指標(biāo)考察群眾對(duì)環(huán)境法治建設(shè)的評(píng)價(jià)。

每一大類指標(biāo)下又有細(xì)分的二級(jí)指標(biāo), 如:環(huán)境行政執(zhí)法指標(biāo)又分為16個(gè)二級(jí)指標(biāo), 這16個(gè)指標(biāo)主要圍繞環(huán)境行政執(zhí)法的各個(gè)方面,綜合評(píng)價(jià)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)人力投入、資金支持、技術(shù)保障等八個(gè)方面的內(nèi)容,能系統(tǒng)反映出環(huán)境行政執(zhí)法有效實(shí)施的情況。由此可見,一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)是層層遞進(jìn)的關(guān)系,二級(jí)指標(biāo)的設(shè)計(jì)必須依循一級(jí)指標(biāo)的指導(dǎo)方向、基本內(nèi)涵和外延的要求來(lái)設(shè)定。

(二)指標(biāo)體系主要分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)兩大類

環(huán)境法律有效實(shí)施指標(biāo)體系分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)兩大類,主要是因?yàn)榄h(huán)境法律實(shí)施涉及多元化實(shí)施主體,各主體具體實(shí)施要素眾多。但是,環(huán)境法學(xué)相較于其他部門法學(xué)來(lái)講,是典型的邊緣性學(xué)科,是法學(xué)和環(huán)境科學(xué)等眾多自然科學(xué)交叉的學(xué)科,有運(yùn)用量化指標(biāo)來(lái)衡量其有效實(shí)施的先天優(yōu)越條件。但是,定量指標(biāo)針對(duì)的只是可以量化的環(huán)境法律實(shí)施數(shù)據(jù),其來(lái)源主要為統(tǒng)計(jì)報(bào)表或現(xiàn)有資料直接獲得。而環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)的困難之處就在于某些評(píng)估指標(biāo)難以量化,比如人民群眾對(duì)環(huán)境法律有效實(shí)施的認(rèn)可和滿意度,尤其是對(duì)不同的指標(biāo)賦予不同的權(quán)數(shù)比例難度很大①權(quán)數(shù)就是表示評(píng)估指標(biāo)體系中各個(gè)指標(biāo)項(xiàng)目重要程度的系數(shù),權(quán)數(shù)比例越大,其重要性程度也越高。參見郭亞軍.綜合評(píng)價(jià)理論與方法［M］.北京:科學(xué)出版社,2002.27。。這種情況下,評(píng)估者就只有綜合運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查、訪談和個(gè)案分析等方法,根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識(shí),綜合運(yùn)用邏輯思維,將收集來(lái)的資料進(jìn)行整理、統(tǒng)計(jì)分析,進(jìn)而形成對(duì)法律法規(guī)實(shí)施效果、體系和過(guò)程的基本評(píng)判。[9]定性指標(biāo)是在定量指標(biāo)的基礎(chǔ)上補(bǔ)充完善的。

所以,只有將定量和定性相結(jié)合,才能有效的評(píng)價(jià)環(huán)境法律實(shí)施的狀況。比如,我們?cè)O(shè)計(jì)的環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系確立了6個(gè)基本要素,每項(xiàng)因素的權(quán)重分別如下:環(huán)境行政執(zhí)法指標(biāo)(權(quán)重為20%)、環(huán)境司法指標(biāo)(權(quán)重為20%)、環(huán)境法律監(jiān)督指標(biāo)(權(quán)重為15%)、環(huán)境法律文化指標(biāo)(權(quán)重為15%)、環(huán)境法律服務(wù)指標(biāo)(權(quán)重為15%)、公眾對(duì)環(huán)境法律實(shí)施的滿意度指標(biāo)(權(quán)重為15%),從這六項(xiàng)基本要素中又分解出56個(gè)小項(xiàng)。在確定6個(gè)基本因素和56個(gè)小項(xiàng)的分值后,將定量指標(biāo)和定性指標(biāo)結(jié)合起來(lái)就形成了具有可操作性且有實(shí)踐價(jià)值的環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在這個(gè)指標(biāo)體系中,各項(xiàng)指標(biāo)既相互聯(lián)系又彼此獨(dú)立,通過(guò)內(nèi)在的聯(lián)系、組合,形成系統(tǒng)化的評(píng)價(jià)體系。

四、結(jié)語(yǔ)

本論文構(gòu)建的環(huán)境法律有效實(shí)施指標(biāo)體系是在借鑒量化法治評(píng)估的理論和我國(guó)地方法治指數(shù)評(píng)估實(shí)踐的基礎(chǔ)上,將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。適用該指標(biāo)體系評(píng)價(jià)環(huán)境法律實(shí)施得出的指標(biāo)數(shù)據(jù)整體上具有較高的可信度,能夠?yàn)榄h(huán)境法律有效實(shí)施的總體評(píng)價(jià)提供較為客觀的依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但是從功能上講,環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不是對(duì)環(huán)境法律有效實(shí)施的絕對(duì)測(cè)量,它所提供的只是與環(huán)境法律有效實(shí)施相關(guān)的有用信息,從而為環(huán)境法律有效實(shí)施評(píng)估活動(dòng)的實(shí)質(zhì)性開展以及實(shí)施過(guò)程中相關(guān)行為的調(diào)整或制度改進(jìn)提供參考。當(dāng)然,通過(guò)實(shí)施、運(yùn)行該指標(biāo)體系,可以提升公共機(jī)構(gòu)和社會(huì)大眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注和參與,提高環(huán)境法治意識(shí),最終對(duì)生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的推動(dòng)作用。

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The Construction of Evaluation Index System of the Effective Implementation of Environmental Law in China

WANG Bin-hui
(Hunan Normal University，Changsha，Hunan，410081)

The construction of evaluation index system of the effective implementation of environmental law，which is the”quantification of the rule of law”in the department of law，has the scientific guidance function，the reflection function and the forecast function to the effective implementation of environmental law.At the same time，it can also guide the public opinion correctly understand and evaluate the effective implementation of environmental law，and play a good role to promote the harmonious development of society.We should start from the principle of scientific，typical，operability and comparability，to be an objective evaluation of the environmental administrative law enforcement，environmental justice，environmental law supervision，environmental law culture，environmental law service，the people's satisfaction of the implementation of environmental law and other six areas.

the effective implementation of environmental law;evaluation index system;quantification of the rule of law

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):2095-1140(2015)06-0047-08

(責(zé)任編輯:左小絢)

2015-07-28

司法部2012年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究資助項(xiàng)目“環(huán)境法律有效實(shí)施的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”(12SFB3039)

王彬輝(1974-),女,湖南雙峰人,湖南師范大學(xué)法學(xué)院副教授,法學(xué)博士,主要從事環(huán)境資源法學(xué)基礎(chǔ)理論與實(shí)務(wù)研究。