劉家明+陳標

摘 要： 以法律沒有規(guī)定的主體、權(quán)責、客體、方式或路徑對國家機關(guān)及其公務員行使公共權(quán)力的行為進行監(jiān)察與防治腐敗的活動，稱為廉政體制外監(jiān)督。雖然體制外監(jiān)督在公共權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)中處于輔助和從屬地位，但具有很多優(yōu)勢，有助于形成體制內(nèi)的壓力及推動廉政體制改革和政府的廉潔高效。其局限性和有效性前提表明，體制內(nèi)對體制外的包容和銜接很重要，體制外向體制內(nèi)的過渡才是根本出路。

關(guān)鍵詞： 廉政體制； 體制外監(jiān)督； 腐敗治理； 廉政建設

中圖分類號： D035 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.007

廉政建設關(guān)系到政權(quán)的存續(xù)、社會的穩(wěn)定與百姓的福祉。我國既有的廉政體制存在漏洞、僵化等缺憾。因此，廉政創(chuàng)新變得更為緊迫，要求監(jiān)督形式更加靈活、高效。在政府廉政體制與績效遭受民眾和學者的詬病和質(zhì)疑聲時，體制外監(jiān)督卻屢收奇效。為此，探討廉政體制外監(jiān)督的內(nèi)涵與類型、性質(zhì)與地位，反思其優(yōu)勢、局限和有效性前提十分必要。

一、廉政體制外監(jiān)督的概念及其理解

廉政體制是政府體制的重要組成部分，政府體制一般指有關(guān)政府組織機構(gòu)及其權(quán)責體系、領導隸屬關(guān)系及支撐其運行的根本制度的總稱。廉政體制是政府機構(gòu)和執(zhí)政黨制定的基于預防與懲治腐敗的一系列法律、法規(guī)和具有法律性質(zhì)的條令、條例，具體指國家行政機關(guān)、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、檢察機關(guān)及政黨等具有法定監(jiān)督權(quán)的主體依法防止公共權(quán)力濫用、懲治以權(quán)謀私行為的監(jiān)控系統(tǒng)和制約體系。其實早在上世紀90年代，著名經(jīng)濟學家吳敬璉就懷疑中國沒有采取經(jīng)濟體制內(nèi)的漸進改革，而是一種體制外的改革，他不僅主張繼續(xù)體制外改革，而且將其作為我國改革前期的戰(zhàn)略重點。[1] 吳敬璉的“體制外”改革論遭到一些學者（如劉烈農(nóng)，1996）的質(zhì)疑，而質(zhì)疑聲來自1994年之后，市場經(jīng)濟已確立了其合法地位，確立市場經(jīng)濟的主體地位即對計劃經(jīng)濟體制本身進行了改革，因而不屬于體制外改革的范疇。從這段歷史插曲不僅可以看出，體制變了，體制內(nèi)外劃分的標準也就變了；還可以看出體制改革的推動力量往往來自體制外的優(yōu)勢力量與改革成果。經(jīng)濟體制內(nèi)外的劃分標準比較容易界定，而廉政體制內(nèi)外的劃分一直都沒有明確的界定。

要準確地界定體制內(nèi)與體制外，關(guān)鍵是確定劃分體制內(nèi)外的依據(jù)與標準，把握好體制內(nèi)與體制外的實質(zhì)區(qū)別。有學者指出，體制外是組織制度中不起主導作用或處于邊緣位置的那一部分。[2] 與此類似，以警務監(jiān)督為例，執(zhí)政黨、國家機關(guān)以及警察機關(guān)內(nèi)部等依據(jù)法律法規(guī)，在各自職權(quán)范圍內(nèi)監(jiān)督警務，利用國家強制力對警察的違法違紀行為進行偵查、處置，并產(chǎn)生直接的行政或法律效力，故稱體制內(nèi)監(jiān)督；而包括公民、法人和其他社會組織在內(nèi)的公眾依法享有民主權(quán)利，對不當不法警務行使批判權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)和申訴權(quán)等，并產(chǎn)生一定的威懾力，故稱體制外監(jiān)督。[3] 如此劃分即把組織中所有現(xiàn)行的運行制度都視為體制，其中占據(jù)主導性和中心地位的制度為體制內(nèi)，這種觀點看到了體制內(nèi)外并存的現(xiàn)實和體制內(nèi)的主導地位，但將體制內(nèi)與體制外統(tǒng)歸于體制本身，不僅劃分的標準具有相對性和模糊性，不便對二者進行區(qū)分，而且容易引起邏輯混亂：既然都是“依法”，都是體制的組成部分，那為何有體制內(nèi)外之分呢？體制內(nèi)外的邏輯界線到底在哪里呢？

為了克服上述邏輯混亂，筆者采取經(jīng)濟學家的觀點，把當前既有的廉政體制本身視為體制內(nèi)，把超出廉政體制規(guī)定的但卻具有預防與懲治腐敗功能的措施、暫行規(guī)定、行為及方式的統(tǒng)稱為廉政體制外。廉政體制內(nèi)和體制外的區(qū)分，關(guān)鍵在于監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力、方式是否符合相關(guān)法律的規(guī)定，是否占用了國家的相關(guān)法律制度資源。其區(qū)別的標準不在于是否行使了法律規(guī)定的權(quán)力，而在于公共權(quán)力監(jiān)督與防治腐敗是否超出了憲法、法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。例如我國憲法和《監(jiān)督法》有規(guī)定人大對政府的監(jiān)督職權(quán)，黨內(nèi)的監(jiān)督條例也有規(guī)定民主監(jiān)督條例，可是這些監(jiān)督職權(quán)基本沒有行使或沒有有效行使，但仍屬于廉政體制內(nèi)的范疇。根據(jù)上文廉政體制的定義和體制內(nèi)外的劃分依據(jù)，廉政體制外監(jiān)督可界定為：為了最大限度克服公共監(jiān)督的制度漏洞和體制障礙造成的監(jiān)督失靈，完善與創(chuàng)新反腐倡廉機制，提高廉政工作的有效性，以法律沒有規(guī)定的主體、權(quán)責、客體、方式或路徑對國家機關(guān)及其公務員行使公共權(quán)力的行為進行監(jiān)察與防治腐敗的活動。[4] 對廉政體制外監(jiān)督概念的理解需注意以下幾個方面。

1. 由于廉政體制的弊端和低效，廉政體制外監(jiān)督的目的是提高廉政工作的效率、促進國家公務人員的清正廉潔與廉政體制內(nèi)的完善。

2. 把是否符合法律規(guī)定作為劃分廉政體制內(nèi)外的標準。對“法律”的界定十分關(guān)鍵，這里的“法律”指具有立法權(quán)力的國家機關(guān)制定的已向社會公布與頒布實施的正式法律法規(guī)與憲法，不包括臨時出臺的規(guī)章制度或政策或試行的條令、條例（因“臨時”與“試行”表示沒能形成長效機制或常設組織機構(gòu)，故暫不稱其為體制內(nèi)）。

3. 公共監(jiān)督系統(tǒng)的主體、對象、職責、權(quán)力、過程及其方式等要素眾多，從理論上講，這些要素中只要有一個不在法律規(guī)定之內(nèi)的監(jiān)督均屬體制外監(jiān)督，但現(xiàn)實中法律規(guī)定總有不周之處或存在模糊性。因此，廉政體制內(nèi)和體制外的區(qū)分也是相對寬泛的，更加精準的劃分在理論上和實踐中都沒有必要。為避免分類不清以及與下文的邏輯不符，這里補充做一種界定：憲法、法律與法規(guī)中具有籠統(tǒng)的規(guī)定而對具體監(jiān)督的職責與權(quán)力、渠道與途徑、過程及其方式、方法等要素之一或更多要素沒有明確規(guī)定的，且沒有形成長效機制或沒有常設機構(gòu)的，都視為體制外監(jiān)督的情形。因此，廉政體制外監(jiān)督涉及到相當多的社會監(jiān)督形式與黨內(nèi)、政府內(nèi)部的民主監(jiān)督形式，在下文的監(jiān)督策略中會作進一步論述。

4. 廉政體制內(nèi)外的劃分界線的相對性，還體現(xiàn)在時空的相對性。隨著時間的推移，那些體制外的做法取得了良好的效果并形成了長效機制（上升為法律或成立了合法的常設組織），體制外就轉(zhuǎn)化為體制內(nèi)。此外，在一個更大的體制范圍內(nèi)（如，政治體制相對于廉政體制，經(jīng)濟體制相對于市場經(jīng)濟體制），原來的“體制外”（如政治協(xié)商會議、計劃經(jīng)濟體制）也就變成了“體制內(nèi)”。

5. 要準確把握廉政體制外監(jiān)督的內(nèi)涵與外延，除了需要區(qū)分體制內(nèi)與體制外的概念，還需辨別廉政體制外監(jiān)督與社會監(jiān)督、廉政體制增量改革之間的關(guān)系。前一對概念的外延存在交叉，對監(jiān)督體系各要素都具有明確法律規(guī)定的社會監(jiān)督形式，屬于廉政體制內(nèi)監(jiān)督，如行政訴訟、行政復議等等，而那些法律沒有明確規(guī)定的眾多形式則屬體制外監(jiān)督。廉政體制外監(jiān)督與廉政體制增量改革也不能等同，因為改革是政府主動的行為，而有些體制外監(jiān)督形式是社會自發(fā)形成的，是政府被動接受的。除非政府主動接受并配合體制外監(jiān)督，或?qū)⑵浼{入改革試點，形成政策規(guī)范，才能視為廉政體制增量改革。但不管怎樣，從廉政體制外監(jiān)督的概念來看，所有的廉政體制外監(jiān)督形式都屬于廉政創(chuàng)新。

二、廉政體制外監(jiān)督的特征、優(yōu)勢與地位

（一）廉政體制外監(jiān)督的特征

廉政體制外監(jiān)督具有如下特征：

1. 監(jiān)督主體的多元性，且分布最廣闊、群體最廣大，分布在社會不同領域的各階層、各種組織、各個部門和各類群體，也包括以體制內(nèi)沒有規(guī)定的權(quán)責、客體、方式或途徑進行監(jiān)督的體制內(nèi)主體。

2. 監(jiān)督客體的廣泛性與機動性，不僅包括廉政體制規(guī)定的對象與內(nèi)容，而且表現(xiàn)為體制外對廉政體制本身的監(jiān)督，還包括在反腐倡廉過程中隨時出現(xiàn)或發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題。

3. 體制外監(jiān)督所需的動機與權(quán)能通常不是來自于正式的職權(quán)，而主要來自公共行政的精神與責任、政治民主與社會正義的力量、公民精神以及公民維護自身權(quán)利的需求，在某種程度上代表著民主政治發(fā)展的方向。

4. 體制外監(jiān)督具有多元化、多方法的特征，表現(xiàn)為多領域、多維度、多變量、多路經(jīng)、多渠道的監(jiān)督運行模式。

5. 體制外監(jiān)督具有非根本、非正式、甚至非法的地位特征，但往往是臨時的，如果其高效并獲得廣大群眾的擁護與獲得官方的認可，就可形成常態(tài)或長效機制，甚至形成政策或獲得立法通過，而轉(zhuǎn)化為“體制內(nèi)”。

6. 體制外監(jiān)督多數(shù)采取自下而上、由外及內(nèi)的監(jiān)督，故常常要依靠廉政體制內(nèi)的主體及其權(quán)責與監(jiān)督行為規(guī)范，很少能單獨發(fā)揮作用。

（二）廉政體制外監(jiān)督的優(yōu)勢

廉政體制外監(jiān)督之所以蓬勃發(fā)展，與它在現(xiàn)實中屢試不爽、事半功倍有關(guān)。從上文對其特征的分析可看出，廉政體制外監(jiān)督具有眾多優(yōu)勢：體制外監(jiān)督的主體多元而又分布廣泛，有助于廉政價值的彰顯和各方權(quán)益的維護；可以根據(jù)反腐倡廉的新形勢、新任務和新要求，靈活機動地把握監(jiān)督的對象與內(nèi)容；體制外監(jiān)督的動機多來自監(jiān)督主體內(nèi)在的精神力量或維護自身權(quán)益的需求，故其動機強大有力，監(jiān)督權(quán)能與政治力量無處不在，一定范圍內(nèi)形成了對廉政體制內(nèi)的包圍之勢；體制外監(jiān)督具有隨機性與不確定性、碎片化與靈活性等特征與優(yōu)勢，誰也無法預料在何時、何地以何種方式、途徑對誰或哪一個領域進行監(jiān)督和問責，常常能出其不意、屢收奇效，而不像體制內(nèi)監(jiān)督那樣統(tǒng)一規(guī)范、秩序穩(wěn)定、循規(guī)蹈矩；公民社會和個人從社會利益或自身利益出發(fā)，承擔公共權(quán)力監(jiān)督的一部分任務，不僅降低監(jiān)督成本，遏制監(jiān)督機構(gòu)不斷膨脹的沖動，而且形成了對政府監(jiān)督機構(gòu)的制約和某種有形、無形的壓力，有助于促使其監(jiān)督效能的提高。

綜上所述，廉政體制內(nèi)與體制外監(jiān)督有著共同的目標，無論是體制內(nèi)還是體制外監(jiān)督都是為了保證政府及其公務人員的廉潔高效，都是國家和社會權(quán)力體系中的分工制衡，都是以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，只是其權(quán)力來源、類型及其行使主體與方式的差異。這種差異與界限也不是絕對的，甚至還存在模糊性，且在某種條件下體制內(nèi)與體制外此消彼長或相互轉(zhuǎn)化。

（三）廉政體制外監(jiān)督的性質(zhì)與地位

廉政體制外監(jiān)督是對廉政體制內(nèi)監(jiān)督的必要的、有益的補充，是對廉政體制內(nèi)監(jiān)督功能的部分但不完全替代，是在反腐倡廉領域所做出的探索與創(chuàng)新?！绑w制外”必然意味對廉政體制內(nèi)既有規(guī)定的突破，但無論做出怎樣的突破和創(chuàng)新，其著力點仍是對公共權(quán)力的監(jiān)督，旨在嘗試更加科學、合理、有效的防治腐敗的制度與措施。因此，廉政體制外更加注重的是監(jiān)督的實效，是讓民主、科學的力量和社會多元主體權(quán)力的制衡與競爭，來最終真正確保公共權(quán)力的廉潔與高效。在廉政體制徹底改革之前，體制外在整個公共權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)中處于輔助和從屬的地位，體制內(nèi)才是根本出路。只有“體制外”監(jiān)督運作的機制、策略與措施的探索真正進入并反映在我國民主法治的進程當中，原來的“體制外”才能成為我國的廉政制度的一部分，才能實現(xiàn)其“體制內(nèi)”的合法永存。當然，有些違法、野蠻的監(jiān)督形式本身就是社會文明的倒退，不可能尋求體制內(nèi)的歸宿。

三、廉政體制外監(jiān)督存在的問題與局限

新中國成立后腐敗的形勢從來沒有像今天這樣嚴峻，盡管體制外的監(jiān)督力量也從未像今天發(fā)展得如此充分，但遺憾的是，體制外監(jiān)督天生的非主流、“非法”地位，缺乏相應的制度保障和權(quán)力保證，沒有明確的操作程序，而且不能單獨發(fā)揮作用，與體制內(nèi)監(jiān)督的銜接機制不夠順暢等缺點，致使體制外監(jiān)督難以追根究底，容易受到官僚政治的迂回甚至操縱。除了自身的不足，我國廉政體制外監(jiān)督的權(quán)力不夠獨立而且還相當軟弱，與客體的權(quán)力相比存在嚴重的不對稱與依附性，這是公共權(quán)力監(jiān)督最忌諱的。監(jiān)督主體的地位不應低于監(jiān)督客體，這是實施有效監(jiān)督最基本的要求。現(xiàn)階段我國政府還權(quán)社會的過程過于漫長，社會權(quán)利的整合只能在政府控制下逐步進行，并且還會表現(xiàn)出社會權(quán)利依附于政府權(quán)力的現(xiàn)象。[5] 無論是政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督，還是輿論監(jiān)督、利益團體的監(jiān)督相對于各自監(jiān)督的客體，普遍缺乏足夠的獨立性，受到監(jiān)督客體的過多管治，在種種條條框框之中無法發(fā)揮足夠的效力，反倒被監(jiān)督，處于客體的有力監(jiān)控之下。結(jié)果是，權(quán)力越大的黨政高層，就越難以監(jiān)督。近年來查處的高級干部腐敗案中，大多都沒有接到舉報，往往作為小貪官的同案犯而被供出或被更高層級的監(jiān)管部門揪出。事實再三表明，監(jiān)督主體相對于客體的實際權(quán)力在監(jiān)督中最為根本。

作為體制外監(jiān)督主要組成部分的社會監(jiān)督也存在一些問題。學者陸亞娜研究指出：公民政治參與意識淡漠，社會監(jiān)督主動性弱，這是狂熱的政治參與熱情冷卻后所出現(xiàn)的政治淡漠；政府行為透明度低，政務公開的操作性程序仍沒有明確，社會監(jiān)督難以進行；社會監(jiān)督機制不完善，內(nèi)部銜接機制脫節(jié)，民意表達渠道不暢，合法性社會抗議機制太少；法律保護不配套，沒有把保護舉報人上升到與反腐敗同等重要的位置；社團監(jiān)督、利益集團監(jiān)督力度不夠，新聞輿論監(jiān)督制約因素過多。她繼而剖析了原因：我國社會監(jiān)督的渠道不暢，空間不大，與我國政治民主化程度不高和政治文明程度較低緊密相連，其根本上在于我國的政治體制存在缺陷與不足。一是我國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)存在“黨的一元化領導的權(quán)力結(jié)構(gòu)和人民代表大會制的權(quán)力結(jié)構(gòu)的雙軌制和黨的權(quán)力體系和政府的權(quán)力體系交互作用的雙軌制”，[6] 這就造成了政府對黨負責還是對人民代表機關(guān)負責的矛盾，人民代表機關(guān)對黨負責和對選民負責的矛盾，有法定授權(quán)的權(quán)力和無法定授權(quán)的權(quán)力的矛盾，法的權(quán)威、機構(gòu)的權(quán)威與人格的權(quán)威的矛盾；黨政難分的困境。二是我國政體設計上存在一些缺陷：缺乏對黨的權(quán)力和行政權(quán)力進行有效限制和監(jiān)督的制度化機構(gòu)；基本上所有職位在事實上都是選拔產(chǎn)生，選舉只是對選拔結(jié)果的一種事后追認，法律和議案的通過方面同樣如此。我國政治體制中的這些缺陷和不足使有些社會監(jiān)督機制的設置，如信訪機構(gòu)、舉報中心等更多只是起到“社會排氣筒”的作用，真正的監(jiān)督作用還沒有完全體現(xiàn)出來。[7]

四、廉政體制外監(jiān)督實施的前提

體制外監(jiān)督的產(chǎn)生有其必然性，嚴格來說，無論在怎樣的歷史條件下，總能在一定范圍內(nèi)和一定程度上實施廉政體制外監(jiān)督。因此，這里的實施“前提”，準確來說是指順利有效實施的基本條件。于是，在理論上就存在一個悖論：如果這些前提條件都存在，體制內(nèi)監(jiān)督就能高效的運轉(zhuǎn)，體制外監(jiān)督就沒有存在的必要。可是現(xiàn)實中這些條件總在一定程度上、局部性地存在，而且從根本上決定了能否順利有效地實施體制外監(jiān)督，影響廉政體制外監(jiān)督的生命周期。從不是為了體制外監(jiān)督而進行監(jiān)督的觀念出發(fā)，探討這些實施前提，對于反腐敗與完善廉政體制有著重要啟示。

1. 最基本的前提條件就是表現(xiàn)為民主進步、法治完善與政府權(quán)責合理明確、公共行政精神等方面的政治文明。政治民主要求在監(jiān)督機制的設計上，符合監(jiān)督的基本規(guī)律和民主的基本常識：確保監(jiān)督主體的地位、權(quán)力不應低于監(jiān)督客體的地位、權(quán)力；要打破權(quán)力依附，確保監(jiān)督主體相對于監(jiān)督客體的獨立性、中立性與客觀性；斬斷監(jiān)督主體與監(jiān)督客體之間的直接利益關(guān)聯(lián)，甚至是利益俘獲。在法治方面，不僅要完善法制以確保監(jiān)督有法可依，還應注重有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴。我國憲法雖明確了依法治國和人民當家作主的地位，但沒有法律法規(guī)詳細規(guī)定諸如如何保障民主權(quán)利等基本的民主政治問題。例如，中共中央政治局委員汪洋指出，烏坎村事件的解決不是創(chuàng)新的壯舉，僅僅是落實了國家關(guān)于基層民主的法律。為什么長期沒有落實憲法和法律？為什么落實這么難？除了法律不夠明確、地位不夠突出外，更重要的在于政治體制和政治文明。在政治體制局限中，公共行政的精神與高層領導的決心和支持，對于反腐倡廉至關(guān)重要。當前反腐敗的實效在某種意義上取決于各級黨政領導和專門監(jiān)督機關(guān)查處腐敗的決心、勇氣和持續(xù)努力，只有他們正確看待體制內(nèi)與體制外監(jiān)督的關(guān)系，不認為其非法或不走正軌，而是在態(tài)度上鼓勵、政策上支持，甚至主動將其納入廉政體制的改革試點，體制外監(jiān)督的力量才能不斷壯大，并順利實現(xiàn)向體制內(nèi)的轉(zhuǎn)化。只有那些獨斷專行、腐化墮落的貪官污吏才害怕體制外監(jiān)督的力量。

2. 有效實施廉政體制外監(jiān)督戰(zhàn)略，還有兩個前提條件很重要。一是實現(xiàn)政務透明?！堵?lián)合國反腐敗公約》提出了幾條社會參與反腐敗的對策都與本條件有關(guān)，諸如：提高決策過程的透明度，并促進公眾在決策過程中發(fā)揮作用；確保公眾有獲得信息的有效渠道；尊重、促進和保護有關(guān)腐敗的信息的查找、接收、公布和傳播的自由。輿論開放是公民維護知情權(quán)、言論自由權(quán)，實現(xiàn)以權(quán)利制約權(quán)力的重要前提。輿論媒體，無論作為馬克思眼中的“第三種權(quán)力”還是杰斐遜筆下的“第四權(quán)力”，都應當與政府、政黨保持一定的距離，只有這樣才能發(fā)揮對公共權(quán)力的監(jiān)督作用。二是必須妥善處理黨內(nèi)監(jiān)督與人民群眾監(jiān)督的關(guān)系，把二者恰當?shù)亟Y(jié)合起來，不要以一個方面的監(jiān)督來代替或否定另一個方面的監(jiān)督。具體對黨的領導干部的監(jiān)督這個方面而言，相比黨內(nèi)監(jiān)督，人民監(jiān)督的重要性十分明顯，威力十分強大。這就是說，黨內(nèi)監(jiān)督是不能代替人民監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督應當正確地統(tǒng)一到法律上來。[8]

有效落實廉政體制外監(jiān)督，不是為了體制外監(jiān)督而僅謀求體制外的監(jiān)督策略，因為體制外監(jiān)督只是監(jiān)督的一種模式以及向體制內(nèi)轉(zhuǎn)化的過渡階段。其直接目的是形成對體制內(nèi)的壓力及推動廉政體制的改革與創(chuàng)新，最終目的是更好地推動政府及公務員廉潔高效地履行職責。因此，需要正確認識廉政體制外監(jiān)督的性質(zhì)與地位、優(yōu)勢與局限和有效性前提。

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]