馮俏彬

新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)增長已由高速下降到中高速。與此相伴隨，財(cái)政運(yùn)行也進(jìn)入了新常態(tài)，其中最突出和令人揪心的是財(cái)政收入增速的急劇下降。2014年，全國財(cái)政收入僅增長了8.6%，2015年1-2月則陡降至3.2%。3月、4月有所回升，分別為4.2%和4.7%。財(cái)政收入的高增長時(shí)代宣布結(jié)束，正式進(jìn)位“一位數(shù)”時(shí)代。

在我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)性變化、預(yù)算管理沒有發(fā)生革命性轉(zhuǎn)折之前，財(cái)政收入的急劇下降，將給財(cái)政運(yùn)行和財(cái)政管理帶來前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。其中最迫切的是，面對收入增速的狂瀉下行，當(dāng)前預(yù)算管理可作何應(yīng)對？

理論上講，收入下降，自然應(yīng)當(dāng)減少支出。但是長期以來，我國的理財(cái)模式都是“以收定支”，各級財(cái)政工作者的慣性思維模式都是“支出剛性”而“收入柔性”。面對收入下降，下意識的反應(yīng)并不是調(diào)低支出，而是首先考慮還有沒有增收的余地、增收的空間。這突出表現(xiàn)在去年以來，面對財(cái)政收入下行的嚴(yán)峻情況，有的地方大大加強(qiáng)了稅收征管的力度，合理合法的是“防滲堵漏”，填補(bǔ)以前征收的薄弱之處與盲點(diǎn)，比如對于那些以前使用包稅的中小型企業(yè)，現(xiàn)在認(rèn)真清點(diǎn)業(yè)務(wù)流量、從實(shí)核定稅收，據(jù)說這種方式收效甚為明顯。但有的地方使用的方式就不那么光明正大了，比如業(yè)內(nèi)熟知的“空轉(zhuǎn)”、“過頭稅”、“預(yù)交”等等。有的地方通過多出售點(diǎn)資產(chǎn)（主要是土地）來換取收入，但由于房地產(chǎn)市場整體上萎靡不振，這種方式也只能在局部、暫時(shí)上有效，無助于收入形勢的根本好轉(zhuǎn)。有些地方選擇了加強(qiáng)非稅收入征管的方式來增加收入，但面對中央“對小微企業(yè)普遍性降費(fèi)”的政策取向，這種方式可增加的收入也極其有限。因此總體而言，盡管增加收入還有一些余地，但這些方式要么與財(cái)政發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)的逆周期調(diào)節(jié)功能背道而馳，要么與當(dāng)前積極財(cái)政政策相悖，要么只能在局部、暫時(shí)緩解困難，并不可能從根本上緩解當(dāng)前財(cái)政收入下行的大格局。

盤活存量資金是有關(guān)方面開出的另一張應(yīng)對收入下降的處方。媒體披露，截至2014年末，我國各級財(cái)政因各種原因未支出的存量資金共計(jì)3萬多億元。不管是什么原因形成的，對于理財(cái)者而言，將這筆資金盤活用好，是面對當(dāng)前嚴(yán)重的收支缺口的不二選擇。所需要做的，是對這些存量資金進(jìn)行全面清理、分類，對于那些因支出進(jìn)度不足而產(chǎn)生的存量資金，應(yīng)當(dāng)加快支出進(jìn)度，提振社會的投資需求與消費(fèi)需求。對于那些因政策、環(huán)境等客觀因素發(fā)生改變進(jìn)而原支出已無可支出的資金，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)收回財(cái)政重新進(jìn)行安排。即使對于結(jié)余資金，也要看到，其中一部分可能是由于部門加強(qiáng)管理、提質(zhì)增效而產(chǎn)生的合理結(jié)余，但不可否認(rèn)還有一部分是在編制預(yù)算時(shí)就虛報(bào)多報(bào)形成的結(jié)余，顯然這部分資金也是可以收回財(cái)政重新安排的。從一些國家的經(jīng)驗(yàn)上看，由于加強(qiáng)管理而產(chǎn)生的結(jié)余資金不排除可以在財(cái)政和部門之間按比例分享，甚至作為獎勵(lì)發(fā)給相關(guān)管理人員，以前聽說我國有的地方也曾這樣處理過，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)就此提出制度性的辦法。

另外還有兩個(gè)辦法是地方財(cái)政部門可能不太愿意或者說難于使用的辦法。但是從長遠(yuǎn)而言，并不能排除將其列入可選的政策處方清單之中。一是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。理論上講，當(dāng)收入出現(xiàn)短缺的時(shí)候，當(dāng)然就應(yīng)當(dāng)減少支出。之所以各方面視若畏途，主要是因?yàn)榧鹊美娴碾y纏，即所謂的支出剛性。最大的剛性是各類法定支出，據(jù)說近年來這方面的支出已經(jīng)占到當(dāng)年財(cái)政支出的45%左右。盡管十八屆三中全會《決定》提出要取消各類掛鉤支出，但現(xiàn)實(shí)地看，這只能防止出臺新的掛鉤政策，而對已有存在的且以法律形式明文規(guī)定的各類掛鉤無能為力。其次是基本支出的剛性也十分突出，何況今年還要出臺一些增加工資的政策。綜合看起來，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在各類項(xiàng)目支出的安排之上，考慮到“項(xiàng)目”的量多面廣，其中一些無論是必要性還是績效都很成問題，因此完全可能成為財(cái)政調(diào)整的重點(diǎn)對象。展開一點(diǎn)，其實(shí)預(yù)算管理中永恒的矛盾就是資金的有限性與需求的無限性之間的矛盾，預(yù)算最重要的問題就是決定支出的優(yōu)先次序（我們稱之為輕重緩急）。以此而言，當(dāng)前面臨的財(cái)政收支之間的難題其實(shí)并不是新鮮事物，不過是特定情況下更加突出而已。二是擴(kuò)大赤字。今年，財(cái)政部已將赤字率從2.1%提高到2.3%，新釋放出債務(wù)空間共2700億元。從現(xiàn)在我國社會資金的情況看，再將赤字率提高一些是具備條件的。如果財(cái)政運(yùn)行真的到了那一步，也不見得不能作為一個(gè)政策選項(xiàng)。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行，需要積極財(cái)政政策增效加力之時(shí)，就更是如此。地方層面，產(chǎn)生運(yùn)行赤字不僅理論上成立，而且政策層面也正在被引入。深化財(cái)稅體制改革的相關(guān)方案已經(jīng)明確，今后在財(cái)政管理要引入周期平衡的概念，對于周期財(cái)政運(yùn)行中產(chǎn)生的赤字可以通過發(fā)行短期債務(wù)的方式進(jìn)行對沖。當(dāng)然，我估計(jì)當(dāng)下沒有一個(gè)財(cái)政廳長愿意在自己手里發(fā)生這樣運(yùn)行赤字。但無論如何，這也是政策工具箱中可選擇的工具之一。

在我看來，但凡每一次直抵危機(jī)的緊迫形勢，總能逼出一些重大改革和一些重大觀念變化來。在過去的十來年間，財(cái)政收入形勢大好，但財(cái)政收入改革基本上沒有太大的作為。當(dāng)前，正是因?yàn)樨?cái)政收入急轉(zhuǎn)直下，反而為重大改革營造了先聲?；叵?994年分稅制改革的直接引線是王紹光、胡鞍鋼的《國家能力報(bào)告》，1998年部門預(yù)算改革的直接引線是某重要媒體上一篇《財(cái)政資金在流血》的文章。當(dāng)下，財(cái)政收入減收的壓力貫穿從中央至地方的各級財(cái)政，這種直接的、錐心的痛楚正從另一角度為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、引入新型財(cái)政管理方式、深化財(cái)稅體制改革創(chuàng)造條件。比如績效管理，財(cái)政部門搞了很多年，但財(cái)政資金使用中的低效、無效的例子仍然比比皆是，原因之一就在于只要程序合法，沒有人真將財(cái)政資金的績效當(dāng)回事。但現(xiàn)在情況不同了，由于可供分享的蛋糕正在變小，績效問題有可能前所未有地被重視起來，并進(jìn)一步將績效評價(jià)引導(dǎo)下一輪預(yù)算資金分配做實(shí)。而這，正是績效管理的題中應(yīng)有之義。

再說開一點(diǎn)，當(dāng)前各級財(cái)政面臨的問題還只是財(cái)政收入隨經(jīng)濟(jì)形勢變化而下行的問題，具有一定的可變化性。隨著經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)，財(cái)政收入也可能仍然會水漲船高。但是，隨著國家治理體系的逐漸健全，隨著稅收法定原則的落實(shí)，今后財(cái)政部門永遠(yuǎn)都要在嚴(yán)格的收入約束下運(yùn)行，永遠(yuǎn)都要對支出進(jìn)行精打細(xì)算，永遠(yuǎn)都要面對基數(shù)與增長之間的矛盾，永遠(yuǎn)都要在紛繁復(fù)雜的利益訴求中進(jìn)行權(quán)衡……而這，正是現(xiàn)代預(yù)算管理的核心與關(guān)鍵所在。財(cái)政部門當(dāng)預(yù)為籌謀，提前熱身，心平氣和地迎接財(cái)政運(yùn)行“新常態(tài)”、預(yù)算管理“新階段”的到來。

（作者系國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授）

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