（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 山東泰安271018）

一、引言

中央和地方黨委、政府始終高度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，為加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，持續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村公共投資規(guī)模。隨著農(nóng)村公共投資的增加，出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，要解決這些問(wèn)題，需要對(duì)農(nóng)村公共投資開(kāi)展經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性審查，即實(shí)行績(jī)效審計(jì)。各級(jí)政府陸續(xù)出臺(tái)一系列舉措改進(jìn)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)，已收獲一定成效。但在農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)中仍存在一些問(wèn)題，如理解不深觀念傳統(tǒng)、制度規(guī)范不夠完善、審計(jì)隊(duì)伍有待加強(qiáng)、作用有限監(jiān)督不力等，制約農(nóng)村公共投資績(jī)效提高和農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定。

依法推進(jìn)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)改革體現(xiàn)了全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的精神，符合全面從嚴(yán)治黨的要求，必將幫助我們?cè)缛杖娼ǔ尚】瞪鐣?huì)。在這樣背景下，深入系統(tǒng)研究農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)問(wèn)題，以扎實(shí)有效方式方法優(yōu)化農(nóng)村公共投資績(jī)效，使其制度化、規(guī)范化運(yùn)行，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改革發(fā)展、和諧穩(wěn)定意義重大、影響深遠(yuǎn)。遵循發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題思想，回顧當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)相關(guān)研究成果，可為改善農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)提供參考。

二、農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)的意義

農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)是審查農(nóng)村專項(xiàng)資金運(yùn)行全過(guò)程真實(shí)性、合法性前提下開(kāi)展經(jīng)濟(jì)性、效率性以及效果性評(píng)價(jià)，對(duì)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局具有重要的積極作用。

（一）農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)的概念。農(nóng)村公共投資是政府等公共部門(mén)對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施和教育、科學(xué)、文化、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵤┑捏w現(xiàn)公共物品性質(zhì)的投入?？?jī)效審計(jì)是審查項(xiàng)目預(yù)算和決算的真實(shí)性以及合法性前提下，實(shí)施經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性評(píng)價(jià)。

綜上所述，農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)即針對(duì)政府為代表的公共部門(mén)面向農(nóng)村體現(xiàn)公共物品特性的投資所實(shí)行的審計(jì)，包括真實(shí)性、合法性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性五個(gè)方面的評(píng)價(jià)。

（二）農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)的作用。農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)屬于經(jīng)濟(jì)工作，可有效促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效。農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)更是一項(xiàng)政治工作，涉及農(nóng)民群眾合法權(quán)益，關(guān)系廣大農(nóng)村的改革發(fā)展穩(wěn)定。搞好農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)意義重大影響深遠(yuǎn)。

一是保證投入，助力全面小康。推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，因此要加大財(cái)政幫扶力度，提升農(nóng)村公共投資占公共投資總額的比重。合理完善的績(jī)效審計(jì)將確保支農(nóng)惠農(nóng)資金精準(zhǔn)投入，高效利用，防止侵占挪用，防范投資風(fēng)險(xiǎn)，從而有效促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善和農(nóng)民增收致富，為加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)保障。

二是規(guī)范高效，推動(dòng)改革發(fā)展。健全的農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)可為投資決策和公共管理提供意見(jiàn)建議，加強(qiáng)制度建設(shè)，有效改進(jìn)工作，引領(lǐng)和促進(jìn)農(nóng)村公共資金投入和監(jiān)管制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共投資制度化、規(guī)范化、程序化運(yùn)行，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)秩序和發(fā)展環(huán)境，加快全面深化改革步伐。

三是民主管理，推進(jìn)依法治國(guó)。農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)有利于加強(qiáng)民主法治建設(shè)，全面推進(jìn)依法治國(guó)。農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)制度規(guī)則的規(guī)范和執(zhí)行體現(xiàn)了科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法要求，為社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)提供有力支撐。開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，實(shí)行民主理財(cái)，農(nóng)民切實(shí)參與民主決策、管理和監(jiān)督，政治權(quán)利得到尊重和維護(hù)，將密切基層黨群干群關(guān)系，有效化解矛盾，維護(hù)和諧穩(wěn)定。

四是公開(kāi)透明，堅(jiān)持從嚴(yán)治黨。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共投資的績(jī)效審計(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共投資規(guī)范公開(kāi)透明，嚴(yán)格監(jiān)督基層干部，防治以權(quán)謀私、貪污受賄、鋪張浪費(fèi)等問(wèn)題，保障公共投資落實(shí)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨的需要。

三、農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)中的問(wèn)題

近年來(lái)，在農(nóng)村公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中，我國(guó)進(jìn)行了大量探索，取得了初步經(jīng)驗(yàn)，但是因?yàn)槠鸩綍r(shí)間較晚基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，主要存在以下六個(gè)方面問(wèn)題：

3.3.2 酶活性抑制作用相關(guān)的特征共有峰的確定 由圖2可知，P5、P8、P10、P12、P15、P16號(hào)共有峰與紫荊葉提取物的酪氨酸酶活性抑制作用呈正相關(guān)，且相關(guān)系數(shù)較大（R＞0.1）[16]，這提示當(dāng)這些峰代表的化合物含量增加時(shí)，紫荊葉提取物對(duì)酪氨酸酶活性的抑制作用增強(qiáng)；P2、P4號(hào)共有峰與紫荊葉提取物的酪氨酸酶活性抑制作用呈負(fù)相關(guān)，且相關(guān)系數(shù)的絕對(duì)值較大（│R│＞0.1）[16]，這提示當(dāng)這些峰代表的化合物含量增加時(shí)，紫荊葉提取物對(duì)酪氨酸酶活性的抑制作用減弱。

（一）績(jī)效審計(jì)意識(shí)方面。審計(jì)理念、思想意識(shí)指導(dǎo)績(jī)效審計(jì)實(shí)踐。但陳桂云等（2010）發(fā)現(xiàn)，受傳統(tǒng)審計(jì)理念影響，農(nóng)村公共投資項(xiàng)目審計(jì)還處在財(cái)務(wù)審計(jì)階段，多是實(shí)施真實(shí)性、合規(guī)性、合法性微觀審查，很少開(kāi)展宏觀評(píng)價(jià)；堅(jiān)持消除舞弊改正錯(cuò)誤的目標(biāo)，無(wú)法真正認(rèn)識(shí)績(jī)效審計(jì)的意義，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效益性評(píng)價(jià)不足，在如何提升農(nóng)村公共投資經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)價(jià)值等方面沒(méi)有進(jìn)行針對(duì)性審計(jì)。而且績(jī)效評(píng)價(jià)需要客觀數(shù)據(jù)和資料作基礎(chǔ)，當(dāng)前我國(guó)各行各業(yè)法律意識(shí)、規(guī)范意識(shí)和績(jī)效意識(shí)還不強(qiáng)，不遵紀(jì)守法，核算不正規(guī)，存在變?cè)靷卧飕F(xiàn)象，不真實(shí)、不準(zhǔn)確、不完整的會(huì)計(jì)資料給推行績(jī)效審計(jì)帶來(lái)許多困難（秦貞婷等，2011）。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系方面。農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系是審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)、形成審計(jì)結(jié)論的工具。齊興利（2011）、王會(huì)金（2010）的研究顯示，當(dāng)前已有指標(biāo)體系設(shè)置缺乏科學(xué)性，尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范的方法和技術(shù)，表現(xiàn)為：多聚焦經(jīng)濟(jì)、側(cè)重事后評(píng)價(jià)，很少關(guān)注社會(huì)民生和資源環(huán)境，沒(méi)有進(jìn)行事前預(yù)測(cè)；不同地域、單位的評(píng)價(jià)指標(biāo)分散、孤立，無(wú)法協(xié)調(diào)指標(biāo)間的關(guān)系，不能實(shí)現(xiàn)不同主體間的對(duì)比，形成的審計(jì)意見(jiàn)難以發(fā)揮系統(tǒng)分析、全面評(píng)價(jià)的經(jīng)濟(jì)功能。

（三）法律法規(guī)依據(jù)方面。農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)法律體系是審計(jì)實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)和堅(jiān)強(qiáng)保證。何新容（2011）調(diào)研得出中國(guó)尚無(wú)專注農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)的法律，相關(guān)規(guī)范皆為地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章，在法律體系中效力不高，同績(jī)效審計(jì)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，內(nèi)容不夠充實(shí)。且只關(guān)注投資的合法性，沒(méi)有考慮其績(jī)效（齊興利，2012）。張秋慧（2011）和王會(huì)金（2010）得出，我國(guó)績(jī)效審計(jì)立法不到位使得農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)依據(jù)不足、效率不高，難以做出權(quán)威審計(jì)結(jié)論。

（四）審計(jì)管理體制方面。按照委托代理理論分析，當(dāng)前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)受同級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)因組織體系和自身利益影響，在審查同級(jí)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)缺乏獨(dú)立性，很難得到客觀、公正的審計(jì)結(jié)論（王可為，2006）。

（五）工作隊(duì)伍建設(shè)方面。農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)對(duì)象豐富，內(nèi)容復(fù)雜，要求審計(jì)人員在掌握審計(jì)知識(shí)的同時(shí)還要用管理者、咨詢師視角評(píng)價(jià)公共投資（余玉苗、何曉東，2005）。張秋慧（2011）、劉勇（2011）提出績(jī)效審計(jì)工作者要有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、審計(jì)監(jiān)察、工程管理和公共財(cái)政等功底，但現(xiàn)實(shí)的績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍多為年齡較大、觀念不新的財(cái)務(wù)人員，知識(shí)、年齡構(gòu)成不佳，沒(méi)有制定科學(xué)的選拔和監(jiān)督考核制度，不能適應(yīng)績(jī)效審計(jì)要求，導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。

（六）監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制方面。農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)問(wèn)責(zé)以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為基礎(chǔ)，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能不明確、對(duì)象不具體，范疇限制在對(duì)貪污受賄等行為的事后被動(dòng)追究，缺乏事前主動(dòng)預(yù)防和事中動(dòng)態(tài)監(jiān)管，結(jié)果公開(kāi)力度不夠，且以行政處罰的形式追究責(zé)任，缺乏約束力、強(qiáng)制力，影響了監(jiān)督問(wèn)責(zé)的效率和效果 （齊興利，2012）。

四、改進(jìn)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)的措施

鑒于農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)的重要意義和深遠(yuǎn)影響，針對(duì)其中的問(wèn)題，我們應(yīng)采取相應(yīng)措施認(rèn)真加以解決，使之規(guī)范高效運(yùn)轉(zhuǎn)、充分發(fā)揮職能。

（一）轉(zhuǎn)變觀念。改進(jìn)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)，樹(shù)立正確審計(jì)理念是前提，劉勇（2011）、宋常（2010）提出各級(jí)機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員特別是審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和紀(jì)律觀念，樹(shù)立對(duì)農(nóng)村公共投資項(xiàng)目事前評(píng)估和過(guò)程管理并重的理念，把績(jī)效審計(jì)貫徹落實(shí)到立項(xiàng)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理整個(gè)過(guò)程、每個(gè)環(huán)節(jié)，切實(shí)抓好跟蹤審計(jì)；在審查農(nóng)村公共投資項(xiàng)目真實(shí)性、合理性、合法性前提下推行經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性評(píng)價(jià)，用全面、深入的審計(jì)結(jié)論向政府提供制定宏觀政策的依據(jù)。袁建華等（2014）建議向群眾尤其是農(nóng)民朋友宣講農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)常識(shí)，動(dòng)員社會(huì)各界參與，改進(jìn)績(jī)效審計(jì)，更好發(fā)揮職能。

（二）完善制度。完善制度是改進(jìn)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)。李鳳雛等（2012）、宋常（2010）建議進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)的法律、法規(guī)和制度建設(shè)。法制保障是推行績(jī)效審計(jì)的重要因素，目前，績(jī)效審計(jì)有關(guān)內(nèi)容已納入審計(jì)準(zhǔn)則，但相較于法律和行政法規(guī)，其權(quán)威性有待進(jìn)一步增強(qiáng)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)時(shí)代背景下，要通過(guò)科學(xué)推進(jìn)績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)建設(shè)，明確任務(wù)目標(biāo)、內(nèi)容范圍、權(quán)利義務(wù)，營(yíng)造規(guī)范有力的法律制度環(huán)境。同時(shí)，應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和配套措施，使績(jī)效審計(jì)相關(guān)制度更有針對(duì)性、可行性和合理性。

（三）理順體制。當(dāng)前的體制無(wú)法確保審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立地位，劉勇（2011）指出應(yīng)當(dāng)深化改革，優(yōu)化體制，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性。要調(diào)整國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制，地方審計(jì)機(jī)關(guān)由審計(jì)署垂直管理，保證組織上的獨(dú)立性；審計(jì)系統(tǒng)工作經(jīng)費(fèi)實(shí)行單列，統(tǒng)一納入中央財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)方面獨(dú)立性。

（四）優(yōu)化隊(duì)伍。農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)內(nèi)容豐富，環(huán)境復(fù)雜多變，李鳳雛、王永 海、趙劉中（2012），劉勇（2011）認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)可以采取專門(mén)學(xué)習(xí)、在崗培訓(xùn)等方式，普及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、審計(jì)監(jiān)察、工程管理和公共財(cái)政等專業(yè)知識(shí)，分享方法交流心得，使其在整體上達(dá)到知識(shí)結(jié)構(gòu)和技能的優(yōu)化。張秋慧（2011）表示可以建立健全審計(jì)人員任用機(jī)制和考評(píng)制度，完善審計(jì)人員民主推薦、公開(kāi)競(jìng)選和德、勤、能、績(jī)、廉考核機(jī)制，搞好審計(jì)隊(duì)伍管理。同時(shí)，邀請(qǐng)專家學(xué)者、注冊(cè)會(huì)計(jì)師等外部人員參加農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)，積極出謀劃策，提供智力支持。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督。劉家義審計(jì)長(zhǎng)在2011年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上指出，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)、守規(guī)盡責(zé)。農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)要與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有機(jī)結(jié)合，依法評(píng)價(jià)公共資金利用情況，明確領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)責(zé)任，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)更加真實(shí)有效 （齊興利，2012）。針對(duì)目前我國(guó)績(jī)效審計(jì)監(jiān)督力量主要局限于審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，制約著農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)質(zhì)量，也影響公眾對(duì)績(jī)效審計(jì)工作的認(rèn)知等問(wèn)題，袁建華等（2014）提出建立內(nèi)容規(guī)范形式合理的審計(jì)結(jié)果公告制度，向群眾公開(kāi)農(nóng)村公共投資項(xiàng)目及其績(jī)效審計(jì)具體情況，明確問(wèn)題，及時(shí)整改，提升績(jī)效審計(jì)中農(nóng)民群眾理解、支持程度。

五、結(jié)論

農(nóng)村公共投資是我國(guó)公共投資的重點(diǎn)領(lǐng)域，農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)已成為我國(guó)審計(jì)工作的重要組成部分，加強(qiáng)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)對(duì)于落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)具有至關(guān)重要的意義。

農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)是在審查農(nóng)村公共投資真實(shí)性、合法性前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位存在的問(wèn)題，及時(shí)糾正加強(qiáng)管理，具有規(guī)范農(nóng)村公共投資、落實(shí)支農(nóng)惠農(nóng)資金、加強(qiáng)農(nóng)村民主法治、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)等作用。但在理論上和實(shí)踐中，存在績(jī)效審計(jì)意識(shí)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、法律法規(guī)依據(jù)、審計(jì)管理體制、工作隊(duì)伍建設(shè)、監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制等方面的問(wèn)題，需要出臺(tái)相應(yīng)對(duì)策，使其更規(guī)范更科學(xué)。

從上世紀(jì)四十年代績(jī)效審計(jì)這一概念被提出至今，諸多學(xué)者積極從事相關(guān)理論研究和推廣應(yīng)用，取得了豐碩的成果。但多數(shù)文章將研究的焦點(diǎn)集中在農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)的某一方面，特別是評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建，難以實(shí)現(xiàn)各部分、各流程的有機(jī)聯(lián)系，沒(méi)有形成完整的農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)體系，無(wú)法充分發(fā)揮全面分析、系統(tǒng)評(píng)價(jià)的作用。

作為相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)領(lǐng)域，我國(guó)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)起步時(shí)間晚，理論成果還不豐碩，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)缺乏。今后的研究分析應(yīng)立足其特點(diǎn)，構(gòu)建全面、科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效審計(jì)體系，為政府改進(jìn)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定提供有益參考。