陳 翔

2013年，習(xí)近平主席相繼在訪問哈薩克斯坦和印度尼西亞時提出建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”及“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，受到國際社會特別是周邊國家的廣泛關(guān)注。“一帶一路”建設(shè)是新時期中國深化國內(nèi)改革、擴(kuò)大對外開放、改善中國崛起的外部環(huán)境及實現(xiàn)中國與世界共同發(fā)展與共同繁榮的重大戰(zhàn)略舉措。“一帶一路”建設(shè)牽扯面廣、涉及國家多、合作形式雜，包括交通、金融、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域。其中，農(nóng)業(yè)關(guān)乎國計民生，關(guān)系一國發(fā)展根基，農(nóng)業(yè)合作是中國與“一帶一路”沿線國家合作的重點之一。這為中國開展農(nóng)業(yè)外交創(chuàng)造了有利條件，農(nóng)業(yè)外交的有序推進(jìn)也將為“一帶一路”建設(shè)的順利進(jìn)行及中國與相關(guān)國家關(guān)系發(fā)展鋪平道路。

一

傳統(tǒng)意義上，人們對國際關(guān)系及外交的關(guān)注點集中在政治與軍事等高級政治領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展及國際政治的演繹，外交的表現(xiàn)形態(tài)及包涵內(nèi)容有著依次發(fā)展及逐漸成熟的過程，即更加接近人類生產(chǎn)實踐與生活實際，從原本僅限于戰(zhàn)爭與和平等高級政治領(lǐng)域更多地向著經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等低級政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。作為一國生存根本的農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)合作成為近些年國際關(guān)系發(fā)展的新趨勢，并為農(nóng)業(yè)外交的開展及演進(jìn)提供了互動場合。

盡管農(nóng)業(yè)與外交的交融向來存在，農(nóng)業(yè)外交的實踐活動也早已有之，但作為一項研究議程的農(nóng)業(yè)外交在理論界鮮有論及。農(nóng)業(yè)外交不同于一般非官方的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作，它特指一國政府以農(nóng)業(yè)問題為切入點且依托農(nóng)業(yè)資源手段與他國進(jìn)行相應(yīng)的合作，最終達(dá)到促進(jìn)國家間總體外交關(guān)系發(fā)展的外交形式。

作為一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，中國有著較為久遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)外交史。在古代封建王朝的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時期，中國依托自身相對發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)資源，不斷加強(qiáng)與古絲綢之路沿線各國的農(nóng)業(yè)聯(lián)系，把本國生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品及相關(guān)技術(shù)輸往國外，不僅促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還增進(jìn)了中國與相關(guān)國家的友好關(guān)系。公元前6世紀(jì)，為了應(yīng)對突厥在中亞崛起帶來的戰(zhàn)略壓力，中國遣使波斯，帶去大量的農(nóng)產(chǎn)品及相關(guān)技術(shù)，以籠絡(luò)波斯共同對付與牽制突厥。明成祖時期，杰出的外交家鄭和在1405～1433年間七下西洋，向各國提供中國先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，并積極引進(jìn)沿岸各國的農(nóng)產(chǎn)品。這種以農(nóng)業(yè)為重要內(nèi)容的官方貿(mào)易，使得明朝政府和印度洋各國處于特定的政治關(guān)系之中。①沈福偉著:《中國與非洲——中非關(guān)系二千年》，中華書局，1990年，第453頁。同時，中國中央王朝為了鞏固與周邊藩屬國的關(guān)系，不斷向朝鮮及東南亞地區(qū)提供農(nóng)業(yè)援助?？梢哉f，中國建立的朝貢體系秩序之所以能夠長期延續(xù)，其中的一個重要原因是中國發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及對周邊地區(qū)的輻射與影響。

新中國成立以后，農(nóng)業(yè)外交一直在配合著國家總體外交且為中國外交全局服務(wù)。20世紀(jì)50年代，中國積極發(fā)展與蘇聯(lián)等社會主義國家的農(nóng)業(yè)外交，大量聘請?zhí)K聯(lián)農(nóng)業(yè)專家與顧問，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)專家的互訪與農(nóng)業(yè)專業(yè)留學(xué)生的互派，不斷引入蘇聯(lián)等國家的作物良種及農(nóng)機(jī)具等設(shè)施，同時輸出優(yōu)良作物及農(nóng)產(chǎn)品，加深了與各社會主義國家的友誼。60～70年代，中國基于支持第三世界國家革命以及中國自身外交戰(zhàn)略目標(biāo)的政治考慮，大力發(fā)展與亞非拉國家的農(nóng)業(yè)外交。中國從革命后的古巴進(jìn)口大量食糖以支持遭受美國封鎖的古巴人民;中國持續(xù)性地把本國的農(nóng)田水利技術(shù)、選育良種技術(shù)以及最新農(nóng)業(yè)科技成果傳入非洲大陸，并建造了水電站、大型農(nóng)場、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、農(nóng)產(chǎn)品加工廠等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。如中國援建的坦桑尼亞馬巴拉國有農(nóng)場，擁有3200公頃稻田、奶牛場及水電站，促進(jìn)了該國農(nóng)業(yè)發(fā)展，增進(jìn)了坦桑尼亞與中國的友誼。②Goran Hyden and Rwekaza Mukandala，Agencies in Foreign Aid:Comparing China，Sweden and the United States，New York:St.Martin’s Press，1999，pp.177-178.80年代以后，中國農(nóng)業(yè)外交的對象進(jìn)一步擴(kuò)展，逐漸把發(fā)達(dá)國家與地區(qū)列入農(nóng)業(yè)外交的重點區(qū)域，包括與加拿大、荷蘭、新西蘭、法國等世界農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的技術(shù)交流，以及在俄羅斯、澳大利亞、美國等國的農(nóng)業(yè)投資等。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國加快了農(nóng)業(yè)走出去的步伐與農(nóng)業(yè)外交的力度，合作對象遍及全球五大洲，合作形式趨于多樣化，農(nóng)業(yè)援助、農(nóng)業(yè)貿(mào)易、技術(shù)合作、農(nóng)業(yè)投資、聯(lián)合開發(fā)、無息與低息貸款等多頭并進(jìn)，合作成果更為繁多且體現(xiàn)互惠互利的原則。

農(nóng)業(yè)外交作為中國總體外交的有機(jī)組成部分，發(fā)揮著重要的作用與特殊的功能。首先，農(nóng)業(yè)外交可以加強(qiáng)與對象國的友好關(guān)系。農(nóng)業(yè)是任何國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定所必須，發(fā)展農(nóng)業(yè)成為各國特別是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱的國家迫切的戰(zhàn)略性任務(wù)，農(nóng)業(yè)合作項目涉及國家的生存大計，容易獲得他國民心與公意?！爸袊鴫簟庇兄羁痰氖澜绾x，其中要義是實現(xiàn)中國人民與世界各國人民的共同發(fā)展，而共同溫飽又是發(fā)展的基礎(chǔ)。中國可以通過有力的農(nóng)業(yè)外交推進(jìn)對象國的農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決根本的生存問題，直接造福于當(dāng)?shù)厝嗣竦幕旧睿⒃鰪?qiáng)當(dāng)事國人民及政府對中國的親近度與向心力，加深中國與對象國的友好關(guān)系。如中國對非洲的農(nóng)業(yè)援助及時緩解了糧食危機(jī)，使得中國在非洲的軟實力維持在一個較高水平，中非關(guān)系發(fā)展更加引人注目。③張春著:《中非關(guān)系國際貢獻(xiàn)論》，上海人民出版社，2013年，第80頁。其次，農(nóng)業(yè)外交可以彰顯中國“負(fù)責(zé)任大國”形象。長期以來，中國對亞非拉落后的發(fā)展中國家施以不附加政治條件的農(nóng)業(yè)援助，加快了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少了當(dāng)?shù)氐呢毨c饑餓人口，為世界減貧事業(yè)做出了相應(yīng)貢獻(xiàn)，這有利于中國展現(xiàn)“負(fù)責(zé)任大國”的國際形象，顯示中國的正確義利觀，能夠相應(yīng)增強(qiáng)中國的國際影響力與提升中國的國際地位。比如，近年來，中國大力加強(qiáng)對太平洋島國的農(nóng)業(yè)外交，大量進(jìn)口島國農(nóng)漁產(chǎn)品，幫助島國進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這不僅向世界顯示中國負(fù)責(zé)任的良好形象，也促進(jìn)各對象國認(rèn)為中國是值得信賴的大國。④“Chinese Assistance in the Pacific:Agency，Effectiveness and the Role of Pacific Island Governments”，http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/app5.35/full.(上網(wǎng)時間:2015年8月10日)第三，農(nóng)業(yè)外交作為一種特殊的經(jīng)濟(jì)外交方式，有助于保障國家的糧食安全，促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。面對著人地矛盾日益尖銳的情勢，糧食安全逐漸成為國家總體安全需要認(rèn)真考慮的重大問題。中國政府以農(nóng)業(yè)外交為依托，積極在海外尋找農(nóng)業(yè)投資與穩(wěn)定進(jìn)口來源，大力引入國外農(nóng)產(chǎn)品，以全球資源維護(hù)國家糧食安全，促進(jìn)建立新型的糧食保障體系。同時，農(nóng)業(yè)外交還可以為國內(nèi)過剩的資本、產(chǎn)能提供新的農(nóng)業(yè)投資與輸出渠道，優(yōu)化國家產(chǎn)業(yè)分工結(jié)構(gòu)，從而推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的更新升級與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。正如有國外學(xué)者指出，“中國在非洲大陸進(jìn)行的農(nóng)業(yè)活動為中國企業(yè)創(chuàng)造了大量機(jī)會”。①［美］黛博拉·布羅蒂加姆著，沈曉雷、高明香譯:《龍的禮物:中國人在非洲的真實故事》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第230頁。

二

當(dāng)前，中國正在積極推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，其中的農(nóng)業(yè)項目合作值得關(guān)注，也為中國開展相應(yīng)的農(nóng)業(yè)外交提供了新契機(jī)。

首先，中國“一帶一路”建設(shè)的重要戰(zhàn)略步驟就是加快農(nóng)業(yè)的國際化經(jīng)營與“農(nóng)業(yè)走出去”，這為開展農(nóng)業(yè)外交注入了內(nèi)動力。傳統(tǒng)的絲綢之路是中國與外部世界進(jìn)行農(nóng)業(yè)交流與合作的重要渠道，正是借助于古代絲綢之路，中國從國外引入了核桃、石榴、苜蓿、葡萄等農(nóng)作物及諸多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。當(dāng)前，中國正在積極推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略，其中的農(nóng)業(yè)合作占據(jù)著重要位置。2015年3月，中國發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，根據(jù)該文件，開展農(nóng)林牧漁業(yè)、農(nóng)機(jī)及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工等領(lǐng)域的深度合作是“一帶一路”建設(shè)的合作重點之一。②“推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動”，《人民日報》，2015年3月29日。把農(nóng)業(yè)合作作為“一帶一路”建設(shè)的一個著力點，是因為農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，且是中國相對薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)產(chǎn)品供需不平衡現(xiàn)狀使得糧食安全日益成為國家總體安全的重要關(guān)切。因此，通過積極利用國內(nèi)國外兩個市場、兩種資源，積極實施“農(nóng)業(yè)走出去”，以共商、共建、共享的原則整合農(nóng)業(yè)優(yōu)勢資源，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家的農(nóng)業(yè)合作，就成為中國保障國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)產(chǎn)品供給的有效途徑，也可以增強(qiáng)中國在全球農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈中的地位。

國家把農(nóng)業(yè)合作作為“一帶一路”的重點為涉農(nóng)外交或外事部門的農(nóng)業(yè)外交開辟了道路。農(nóng)業(yè)部、外交部等部委單位以及相關(guān)地方省份紛紛以“一帶一路”建設(shè)為媒介推進(jìn)與沿線國家的農(nóng)業(yè)接洽與合作，農(nóng)業(yè)官員與農(nóng)業(yè)專家外訪不斷，接待了大量“一帶一路”沿線國家的農(nóng)業(yè)官員，商談農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)投資與農(nóng)業(yè)技術(shù)合作等。同時，中國與有關(guān)國家的農(nóng)業(yè)國際會議或論壇接連不斷。2014年5月，在“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”農(nóng)業(yè)合作專題論壇上，農(nóng)業(yè)部國際合作司副司長唐堯聲稱，農(nóng)業(yè)部將繼續(xù)推進(jìn)支持“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”國內(nèi)各省區(qū)與中亞各國的農(nóng)業(yè)畜業(yè)合作，積極構(gòu)建境外農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，帶動區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。③“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)合作漸入佳境”，http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-11/06/c_1113145366.html.(上網(wǎng)時間:2015年8月13日)可以說，作為中國主動參與國際經(jīng)濟(jì)合作的大戰(zhàn)略，“一帶一路”建設(shè)為中國主動與積極地推行以農(nóng)業(yè)合作與農(nóng)業(yè)共同發(fā)展為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)外交創(chuàng)造了良機(jī)。

其次，“一帶一路”沿線國家對于發(fā)展農(nóng)業(yè)的強(qiáng)烈需求為中國的農(nóng)業(yè)外交提供了外推力?！耙粠б宦贰睜可鎭啔W非三大洲幾十個不同資源稟賦與獨特國情的國家，既有烏克蘭、俄羅斯、哈薩克斯坦等農(nóng)業(yè)相對發(fā)達(dá)的農(nóng)產(chǎn)品出口國，也有阿富汗、孟加拉國等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后且農(nóng)產(chǎn)品需求量大的國家。且沿線國家多數(shù)對于發(fā)展與中國的農(nóng)業(yè)合作持積極樂觀的態(tài)度，一方面希望更多地向中國市場出口農(nóng)產(chǎn)品，另一方面也盼望學(xué)習(xí)中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理經(jīng)驗與技術(shù)知識以及從中國獲取更多的投資、貸款與援助項目。

“一帶一路”沿線國家積極發(fā)展與中國的農(nóng)業(yè)合作，希望在“一帶一路”框架下推進(jìn)與中國農(nóng)業(yè)方面的合作與交流，在客觀上有力推動了中國的農(nóng)業(yè)外交。借著“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的“東風(fēng)”，2014年5月，中國與哈薩克斯坦協(xié)商加強(qiáng)兩國在農(nóng)作物種植、畜牧養(yǎng)殖、動植物疫病防控、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)產(chǎn)品加工等領(lǐng)域的技術(shù)經(jīng)驗交流。④“中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國聯(lián)合宣言”，http://politics.people.com.cn/n/2014/0520/c1001-25037649.html.(上網(wǎng)時間:2015年9月26日)2014年11月，在第21屆中國楊凌農(nóng)業(yè)高新科技成果博覽會上，來自俄羅斯、塔吉克斯坦與吉爾吉斯斯坦等國的農(nóng)業(yè)官員與農(nóng)業(yè)專家稱農(nóng)業(yè)合作正成為推動“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)的重要引擎。越南、馬來西亞、印尼、緬甸等東南亞國家著重發(fā)展與中國在雜交水稻種植、熱帶水果培育、農(nóng)機(jī)具等方面的合作。在2014年，中緬兩國農(nóng)業(yè)部長簽訂《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)合作的諒解備忘錄》，建立農(nóng)業(yè)合作副部長級雙邊機(jī)制，成立農(nóng)業(yè)、畜牧獸醫(yī)和漁業(yè)合作分委會，全面指導(dǎo)兩國開展農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣合作、育種合作以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)改造等。2015年5月，中國農(nóng)業(yè)部長訪問格魯吉亞，后者明確提出愿意在“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)框架下積極推進(jìn)與中國的農(nóng)業(yè)合作。①“韓長賦會見格魯吉亞總理加里巴什維利”，http://www.moa.gov.cn/zwllm/gjjl/201505/t20150513_4592608.html.(上網(wǎng)時間:2015年9月26日)柬埔寨希望在“一帶一路”框架下實現(xiàn)與中國務(wù)實的農(nóng)業(yè)合作。②“陳曉華與曼安諾共同主持召開中柬農(nóng)業(yè)合作工作組會議”，http://www.moa.gov.cn/zwllm/gjjl/201506/t20150619_4712818.htm.(上網(wǎng)時間:2015年9月26日)中東歐國家則在長期與中國農(nóng)業(yè)合作的進(jìn)程中，以“新瓶”裝“舊酒”，在2015年6月成立中國-中東歐國家農(nóng)業(yè)合作促進(jìn)聯(lián)合會。③“中國—中東歐國家農(nóng)業(yè)合作促進(jìn)聯(lián)合會正式成立”，http://world.people.com.cn/n/2015/0626/c157278-27215481.html.(上網(wǎng)時間:2015年8月13日)

最后，“一帶一路”戰(zhàn)略的開展以及中國與沿線各國農(nóng)業(yè)資源的契合度為中國推進(jìn)農(nóng)業(yè)外交搭建了穩(wěn)固的橋梁?！耙粠б宦贰毖鼐€國家多是經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)業(yè)國家，缺乏相應(yīng)的資金、技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施。中國是一個歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國，經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，有著較為充沛的資本、相對先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)與十分強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力。中國與“一帶一路”沿線國家有著農(nóng)業(yè)合作的確切契合度，資源稟賦的互補(bǔ)性關(guān)系與發(fā)展的代際差異關(guān)系有利于雙方的資源整合，也為中國開展有針對性的農(nóng)業(yè)外交營造了相當(dāng)有利的條件。2013年，中國與烏克蘭簽署協(xié)議，中國未來將在烏租用300萬公頃農(nóng)田，主要作為糧食和肉類的生產(chǎn)地，實現(xiàn)中烏雙方的互利共贏。④“烏克蘭將成中國最大海外農(nóng)場提供300萬公頃農(nóng)田”，http://politics.people.com.cn/n/2013/0923/c70731-22997138.html.(上網(wǎng)時間:2015年9月24日)

同時，“一帶一路”沿線國家各有自身農(nóng)業(yè)的特色與特長，中國可以從中學(xué)習(xí)、引入與利用，并可擴(kuò)大從對象國進(jìn)口相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品以及引進(jìn)相應(yīng)的農(nóng)業(yè)技術(shù)。東南亞國家的稻米、棕櫚油、橡膠、蕉麻、林產(chǎn)品與漁產(chǎn)品均居世界前列，南亞的黃麻、水果與棉花生產(chǎn)享譽(yù)全球，中亞的小麥、棉花、大麥與畜牧業(yè)生產(chǎn)能力不俗，西亞的牧業(yè)與灌溉技術(shù)值得借鑒，東歐國家烏克蘭的玉米產(chǎn)量多數(shù)供往中國。2015年8月，農(nóng)業(yè)部長韓長賦在會見以色列官員時指出，中國要在“一帶一路”框架下學(xué)習(xí)以色列的節(jié)水灌溉、海水養(yǎng)殖等技術(shù)。⑤“韓長賦會見以色列農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展部部長烏里·阿里埃勒”，http://www.moa.gov.cn/zwllm/gjjl/201508/t20150813_4789256.htm.(上網(wǎng)時間:2015年9月25日)可以說，中國與“一帶一路”沿線國家在農(nóng)業(yè)上的較大互補(bǔ)性與較高契合度為中國與相關(guān)國家的農(nóng)業(yè)合作做了很好的鋪墊，更為中國由此推進(jìn)與這些國家的農(nóng)業(yè)外交創(chuàng)造了機(jī)遇。

三

“一帶一路”建設(shè)為中國與相關(guān)國家開展農(nóng)業(yè)外交帶來機(jī)遇的同時，也不可避免地遇到諸多不利因素?？偟膩碚f，在“一帶一路”戰(zhàn)略下開展農(nóng)業(yè)外交面臨的不利因素，除了“一帶一路”建設(shè)過程中常見的風(fēng)險如東道國國內(nèi)政治風(fēng)險、地區(qū)安全風(fēng)險、大國地緣政治競爭風(fēng)險等之外，還有以下一系列實在或潛在的消極因素。

第一，中國在“一帶一路”框架下開展農(nóng)業(yè)外交面臨著多數(shù)沿線國家國內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后的不利條件。農(nóng)業(yè)外交以洽談農(nóng)業(yè)合作為主要內(nèi)容與基本形式，農(nóng)業(yè)合作成功與否與成效大小是衡量農(nóng)業(yè)外交質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)?！耙粠б宦贰毖鼐€國家多是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后的發(fā)展中國家，農(nóng)田水利建設(shè)連同關(guān)系密切的交通配套基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展相當(dāng)滯后。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不力的現(xiàn)狀導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投資環(huán)境相對較差，很多國家水電以及交通等供應(yīng)成本較高。如柬埔寨電力、供水、道路交通處于落后狀態(tài)的現(xiàn)實，使農(nóng)業(yè)開發(fā)等發(fā)展緩慢。⑥盧光盛著:《中國和大陸東南亞國家經(jīng)濟(jì)關(guān)系研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第245頁。在中亞，多數(shù)國家沒有高速公路，連一般的公路路況也相當(dāng)差，阻礙了農(nóng)產(chǎn)品的及時運銷與農(nóng)業(yè)設(shè)備的運行。滯后的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不利于中國與相關(guān)國家及時有效地開展農(nóng)業(yè)對接，需要耗費更多的時間與精力進(jìn)行前期的準(zhǔn)備工作，給中國與相關(guān)國家的農(nóng)業(yè)合作帶來延遲效應(yīng)，從而影響中國農(nóng)業(yè)外交的順利開展。

第二，中國在“一帶一路”框架下開展農(nóng)業(yè)外交會遇到與對象國在農(nóng)業(yè)監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)政策以及執(zhí)行效率等方面差異的干擾。由于農(nóng)業(yè)資源稟賦以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式等方面的不同，中國與“一帶一路”沿線國家在農(nóng)業(yè)特別是農(nóng)產(chǎn)品合格標(biāo)準(zhǔn)上存在差異，特別是一些國家采取嚴(yán)格的環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，甚至推行較為苛刻的綠色壁壘，影響了農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出口，也對中國開展與相關(guān)國家的農(nóng)業(yè)外交帶來負(fù)面效應(yīng)。比如，近年來，由于中歐之間的標(biāo)準(zhǔn)差異，歐盟奉行的綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品認(rèn)證制度與標(biāo)準(zhǔn)給雙方在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的全面合作造成一定負(fù)面作用。同時，由于中國與沿線國家實行不同的農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼政策，且缺乏有效順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制、健全的法律法規(guī)，使得農(nóng)業(yè)反傾銷案件頻發(fā)，甚至造成外交上的糾紛。另外，農(nóng)業(yè)合作項目與方案的執(zhí)行效率方面存在的差異也影響雙方的合作與外交上的磋商。如中國與中亞相關(guān)國家簽訂了《上海合作組織成員國政府農(nóng)業(yè)合作協(xié)定》，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料合作方面進(jìn)展緩慢，農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)信息合作協(xié)商解決的路徑缺乏，影響了相關(guān)協(xié)定的可操作性。

第三，中國在“一帶一路”沿線國家開展農(nóng)業(yè)外交，還面臨著自然災(zāi)害與動植物疫情的風(fēng)險。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一項高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)，極易受到自然條件、氣候變化等外在環(huán)境的影響，自然災(zāi)害往往會對農(nóng)業(yè)造成毀滅性的打擊。如東南亞和印度洋國家經(jīng)常面臨洪災(zāi)、颶風(fēng)、地震、海嘯等嚴(yán)重自然災(zāi)害的威脅。2004年12月的印度洋大地震以及由此引發(fā)的海嘯，給印尼、馬來西亞、泰國等東南亞國家和印度、斯里蘭卡等南亞國家造成了嚴(yán)重的損失，海平面上升30米淹沒了大量良田及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，給受災(zāi)各國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來極大困難。2015年4月，尼泊爾發(fā)生8.1級大地震，給該國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及糧食安全造成滅頂之災(zāi)。①“Nepal Earthquake’s Impact on Food Security and Agriculture Likely Very High”，http://www.fao.org/news/story/en/item/285171/icode/.(上網(wǎng)時間:2015年8月15日)在南亞及中東地區(qū)頻發(fā)的旱災(zāi)會在很大程度上影響各個區(qū)域的農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動。一系列自然災(zāi)害盡管是天災(zāi)，但很容易引起“人禍”，即干擾中國與相關(guān)國家的農(nóng)業(yè)合作項目的實施以及中國農(nóng)業(yè)外交的開展。此外，關(guān)乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及經(jīng)營的傳染性疾病如禽流感以及植物病蟲害的出現(xiàn)對中國與相關(guān)國家的農(nóng)業(yè)合作帶來相應(yīng)的沖擊，處置不當(dāng)就會影響雙邊合作。

第四，中國在“一帶一路”框架下開展農(nóng)業(yè)外交受到國內(nèi)相關(guān)部門與地方政府利益博弈的影響。對外政策不是孤立的，永遠(yuǎn)不能脫離其國內(nèi)背景的發(fā)源地。②［英］克里斯托弗·希爾著，陳玉剛等譯:《變化中的對外政策政治》，上海人民出版社，2007年，第39頁。在“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃提出后，出于部門利益的考量，國內(nèi)關(guān)乎農(nóng)業(yè)的各單位各領(lǐng)域紛紛提出各自的對接計劃。由于分配機(jī)制的不協(xié)調(diào)，涉農(nóng)外事部門、專門外交部門以及部分國有農(nóng)業(yè)企業(yè)之間存在著各行其是的現(xiàn)象，缺乏必要的合作與配合，不能從宏觀戰(zhàn)略層面進(jìn)行抉擇，影響與對象國的外交接洽。同時，“一帶一路”建設(shè)帶來地方政府爭奪外交決策權(quán)的動力加大。③“‘一帶一路’建設(shè)需防國家利益‘地方化’政策誤區(qū)”，http://www.chinanews.com/gn/2015/02-16/7068632.shtml.(上網(wǎng)時間:2015年9月28日)一些農(nóng)業(yè)資源豐富的地方政府希望獲得更多的中央政策扶持與項目支撐，提出諸多不切實際的“農(nóng)業(yè)走出去”與“農(nóng)業(yè)引進(jìn)來”計劃，以至于出現(xiàn)幾個省份爭取與某一個沿線國家簽訂某個農(nóng)業(yè)合作項目讓對方難以應(yīng)對的情況。國內(nèi)相關(guān)部門與地方政府之間出現(xiàn)的個別競爭現(xiàn)象不僅造成資源浪費與重復(fù)建設(shè)的后果，還導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本增加，影響中國與沿線國家開展農(nóng)業(yè)外交活動。

四

當(dāng)前，“一帶一路”建設(shè)成為國內(nèi)各部門、各領(lǐng)域熱議且尋求融入的議題，成為國際社會及“一帶一路”沿線各國廣泛關(guān)注與積極對接的戰(zhàn)略。中國把“一帶一路”上升到戰(zhàn)略高度，希望以此達(dá)到國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級與可持續(xù)發(fā)展以及各國共同發(fā)展的目標(biāo)。農(nóng)業(yè)外交可以輔助國家的“一帶一路”戰(zhàn)略，一方面推進(jìn)與沿線國家的農(nóng)業(yè)合作，另一方面能夠產(chǎn)生外溢效應(yīng)，促進(jìn)中國與沿線國家在其他領(lǐng)域的合作。在“一帶一路”視閾下，中國要搞好農(nóng)業(yè)外交，可以采取相應(yīng)的措施以達(dá)成相應(yīng)目標(biāo)。

首先，做好農(nóng)業(yè)外交的頂層設(shè)計。通常，國家的對外政策需要面臨國內(nèi)與國際兩個交錯的場合且在雙層博弈中進(jìn)行。①Robert Putman，“Diplomacy and Domestic Politics:The Logic of Two-Level Games”，International Organization，Vol.42，No.3，1988，pp.427-462.農(nóng)業(yè)外交政策的制訂與外交活動的進(jìn)行，會涉及到不同的部門利益與多樣的權(quán)責(zé)分工。中國的農(nóng)業(yè)外交會牽扯到外交部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、財政部、國家發(fā)改委、全國人大外事委員會、國家開發(fā)銀行以及相關(guān)地方政府等單位。為了防止政出多門、決策碎片化與分散化及辦事效率低下的問題，需要優(yōu)化決策結(jié)構(gòu)，提高各部門間的溝通、協(xié)調(diào)與合作力度，以最少規(guī)模的資源支出實現(xiàn)最大程度的效益所得。要完善頂層設(shè)計，可以考慮在國家層級設(shè)立農(nóng)業(yè)外交協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門明確角色定位與職能發(fā)揮，真正把農(nóng)業(yè)外交這個“大外交”做好，以服務(wù)于國家的總體需求。同時，應(yīng)做好地方政府間以及部委與地方政府之間的協(xié)調(diào)工作，就具體農(nóng)業(yè)項目而言，可以考慮包括農(nóng)科院所、涉農(nóng)企業(yè)與政府各部門結(jié)成聯(lián)合體，共同完成相應(yīng)的合作事宜。

其次，協(xié)助推進(jìn)沿線國家的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中國在“一帶一路”框架下開展相應(yīng)的農(nóng)業(yè)外交，需要與當(dāng)事國共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作，以夯實農(nóng)業(yè)合作的基礎(chǔ)。中國應(yīng)積極支持對象國做好農(nóng)田水利建設(shè)，實現(xiàn)引水、灌溉與防洪的綜合效益，鼓勵當(dāng)?shù)亟⑥r(nóng)業(yè)技術(shù)與農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)良品種推廣中心，發(fā)展集約化的生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)。中國還要配合相關(guān)國家搞好農(nóng)機(jī)設(shè)備生產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化，完善氣象基礎(chǔ)設(shè)施水平，以服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時，在“一帶一路”建設(shè)的大框架下，中國應(yīng)大力支持相關(guān)各國搞好交通與發(fā)電等基礎(chǔ)設(shè)施，特別是完善農(nóng)業(yè)交通運輸網(wǎng)，以降低貿(mào)易成本，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的互聯(lián)互通。另外，中國需與相關(guān)國家進(jìn)行接洽，做好農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣與交流，發(fā)展農(nóng)業(yè)教育事業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)知識的對接。

再次，加強(qiáng)與對象國的農(nóng)業(yè)合作機(jī)制建設(shè)。機(jī)制具有剛性特征，可以確定國家行為的預(yù)期，把國家“鎖入”(lock in)既定的、可預(yù)判的行為軌道。②John Ikenberry，“Institution，Strategic Restraint and the Persistence of America’s Postwar Order”，International Security，Vol.23，No.3，Winter 1998/1999，pp.43-78.中國在開展農(nóng)業(yè)外交的過程中，可以與“一帶一路”沿線國家加強(qiáng)高層互訪、對話交流與人員往來，為相關(guān)國家培養(yǎng)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員，召開農(nóng)業(yè)學(xué)術(shù)研討會、農(nóng)業(yè)合作論壇，建立不同層級與各異范圍的農(nóng)業(yè)機(jī)制安排。比如可以構(gòu)建雙邊與多邊農(nóng)業(yè)合作聯(lián)委會與具體的工作組，搭建農(nóng)業(yè)合作中心，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作機(jī)制化、常態(tài)化與模式化。中國應(yīng)與沿線國家建立符合國際慣例且滿足WTO規(guī)則的農(nóng)產(chǎn)品檢測標(biāo)準(zhǔn)體系與農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡(luò)體系，做好跨境農(nóng)產(chǎn)品聯(lián)防聯(lián)控合作，以協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)貿(mào)易中的種種關(guān)系。為應(yīng)對自然災(zāi)害及可能出現(xiàn)的病蟲害與傳染性疾病的襲擾，中國與沿線國家可以共同建設(shè)長效的災(zāi)害預(yù)警監(jiān)測與預(yù)防機(jī)制，及時通報相關(guān)災(zāi)害及疫情信息，交流動植物疾病防控防治的經(jīng)驗。

最后，擴(kuò)大與有關(guān)涉農(nóng)國際組織的合作。求和平、謀發(fā)展、促合作是“一帶一路”沿線國家的共同期盼，也是相關(guān)國際組織的一致目標(biāo)。中國開展與“一帶一路”沿線國家的農(nóng)業(yè)外交，可以持續(xù)擴(kuò)大與國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、世界糧食理事會、世界糧食計劃署、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等涉農(nóng)國際組織的合作，重視諸如國際水稻所、國際種子聯(lián)盟及國際馬鈴薯中心等專門性農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，并以上述組織為重要依托及橋梁，加深中國與相關(guān)國家的農(nóng)業(yè)合作。同時，中國還可以利用亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家開發(fā)銀行、上海合作組織開發(fā)銀行等新型金融機(jī)構(gòu)作為融資平臺，在資金使用及優(yōu)惠貸款等方面提高與各國的農(nóng)業(yè)開發(fā)與合作水平。此外，中國可在“絲路基金”中專門撥出相關(guān)的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，以促進(jìn)與沿線各國的農(nóng)業(yè)合作項目。