曲　巖

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歐盟基金在羅馬尼亞的使用和績(jī)效評(píng)估*

曲巖

歐盟向來(lái)注重成員國(guó)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。早在歐共體時(shí)期，其成員國(guó)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性已經(jīng)存在，如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展對(duì)于歐盟長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)非常關(guān)鍵。2004年、2007年和2013年，歐盟先后三次東擴(kuò)，歐盟地理版圖和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都實(shí)現(xiàn)了前所未有的擴(kuò)大，東擴(kuò)的國(guó)際影響力和地緣政治意義極其重要。與此同時(shí)，東擴(kuò)也給歐盟帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。由于新成員國(guó)中大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，使得歐盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距愈發(fā)明顯和突出，實(shí)現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展再一次成為歐盟發(fā)展以及歐洲一體化的關(guān)鍵性問(wèn)題。為彌合新成員國(guó)與老成員國(guó)的差距，歐盟推行區(qū)域政策，中東歐地區(qū)的歐盟新成員國(guó)逐漸成為區(qū)域政策的最大受益者。

一、歐盟基金運(yùn)行機(jī)制

區(qū)域政策的財(cái)政工具包括結(jié)構(gòu)基金、凝聚基金、農(nóng)村發(fā)展基金和海洋及漁業(yè)基金。其中結(jié)構(gòu)基金(structural funds)作為區(qū)域政策實(shí)施中最主要的財(cái)政工具，在推動(dòng)消除地區(qū)和國(guó)家間差異方面起關(guān)鍵性作用。結(jié)構(gòu)基金分為兩部分：地區(qū)發(fā)展基金(European Regional Development Fund)和社會(huì)基金(European Social Fund)。其中地區(qū)發(fā)展基金主要優(yōu)先資助創(chuàng)新研究、中小企業(yè)發(fā)展、低碳經(jīng)濟(jì)、地區(qū)跨境合作等領(lǐng)域。社會(huì)基金主要針對(duì)個(gè)人，致力于增加就業(yè)和教育機(jī)會(huì)，并關(guān)注貧困人口。所謂“歐盟基金”主要指占?xì)W盟區(qū)域政策預(yù)算比重較高的結(jié)構(gòu)基金與凝聚基金。

歐盟基金在撥付過(guò)程中強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造地區(qū)自主的、可持續(xù)發(fā)展的能力，并非是長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)援助。為此，成員國(guó)對(duì)涉及本國(guó)具體經(jīng)濟(jì)利益的區(qū)域政策提出行動(dòng)計(jì)劃并且負(fù)責(zé)具體實(shí)施操作，在歐盟委員會(huì)與成員國(guó)共同協(xié)商下，確定優(yōu)先支持領(lǐng)域和使用原則。而歐盟預(yù)算的具體使用規(guī)則由歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)提出，并由歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)共同審議決定。獲得資助項(xiàng)目的成員國(guó)，需要專門管理機(jī)構(gòu)篩選、監(jiān)管并評(píng)估申請(qǐng)基金的項(xiàng)目，歐盟委員會(huì)也會(huì)監(jiān)管成員國(guó)的每個(gè)行動(dòng)計(jì)劃。歐盟基金的目標(biāo)不僅在于縮小地區(qū)間和成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，更是希望欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)通過(guò)管理基金實(shí)現(xiàn)在制度建設(shè)上縮小與其他地區(qū)和國(guó)家的差距。

在2007—2013年度財(cái)政預(yù)算(歐盟財(cái)政預(yù)算每七年為一個(gè)單位)中，用于實(shí)施區(qū)域政策的資金約為3480億歐元，其中2780億歐元為結(jié)構(gòu)基金，700億歐元為凝聚基金。2014—2020年度預(yù)算中，用于區(qū)域政策的資金增長(zhǎng)到3510億歐元。按照歐盟2007—2013年度預(yù)算規(guī)模，區(qū)域政策規(guī)模略小于共同農(nóng)業(yè)政策(Common Agricultural Policy)，在歐盟預(yù)算中占據(jù)重要地位，是歐盟實(shí)現(xiàn)2020戰(zhàn)略的重要投資工具。

二、羅馬尼亞利用歐盟基金的情況

羅馬尼亞是歐盟中經(jīng)濟(jì)較為落后的成員國(guó)，據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2013年按購(gòu)買力標(biāo)準(zhǔn)衡量的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP per capita in PPS)僅為歐盟27國(guó)的54%。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，該國(guó)更加需要獲得歐盟區(qū)域政策支持。據(jù)測(cè)算，羅馬尼亞接受的歐盟基金預(yù)算占中東歐十國(guó)歐盟基金總額的13%，其比重僅次于波蘭、捷克和匈牙利。

在2007—2013預(yù)算年度中，為了配合歐盟區(qū)域政策，羅馬尼亞政府專門制定了七大行動(dòng)計(jì)劃，即劃分七個(gè)領(lǐng)域吸收歐盟資金：交通計(jì)劃、環(huán)境計(jì)劃、地區(qū)計(jì)劃、人力資源發(fā)展計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力增長(zhǎng)計(jì)劃、行政能力發(fā)展計(jì)劃和技術(shù)支持計(jì)劃。這些計(jì)劃基本覆蓋了羅馬尼亞亟待改善和發(fā)展的領(lǐng)域，但各個(gè)計(jì)劃的實(shí)施狀況不盡相同。

歐盟基金預(yù)算撥款最多的是交通計(jì)劃，共計(jì)約44.26億歐元，資金來(lái)源是凝聚基金與地區(qū)發(fā)展基金。該行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)是為國(guó)家提供現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)，為羅馬尼亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。該計(jì)劃既覆蓋了羅馬尼亞的偏遠(yuǎn)地區(qū)，也照顧到了跨國(guó)交通設(shè)施建設(shè)，既包括移植歐洲的交通法律等軟性措施，也包括對(duì)硬件設(shè)施的基本投資。該計(jì)劃的吸收率不高，截止到2014年8月，官方統(tǒng)計(jì)吸收率僅為33.13%。

僅次于交通計(jì)劃的是環(huán)境計(jì)劃，歐盟預(yù)算撥款約為44.12億歐元，資金來(lái)源是凝聚基金與地區(qū)發(fā)展基金。該行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)是改善羅馬尼亞的生存條件與環(huán)境，特別是要使其符合歐洲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，涉及水系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng)的更新與現(xiàn)代化、垃圾處理與污染地區(qū)治理、供熱系統(tǒng)更新重建、自然保護(hù)與自然災(zāi)害防治的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個(gè)發(fā)展方向。該計(jì)劃的吸收率也僅為34.07%。

地區(qū)計(jì)劃的歐盟預(yù)算撥款約為39.66億歐元，資金來(lái)源是地區(qū)發(fā)展基金。該計(jì)劃的主要目標(biāo)是平衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和各地區(qū)的發(fā)展，關(guān)注城市發(fā)展，并且注重羅馬尼亞欠發(fā)達(dá)地區(qū)。該計(jì)劃的基金吸收率約為49.01%。

為創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，培養(yǎng)人才，羅馬尼亞還制定了人力資源發(fā)展計(jì)劃，歐盟預(yù)算撥款約為34.76億歐元，資金來(lái)源是社會(huì)基金。通過(guò)這項(xiàng)計(jì)劃，更多的羅馬尼亞人能有機(jī)會(huì)享受專業(yè)培訓(xùn)和獎(jiǎng)學(xué)金。同時(shí)，計(jì)劃還支持創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，提供就業(yè)服務(wù)，改善就業(yè)措施等。該計(jì)劃的基金吸收率是七個(gè)行動(dòng)計(jì)劃中最低的，僅為28.75%。

簽署項(xiàng)目合同數(shù)量最多的是經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力增長(zhǎng)計(jì)劃，歐盟預(yù)算撥款約為25.54億歐元，來(lái)源是地區(qū)發(fā)展基金。該計(jì)劃也是受益方共籌資金最多的一項(xiàng)。其目的主要是提高羅馬尼亞公司的生產(chǎn)力，縮小它們與歐盟的差距。該計(jì)劃主要針對(duì)的是中小企業(yè)，鼓勵(lì)并刺激公司的創(chuàng)新與技術(shù)發(fā)展。遺憾的是，該項(xiàng)計(jì)劃的基金吸收率也并不高，僅為36.4%。

行政能力發(fā)展計(jì)劃與技術(shù)支持計(jì)劃是預(yù)算撥款最少的兩個(gè)項(xiàng)目。其中行政能力發(fā)展計(jì)劃的歐盟預(yù)算撥款約為2.08億歐元，資金來(lái)源是社會(huì)基金，該計(jì)劃吸收率是七大計(jì)劃中最高的，約為63.95%。技術(shù)支持計(jì)劃預(yù)算撥款約為1.7億歐元，資金來(lái)源是地區(qū)發(fā)展基金，吸收率約為34.44%。

預(yù)算撥款最多的交通計(jì)劃與環(huán)境計(jì)劃主要針對(duì)羅馬尼亞的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這一方面說(shuō)明了羅馬尼亞在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)基礎(chǔ)領(lǐng)域與歐盟的平均水平還有一定差距，另一方面也可以看出歐盟在輸出資金的同時(shí)，輸出的還有規(guī)則、制度和標(biāo)準(zhǔn)。為更好地管理歐盟基金，羅馬尼亞政府于2011年9月成立了歐盟基金部，主要任務(wù)是與各部門協(xié)調(diào)合作，確保歐盟基金的正常運(yùn)作。歐盟基金部與財(cái)政部共同負(fù)責(zé)技術(shù)支持計(jì)劃的基金管理，其他各大計(jì)劃的落實(shí)主要是由政府相關(guān)部委負(fù)責(zé)，對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行審批、監(jiān)督和管理。

三、歐盟基金在羅馬尼亞的績(jī)效評(píng)估

盡管羅馬尼亞政府積極配合歐盟預(yù)算資金使用，但羅馬尼亞卻并非區(qū)域政策的最大受益者，其中關(guān)鍵問(wèn)題在于，該國(guó)對(duì)歐盟基金的吸收率在歐盟中最低。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，歐盟基金對(duì)于羅馬尼亞而言既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。這產(chǎn)生了一個(gè)嚴(yán)重的“悖論”：經(jīng)濟(jì)落后的羅馬尼亞在面對(duì)為其擺脫困境的歐盟基金時(shí)本應(yīng)持積極的態(tài)度來(lái)使用，而現(xiàn)實(shí)情況卻是歐盟基金使用遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)算，存在巨大的浪費(fèi)。

首先，羅馬尼亞政府部門行政管理能力不足，嚴(yán)重阻礙了歐盟基金的吸收。歐盟委員會(huì)評(píng)估報(bào)告認(rèn)為，行政管理能力不足是羅馬尼亞對(duì)歐盟資金的吸收率低的核心原因。行政管理能力不足的主要表現(xiàn)可以歸納為四個(gè)方面。首先是人事管理。行政能力不足的原因部分是由于地方行政機(jī)構(gòu)管理基金的人員不足；管理基金的人員專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不夠，而真正的有經(jīng)驗(yàn)的專家更傾向于在私人部門工作而不是留在公共部門。其次是信息政策管理。歐盟基金受益者認(rèn)為羅馬尼亞項(xiàng)目評(píng)估和選擇缺少透明度，缺少相關(guān)信息，行動(dòng)計(jì)劃的項(xiàng)目申請(qǐng)手冊(cè)更新不及時(shí)等。另外，羅馬尼亞政府的頻繁變動(dòng)導(dǎo)致政策沒(méi)有延續(xù)性，嚴(yán)重影響中長(zhǎng)期戰(zhàn)略與政策的制定。第三方面是項(xiàng)目管理。項(xiàng)目申請(qǐng)書撰寫缺乏專業(yè)性指導(dǎo)，地方與中央機(jī)構(gòu)的配合不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目提案的拒絕率很高。項(xiàng)目評(píng)估、選擇和簽訂的過(guò)程太長(zhǎng)，效率低下。另外，歐盟基金受益者表示，項(xiàng)目實(shí)施中基本都會(huì)遇到報(bào)銷嚴(yán)重推遲的問(wèn)題。最后一個(gè)方面是，政府各大機(jī)構(gòu)的腐敗和官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，嚴(yán)重阻礙了基金運(yùn)作的效率。

其次，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，羅馬尼亞國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不景氣，也阻礙了基金的吸收。歐盟面對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，采取應(yīng)對(duì)措施，修訂了歐盟結(jié)構(gòu)基金相關(guān)程序和規(guī)則，以保障各成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的背景下更好地吸收歐盟基金。但由于歐盟基金撥付采取的大多是報(bào)銷制，在項(xiàng)目審批結(jié)束后需要受益方先自行墊付所需資金。因此，共籌資金(co-financing)是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下吸收歐盟基金的最大困難之一。尤其是對(duì)于受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)嚴(yán)重影響的中小企業(yè)而言，獲得銀行貸款的困難增加，更加難以籌到項(xiàng)目所需資金。另一方面，由于政府財(cái)政預(yù)算縮減，各大部委面臨裁員。雖然歐盟基金管理人手不足，但不可能為此再招收新的人員。

最后，與2004年入盟的中東歐國(guó)家相比，2007年加入歐盟的羅馬尼亞缺少經(jīng)驗(yàn)，也影響基金的吸收。缺乏經(jīng)驗(yàn)，不僅僅指缺乏對(duì)歐盟基金運(yùn)作的理解，更是指缺乏對(duì)歐盟規(guī)則與運(yùn)行框架的理解。對(duì)羅馬尼亞來(lái)說(shuō)，如何在歐盟框架下實(shí)現(xiàn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)興與增長(zhǎng)，縮小與老成員國(guó)的差距，仍是一個(gè)新鮮并且嚴(yán)峻的課題。

羅馬尼亞歐盟基金吸收率和使用績(jī)效低下的狀況反映了歐盟基金在新入盟的中東歐國(guó)家遇到的阻礙和挑戰(zhàn)，分析其中的原因，以此來(lái)理解中東歐國(guó)家融入歐盟、歐盟實(shí)現(xiàn)內(nèi)部均衡的復(fù)雜性和艱巨性，對(duì)于思考中東歐國(guó)家轉(zhuǎn)型、中東歐國(guó)家在歐盟中的處境、歐洲一體化等極具現(xiàn)實(shí)意義的問(wèn)題不無(wú)裨益。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院俄羅斯東歐中亞研究所

*本文寫作時(shí)間為2014年，截至2015年12月，羅馬尼亞對(duì)2007—2013年度歐盟基金吸收率大幅提升，已達(dá)60%。