肖海艷 陳亮

摘 要：地方融資平臺(tái)為我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了必要的資金來源，但是隨著融資規(guī)模的不斷擴(kuò)大也帶來了巨大的還款壓力，增加了地方財(cái)政的金融風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。2015年1月1日起新《預(yù)算法》開始施行，最終明確了地方發(fā)債的相關(guān)權(quán)責(zé)。在新政策的沖擊下，地方融資平臺(tái)迫切需進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。

關(guān)鍵詞：新政策；地方融資平臺(tái)；轉(zhuǎn)型

一、新政策出臺(tái)對(duì)地方融資平臺(tái)帶來了沖擊

2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議表決通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)預(yù)算法>的決定》。預(yù)算法修訂啟動(dòng)于2004年，歷經(jīng)十年，經(jīng)過四次審議，最終從2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”。1依據(jù)修改后的新《預(yù)算法》，地方政府可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)發(fā)行債券籌措建設(shè)資金，而在此之前，地方政府并無直接發(fā)行債券的法定權(quán)力，但出于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，全國(guó)各級(jí)地方政府仍然通過設(shè)立地方政府融資平臺(tái)的手段，變相非法舉借債務(wù)，比如向銀行貸款、發(fā)行城投債、信托產(chǎn)品、銀行理財(cái)產(chǎn)品等等。所以，雖然地方政府沒有舉借債務(wù)的法定權(quán)力，實(shí)際卻造成了事實(shí)上的巨額地方政府隱性債務(wù)。而允許地方政府債券自行發(fā)行債券的新《預(yù)算法》條款，正是在中央和地方博弈的背景下推出的，目的是“開前門、關(guān)后門”，所謂關(guān)后門主要是指關(guān)閉以前通過“地方政府融資平臺(tái)”隱蔽舉債的門。

2014年10月2日，國(guó)務(wù)院又頒布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》來配合新預(yù)算法關(guān)于地方政府債務(wù)管理內(nèi)容的具體實(shí)施，該意見規(guī)定：“政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”。2同時(shí)該意見還明確了新預(yù)算法關(guān)于地方政府債務(wù)管理的一些模糊提法，例如它明確了公益性項(xiàng)目既包括無收益的純公益性項(xiàng)目，也包括有一定收益的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，“沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還”。3而此前在預(yù)算法修訂案中，對(duì)“公益性”的外延并沒有明確。公益性項(xiàng)目延及有一定收益的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，意味著不僅原來主要為純公益性項(xiàng)目籌措建設(shè)資金的融資平臺(tái)將受到?jīng)_擊，而且有一定收益的準(zhǔn)公益性融資平臺(tái)也將受到?jīng)_擊。

2014年10月28日，財(cái)政部根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，制定并頒布了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，確定了將地方融資平臺(tái)存量債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的原則和方案。這實(shí)際上是在為地方融資平臺(tái)的后續(xù)清理整頓做前期準(zhǔn)備。2014年12月8日，中國(guó)證券登記結(jié)算有限公司發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)債券回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)措施的通知》，明確指出地方政府性債務(wù)甄別清理完成后，對(duì)于未納入地方政府一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算范圍且不符合本通知第二條規(guī)定的已入庫(kù)企業(yè)債券，將采取措施，分批分步壓縮清理出庫(kù)。毫無疑問，這實(shí)際上是對(duì)地方融資平臺(tái)所發(fā)城投債的流動(dòng)性的重大阻擊，嚴(yán)重削弱了地方融資平臺(tái)的融資能力。新《預(yù)算法》及其地方債管理意見等相關(guān)配套政策法規(guī)的實(shí)施必然會(huì)對(duì)地方融資平臺(tái)的未來命運(yùn)產(chǎn)生重要影響。

二、地方融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)

地方融資平臺(tái)是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司（必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾）以實(shí)現(xiàn)承接各種資金的目的，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等。目前地方融資平臺(tái)債務(wù)作為地方政府性債務(wù)中最大的一部分，存量巨大、層級(jí)過低，且資金投向多集中于長(zhǎng)期項(xiàng)目，需要持續(xù)資金投入。同時(shí)縣級(jí)平臺(tái)占絕大多數(shù)，若需舉債，只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借，難免造成手續(xù)繁瑣、交易費(fèi)用增加。而且地方政府尚無獨(dú)立舉債經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)地方政府債券的信用評(píng)級(jí)、發(fā)行渠道等尚未建立，制定科學(xué)的地方政府債券管理制度框架尚需時(shí)日。綜合分析看來，地方政府融資平臺(tái)存在的和可能引發(fā)一定風(fēng)險(xiǎn)。

（一）地方融資平臺(tái)存在層級(jí)低、運(yùn)作不規(guī)范等風(fēng)險(xiǎn)。近年來，地方融資平臺(tái)層級(jí)逐漸下移，最開始只有省級(jí)政府設(shè)立融資平臺(tái)，緊接著，地市級(jí)政府融資平臺(tái)和縣級(jí)（含縣級(jí)市）政府融資平臺(tái)相繼成立，甚至有的集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設(shè)立了融資平臺(tái)。截至2010年末，全國(guó)地方融資平臺(tái)有一萬余家，其中縣級(jí)平臺(tái)占到了70%。而受政府財(cái)力的約束，融資平臺(tái)層級(jí)越低，其潛在風(fēng)險(xiǎn)就越大。過低的融資平臺(tái)層級(jí)設(shè)立使得融資過于分散，負(fù)債很嚴(yán)重。部分地方政府財(cái)力有限，同一筆資金作為幾個(gè)公司的注冊(cè)資本金和項(xiàng)目資本金，甚至有的挪用貸款，將通過融資平臺(tái)承接的資金又轉(zhuǎn)入關(guān)聯(lián)公司作為資本金。而融資平臺(tái)的高管中以官員居多，缺乏必要的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，并且一些平臺(tái)中存在著資本金不足或資本金不實(shí)以及抽逃資本金的現(xiàn)象。據(jù)審計(jì)署2011年調(diào)查披露，有1033家融資平臺(tái)公司存在虛假出資、注冊(cè)資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元；由于融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)資金主要投向回收期較長(zhǎng)的公益或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，盈利能力較弱，有26.37%共計(jì)1734家融資平臺(tái)公司出現(xiàn)虧損。

（二）商業(yè)銀行信貸資金的信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)與主要資金供給者商業(yè)銀行之間存在信息不對(duì)稱，商業(yè)銀行在與地方政府的互動(dòng)中處于相對(duì)劣勢(shì)的地位，地方融資平臺(tái)的融資狀況不透明，不僅商業(yè)銀行難以對(duì)融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和管理，部分地方政府自身尚不清楚各融資平臺(tái)之間挪用資金、交叉擔(dān)保的具體情況。在當(dāng)前財(cái)政預(yù)算體系下，銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理手段難以落實(shí)，這些信貸資金存在相當(dāng)?shù)男庞蔑L(fēng)險(xiǎn)。自2011年以來，個(gè)別地方融資平臺(tái)公司信用風(fēng)險(xiǎn)惡化，一些地方融資平臺(tái)相繼出現(xiàn)違約，盡管經(jīng)過當(dāng)?shù)卣c銀行的協(xié)調(diào)，風(fēng)險(xiǎn)均得到化解，但是一些縣級(jí)融資平臺(tái)潛在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)依然較大。從未來償債年度看，2015年、2016年和2017年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占17.06%、11.58%和7.79%，由于一些債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)與所投資項(xiàng)目的投資回收期不匹配，償債高峰期的到來會(huì)使部分地方政府資金面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方融資平臺(tái)的法律風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。首先，《預(yù)算法》方面早就明確禁止地方政府發(fā)行債券，地方融資平臺(tái)的設(shè)立本身就是對(duì)《預(yù)算法》的規(guī)避。 值得注意的是，2015 年 1 月 1 日正式實(shí)施的新《預(yù)算法》更是規(guī)定地方政府的建設(shè)資金只能通過發(fā)行債券的方式籌集，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。可見，在未來融資平臺(tái)的運(yùn)行和籌資渠道都需要做進(jìn)一步整理和規(guī)范。其次，《擔(dān)保法》方面，地方政府及其所屬部門為融資平臺(tái)貸款提供的擔(dān)保方式主要是保證和質(zhì)押，而兩種擔(dān)保方式都存在瑕疵?！稉?dān)保法》第八條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)、以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得為保證人。當(dāng)?shù)胤秸疄槿谫Y平臺(tái)的銀行貸款提供擔(dān)保的，會(huì)導(dǎo)致因不符合《擔(dān)保法》的規(guī)定而無效的情況。 而根據(jù)《關(guān)于適用中華人民共和國(guó)擔(dān)保法若干問題的解釋》中的相關(guān)規(guī)定，主合同有效而擔(dān)保合同無效的，如果債權(quán)人和擔(dān)保人有過錯(cuò)的，擔(dān)保人應(yīng)在債務(wù)人不能清償債務(wù)金額的二分之一范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。就質(zhì)押的種類來說，地方融資平臺(tái)由于有地方政府支持，主要以收費(fèi)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地使用權(quán)等提供質(zhì)押。上述權(quán)利質(zhì)押中，“公路收費(fèi)權(quán)”和“農(nóng)村電網(wǎng)收費(fèi)權(quán)”因符合《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的要求，可以作為質(zhì)押標(biāo)的，但是其他諸如“車輛通行收費(fèi)權(quán)”“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”等，相關(guān)立法沒有明確規(guī)定。事實(shí)上，當(dāng)上述權(quán)利難以變現(xiàn)的情況下，最終還款還是來源于地方政府財(cái)政。再次，公司法》方面，由于地方融資平臺(tái)大多以國(guó)有獨(dú)資公司的方式存在， 而國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，設(shè)立董事會(huì)，實(shí)踐中大多是行政官員來?yè)?dān)任公司董事，負(fù)責(zé)公司籌資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。行政官員擔(dān)任融地方融資平臺(tái)存在道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府的努力程度和自然狀態(tài)是無法觀測(cè)的，但是上馬大型項(xiàng)目的產(chǎn)出水平是顯而易見的，因而支持地方融資平臺(tái)擴(kuò)張是地方政府當(dāng)然的選擇。為了在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中獲得有利地位以增加政治晉升的機(jī)會(huì)，地方官員會(huì)動(dòng)用一切政策手段（包括財(cái)政和金融工具）支持企業(yè)和其他商業(yè)擴(kuò)張，這種只重?cái)?shù)量而非質(zhì)量的擴(kuò)張很容易形成企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效低下和政府財(cái)政赤字與負(fù)債。

三、地方融資平臺(tái)未來的轉(zhuǎn)型升級(jí)

根據(jù)新《預(yù)算法》及其相關(guān)政策的規(guī)定，地方融資平臺(tái)未來的轉(zhuǎn)型升級(jí)應(yīng)按照分類解決的原則來進(jìn)行。根據(jù)融資平臺(tái)承建項(xiàng)目的特點(diǎn)和還貸的來源及其收益回報(bào)情況，通常將地方融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目分為三類：一類為完全覆蓋型的融資平臺(tái)；第二類為半覆蓋型的融資平臺(tái)，能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流或收益的公益性、半公益性融資項(xiàng)目。第三為完全無覆蓋的公益性投融資項(xiàng)目。

首先，對(duì)于完全覆蓋型融資平臺(tái)，應(yīng)該通過混合所有制改革或者直接私有化將它改制為普通公司。因?yàn)閷?duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)，國(guó)有企業(yè)并不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也不利于經(jīng)營(yíng)效率的提高，更不用說由沒有企業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)且不關(guān)注企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的政府官員來經(jīng)營(yíng)了。其次，對(duì)于半覆蓋型準(zhǔn)公益融資平臺(tái)可以轉(zhuǎn)型成類似西方國(guó)家隸屬于地方政府的地方公營(yíng)機(jī)構(gòu)或者我國(guó)國(guó)家發(fā)改委在其《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》里所稱的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在吸納民間資本入股的同時(shí)，克服官員控制經(jīng)營(yíng)的各種非市場(chǎng)化弊端，降低經(jīng)營(yíng)成本，提升經(jīng)營(yíng)效率。地方公營(yíng)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)行市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作。轉(zhuǎn)型后的地方公營(yíng)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在接受政府特許經(jīng)營(yíng)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免或政府付費(fèi)的情況下主要負(fù)責(zé)以BOT、BOO、BOOT、委托運(yùn)營(yíng)、政府購(gòu)買方式等PPP模式承接有一定項(xiàng)目收益的地方公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，或者接受政府授權(quán)發(fā)行收益型地方政府債券。地方公營(yíng)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的政府委派管理人員參照公務(wù)員管理。半覆蓋型準(zhǔn)公益融資平臺(tái)向有社會(huì)資本參與的地方公營(yíng)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型有助于該種融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)效率的提高，同時(shí)由于其明確為政府所屬融資平臺(tái)或公共設(shè)施建設(shè)平臺(tái)，還可以大幅度改善財(cái)務(wù)環(huán)境，降低融資成本。最后，對(duì)于完全無覆蓋融資平臺(tái)，建議撤銷或納入政府機(jī)構(gòu)，作為公益性政府債券發(fā)行的具體操作或輔助操作部門，如《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》中所稱的行業(yè)管理部門。

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