汪鯨

摘 要：

針對(duì)地方政府在大氣污染管制中是否存在逐底競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，通過機(jī)理分析并結(jié)合省際數(shù)據(jù)對(duì)此進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)，中國省級(jí)地方政府間在大氣污染管制上存在顯著的策略性行為，相鄰地方政府大氣污染管制強(qiáng)度對(duì)本地區(qū)管制強(qiáng)度的作用方向?yàn)樨?fù)，且這種相互影響跟對(duì)方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。該結(jié)論證實(shí)了大氣污染管制中逐底競(jìng)爭(zhēng)的存在，也意味著要改善治污效果首先要改變地方政府在大氣污染治理上的競(jìng)爭(zhēng)模式，提高其治污積極性。

關(guān)鍵詞：

地方政府競(jìng)爭(zhēng)；大氣污染管制；機(jī)理分析；治污積極性

文章編號(hào)：2095-5960（2015）06-0080-10

；中圖分類號(hào)：F205

；文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

近年來，中國經(jīng)濟(jì)一直保持平穩(wěn)增長，但環(huán)境問題卻越來越突出，其中空氣質(zhì)量惡化對(duì)人們的生產(chǎn)和生活帶來了越來越大的影響。中央政府對(duì)治理大氣污染采取了積極行動(dòng)，十一五規(guī)劃中首次提出了污染物排放的約束性指標(biāo)，2013年9月10日，國務(wù)院正式公布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，要求2017年全國地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域的PM2.5濃度分別下降25%、20%和15%左右。2014年初，環(huán)保部與全國31個(gè)省區(qū)市簽訂目標(biāo)責(zé)任書，已有25個(gè)省市區(qū)為落實(shí)“大氣十條”制定了本地實(shí)施方案。① ①數(shù)據(jù)來源：王南：新華網(wǎng)，2014年02月13日。然而，盡管中央政府重視程度逐漸提高，但空氣質(zhì)量遲遲不見好轉(zhuǎn)，污染事件頻發(fā)。中國的空氣質(zhì)量問題的解決之道在哪里？目前，學(xué)術(shù)界大部分研究都集中在治理方法的分析與改進(jìn)上，隨之而提出的政策建議存在操作性不強(qiáng)、實(shí)施效果不顯著等問題。

當(dāng)前，還鮮有文獻(xiàn)對(duì)治理大氣污染的主體，即地方政府進(jìn)行分析。然而，轄區(qū)內(nèi)大氣質(zhì)量明確歸地方政府負(fù)責(zé)，地方政府也有能力調(diào)控本地資源，因此，地方政府治理行為在大氣管制效果方面應(yīng)當(dāng)起到最為關(guān)鍵的作用，只有以地方政府行為為落腳點(diǎn)，才能找到改善大氣污染治理效果的長效機(jī)制。此前大量研究表明，在中國自上而下的政治選拔體系中，地方政府為了追求GDP績(jī)效而在環(huán)境管制領(lǐng)域內(nèi)存在著逐底競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，但由于近年來中央政府對(duì)大氣污染的重視，地方政府是否可能改變以往追求單一GDP的競(jìng)爭(zhēng)模式，而在大氣管制上也轉(zhuǎn)化為競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。本文針對(duì)這一問題，結(jié)合理論與實(shí)證分析對(duì)我國地方政府間大氣污染管制的競(jìng)爭(zhēng)特征進(jìn)行研究，以期進(jìn)一步了考察地方政府治污行為，并根據(jù)中國實(shí)際情況展開分析。

二、文獻(xiàn)基礎(chǔ)

國外關(guān)于地方政府環(huán)境管制競(jìng)爭(zhēng)方面有較多文獻(xiàn)。多數(shù)研究發(fā)現(xiàn)，地方政府之間存在著相互影響的策略性行為。例如Yetman，Michelle H.Yetman，Robert J.（2003）研究顯示美國相鄰州之間環(huán)境管制具有很強(qiáng)的依賴性，這種依賴性在現(xiàn)實(shí)很難達(dá)到帕累托有效。[1] David M.Konisky（2007）研究美國管制是否受其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手行為的影響，結(jié)果州政府環(huán)境證明政府之間環(huán)境管制行為呈策略性互動(dòng)關(guān)系，當(dāng)與其競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)投資的州環(huán)境管制行為發(fā)生變化時(shí)，該州會(huì)快速做出反應(yīng)。[2] David M.Konisky （2009）研究了政府策略互動(dòng)的影響因素，研究結(jié)論并不支持競(jìng)爭(zhēng)到底理論，其中該理論認(rèn)為對(duì)州際間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)更具敏感性的州會(huì)更容易對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的環(huán)境管制行為做出策略性回應(yīng)。[3]關(guān)于地方政府在環(huán)境管制上的競(jìng)爭(zhēng)到底是逐底競(jìng)爭(zhēng)還是向上的標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)，Neal D.Woods （2006）研究顯示當(dāng)州的管制力度超過其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手時(shí)，州會(huì)根據(jù)其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手行為調(diào)整自己的管制力度。然而當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手管制力度更大時(shí)，他們并不會(huì)做出明顯反應(yīng)。[4]但大部分研究顯示，在環(huán)境管制領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)到底現(xiàn)象是不存在的。Thomas Bernaure and Ladina Caduff （2004）實(shí)證考察表明，1970年后，在發(fā)達(dá)工業(yè)國家環(huán)保和消費(fèi)政策的大部分領(lǐng)域中，管制變得越來越嚴(yán)格。[5]David M.Konisky（2007）研究認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上互為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的州之間在管制力度上表現(xiàn)出一種集體向上的棘輪效應(yīng)。[2]Xun Cao ，Aseem Prakash （2012）通過分析140個(gè)國家1980—2003年的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)面對(duì)貿(mào)易壓力，政府不會(huì)通過重新制定環(huán)境管制政策降低環(huán)境管制嚴(yán)格程度。相反，當(dāng)政治約束比較松的時(shí)候，政府對(duì)貿(mào)易壓力的反應(yīng)是通過實(shí)際變化調(diào)整管制強(qiáng)度。并且在實(shí)際政策變化的背景下，在空氣污染上放松管制比在水污染上更容易引起人們的反對(duì)，從而限制政府放松管制的行為。[6]

在國內(nèi)，張文彬等人（2010）利用兩區(qū)制空間durbin固定效應(yīng)模型檢驗(yàn)了中國環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的省際競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)及其演變，實(shí)證結(jié)果顯示1998—2002年間省際規(guī)制強(qiáng)度以差別化策略為主，其中在工業(yè)污染投資強(qiáng)度、工業(yè)廢水排放、二氧化硫排放規(guī)制強(qiáng)度上，小于競(jìng)爭(zhēng)者的省份選擇進(jìn)一步放松其規(guī)制強(qiáng)度，而當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者放松管制力度時(shí)，其又會(huì)加強(qiáng)規(guī)制。在工業(yè)粉塵排放管制上，強(qiáng)度小于競(jìng)爭(zhēng)者的省份會(huì)進(jìn)一步放松管制，反之則無策略性行為；在2004—2008年間，環(huán)境規(guī)制的省際競(jìng)爭(zhēng)形成了“標(biāo)尺效應(yīng)”，且在外部性更小、進(jìn)入約束性考核體系的污染物上管制的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)更優(yōu)。[7]楊海生、陳少凌（2008）用實(shí)證方法證明了地方政府之間在環(huán)境管制政策上存在著互相攀比式競(jìng)爭(zhēng)，但競(jìng)爭(zhēng)目的并不是為了解決環(huán)境問題，而是爭(zhēng)奪資本等流動(dòng)性生產(chǎn)要素。[8]朱平芳等人（2011）研究也指出地方政府間存在為吸引FDI而進(jìn)行環(huán)境政策博弈的行為，在FDI中高水平的某一區(qū)間上，環(huán)境規(guī)制對(duì)引進(jìn)FDI的“逐底效應(yīng)”顯著存在。[9]在大氣污染治理上，李永友、沈坤榮基于1996—2005年我國省際工業(yè)污染數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，在廢氣治理上，相鄰省份的廢氣排放水平對(duì)本地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法力度有顯著影響，其與每?jī)|元工業(yè)GDP產(chǎn)出排放的廢氣存在顯著正相關(guān)關(guān)系。[10]

由以上分析可知，關(guān)于地方政府間環(huán)境管制方面的競(jìng)爭(zhēng)特征，現(xiàn)有文獻(xiàn)并沒有得出一致結(jié)論。此外，大部分研究都是基于全方位的環(huán)境管制政策，將政府競(jìng)爭(zhēng)理論應(yīng)用到具體某一類污染物治理上的研究較少，特別是對(duì)地方政府大氣污染治理策略的研究更是少見。此外，已有文獻(xiàn)沒有著重對(duì)地方政府間相互競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行闡述，也很少考慮污染物的跨地區(qū)溢出效應(yīng)?；谏鲜鲈?，本文將在標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境管制競(jìng)爭(zhēng)理論基礎(chǔ)上，結(jié)合中國制度特征，研究地方政府在大氣污染治理上的域際競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)。

三、理論框架

為揭示地方政府大氣污染治理行為，考慮到我國自上而下的政治選拔體系以及大氣污染外溢性，將地方政府目標(biāo)函數(shù)設(shè)定如下：

Yi=a（Ai-Ci）+bEi+c∑

其中，a、b、c分別代表政府各項(xiàng)目標(biāo)所占權(quán)重，三者之和為1；Yi代表政府i目標(biāo)函數(shù)；Ai代表政府i經(jīng)濟(jì)績(jī)效；Ci代表大氣管制成本；Ei代表大氣管制績(jī)效，指地方政府大氣污染治理成效；∑代表政府其他績(jī)效，如當(dāng)?shù)亟逃?、社?huì)治安，以及除大氣治理以外的其他環(huán)境管制績(jī)效等。為便于分析，函數(shù)中僅表示出與治理大氣有關(guān)的行為變量，其他因素都包括在∑中。居民環(huán)保意識(shí)、污染抱怨、環(huán)境舉報(bào)、“用腳投票”等影響社會(huì)穩(wěn)定的群體行為，理論上也會(huì)影響政府治理大氣污染的行為，但本文沒有考慮這些因素，原因是目前地方政府政績(jī)?cè)诤艽蟪潭壬喜皇怯奢爡^(qū)納稅人和公共產(chǎn)品受益人來評(píng)價(jià)，而是由掌握著地方官員升降大權(quán)的上級(jí)政府依據(jù)考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)判[11]，所以政府做決策時(shí)很少會(huì)考慮當(dāng)?shù)厝罕姺磻?yīng)。此外，群眾團(tuán)結(jié)起來反對(duì)政府行為需要付出高額成本，沒有傷害大部分人利益且程度不是很嚴(yán)重時(shí)，群眾一般不會(huì)嘗試舉報(bào)，而且政府績(jī)效中居民反應(yīng)不是硬性約束指標(biāo)，可以作假舉報(bào)次數(shù)，制止居民舉報(bào)，限制居民向上級(jí)舉報(bào)等。閆文娟等結(jié)合實(shí)際數(shù)據(jù)驗(yàn)證了目前中國公眾參與薄弱這一事實(shí)。[12]

令政府治理大氣污染努力程度為ei，由于大氣污染具有外溢性特征，因此本地區(qū)大氣管制績(jī)效容易受相鄰地區(qū)管制績(jī)效影響。令相鄰地區(qū)治理大氣污染努力程度為ej。由于一個(gè)地區(qū)加強(qiáng)大氣管制會(huì)給企業(yè)帶來減排和技術(shù)壓力，同時(shí)阻止具有高污染的外商投資進(jìn)入，ei變大可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面影響，同時(shí)會(huì)影響到當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)水平。簡(jiǎn)便起見，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)的就業(yè)水平都納入到政府經(jīng)濟(jì)績(jī)效Ai中。一個(gè)地區(qū)治理大氣污染成本主要與該地區(qū)和相鄰地區(qū)治理大氣污染努力程度有關(guān)，用函數(shù)表示就是Ci=Ci（ei，ej）。本地區(qū)治理大氣污染的努力程度ei越大，那么該地區(qū)所耗費(fèi)成本也越多；相鄰地區(qū)治理大氣污染努力程度ej越大，當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量就會(huì)越好，由于大氣流動(dòng)性會(huì)使當(dāng)?shù)卮髿馕廴镜玫礁纳疲敲幢镜貐^(qū)治理大氣污染成本就越少。一個(gè)地區(qū)和相鄰地區(qū)治理大氣污染的努力程度越高，那么該地區(qū)大氣管制的績(jī)效就會(huì)越好。同時(shí)一個(gè)地區(qū)大氣管制的績(jī)效還與其他因素有關(guān)，如該地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、國有企業(yè)比重等，令這些具有地區(qū)特征的影響因素為γ，這樣就有Ei=Ei（ei，ej，γ）。

對(duì)于本地政府而言，相鄰地區(qū)治理大氣污染的努力程度ei為給定的。若官員是理性的，那么他會(huì)在給定ej的條件下通過策略性選擇大氣治理行為最大化自己的效用，即：

max{Yi=a[Ai（ei） -Ci（ei，ej）]+bEi（ei，ej，γ）+c∑} （1）

地方政府的最優(yōu)化行為可以通過（1）式對(duì)ei求導(dǎo)獲得，結(jié)果如下：

aAiei-Ciei」+bEiei=0

通過對(duì)該式進(jìn)行變換可以獲得官員對(duì)于治理大氣污染的努力程度ei的隱函數(shù)：

ei=ei（Ai，ej，γ）

四、 實(shí)證策略與結(jié)果分析

（一） 實(shí)證過程

在以上分析基礎(chǔ)上，構(gòu)建本文實(shí)證分析基本模型：

Eit = α + β∑ni j = 1Wjt Ejt + cXit + μi + λt + uit

其中，Eit是省份i在年度t治理大氣污染的努力程度，即大氣污染管制強(qiáng)度；Ejt是相鄰省j（j≠i）在年度t治理大氣污染努力程度；Wjt是根據(jù)省份j與省份i相關(guān)性確定的省份j權(quán)重；∑nij=1WjtEjt衡量其他省份（n個(gè)）的大氣污染管制強(qiáng)度對(duì)省份i的綜合影響；Xit是指 t年度影響省份i治污的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征。根據(jù)李永友和沈坤榮（2008），張文彬、張理芃和張可云（2010），David M. Konisky（2007），David M. Konisky（2009）等文獻(xiàn)[10][7][2][3]，本文X包括兩類因素：一是衡量地方政府經(jīng)濟(jì)績(jī)效的地區(qū)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)水平；二是地區(qū)特征產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、國有企業(yè)比重、人口密度等因素。μi是地區(qū)固定效應(yīng)，λt是時(shí)間固定效應(yīng)，uit指省份i在年度t的擾動(dòng)項(xiàng)。

考慮到一些只隨時(shí)間變化的宏觀因素也會(huì)對(duì)模型估計(jì)結(jié)果產(chǎn)生影響，如宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、中央政府政策等，這些縱向宏觀因素可能會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性影響，從而產(chǎn)生錯(cuò)誤估計(jì)。比如地區(qū)間正的空間關(guān)系可能有一部分來源于對(duì)上級(jí)政府縱向共同反應(yīng)，而不完全是地區(qū)間橫向策略互動(dòng)。[13]24將這些可觀測(cè)的宏觀因素引入模型可以提高估計(jì)結(jié)果準(zhǔn)確性，因此將模型（1）修改為以下面板數(shù)據(jù)模型：

Eit = α + β∑ni j = 1Wjt Ejt + cXit + δFt + μi + uit

其中，F(xiàn)t代表可觀測(cè)的宏觀因素。

本文數(shù)據(jù)來源及其處理過程詳見表1。由于2006年出臺(tái)的十一五規(guī)劃中首次提出主要污染物排放總量減少10%的約束性目標(biāo)，且十一五規(guī)劃的建議在2005年就廣泛征求意見并對(duì)外公布，考慮到地方政府對(duì)中央政策的敏感性，本文選取2005年為起始時(shí)間。本文樣本為中國各個(gè)省份和直轄市，由于西藏?cái)?shù)據(jù)不全，海南不是內(nèi)陸省份，所以刪除這兩個(gè)地區(qū)。

模型中各變量定義如下：衡量大氣污染管制強(qiáng)度的指標(biāo)目前的研究尚未達(dá)成一致，從地方政府行為角度出發(fā)主要有稅收和排污費(fèi)兩種方式。由于我國尚未開征環(huán)保稅，廢氣排污費(fèi)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不全，出于以上原因本文只選取了2007—2010年廢氣排污費(fèi)與工業(yè)增加值的比值來衡量大氣污染管制強(qiáng)度。為了加強(qiáng)結(jié)論的可靠性，本文還選取了2005—2012年工業(yè)廢氣治理設(shè)施本年運(yùn)行費(fèi)用增長率與工業(yè)廢氣增長率的差額來間接衡量管制強(qiáng)度。地方政府若加強(qiáng)廢氣管制，同等工業(yè)廢氣排放量下廢氣的處理量就會(huì)增加，用兩者增長率差額來測(cè)度，可以排除每年廢氣處理量變化中由工業(yè)廢氣排放量變化所帶來的影響。

對(duì)于其他省份管制強(qiáng)度影響的綜合指標(biāo)，首先需要確定相應(yīng)省份的權(quán)重Wjt。由于大氣污染的外部性，本地區(qū)大氣管制最容易受相鄰地區(qū)大氣管制影響。在具體分析時(shí)，本文將相鄰地區(qū)定義為與本地區(qū)具有共同邊界的地區(qū)?！凹僭O(shè)環(huán)境規(guī)制的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)主要來自省份間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的需要”[7]39，此外經(jīng)濟(jì)水平越高，地區(qū)在政治晉升競(jìng)賽中越有競(jìng)爭(zhēng)力，其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的影響越大，所以本文以人均GDP為權(quán)重對(duì)相鄰地區(qū)進(jìn)行加權(quán)，具體加權(quán)方法見表1。為了驗(yàn)證上述指標(biāo)是否具有代表性，我們對(duì)相鄰地區(qū)以平均權(quán)重加權(quán)進(jìn)行比較。按照中國一直以來的GDP考核方式，地方政府想要保持本地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)于相鄰地區(qū)較快增長，并在財(cái)政乃至政治競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，有足夠激勵(lì)采用主動(dòng)降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)這種逐底競(jìng)爭(zhēng)方式來吸引更多外資等流動(dòng)性要素。[14]特別是面對(duì)治理大氣污染這種具有顯著正外部性的環(huán)境問題時(shí)，各地區(qū)容易在治理上采取“搭便車行為”，形成一種競(jìng)爭(zhēng)向下的治理模式。[15]但如果中央政府逐漸重視環(huán)境管制，從而使大氣污染治理績(jī)效在地方政府考核中的比重不斷增大，那么地方政府在治理中就會(huì)呈現(xiàn)出一種積極競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。我們無法判斷這種向下與向上力量的大小，但能通過綜合的作用方向來判斷孰大孰小，并以此來衡量地方政府治污的積極性。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征變量X，經(jīng)濟(jì)水平用人均實(shí)際GDP表示。在中國特殊的政府治理模式下，各地區(qū)會(huì)為中央政府設(shè)定的要求而努力競(jìng)爭(zhēng)，比如GDP競(jìng)爭(zhēng)。周黎安將這種治理模式定義為政治競(jìng)標(biāo)賽，指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門的行政長官設(shè)計(jì)一種晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升，競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定。[16]而十一五期間中央政府不斷強(qiáng)調(diào)治理污染的重要性并且將主要污染物設(shè)立了約束性指標(biāo)，按照該理論地方政府在此期間會(huì)更加注重污染的治理，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)一來因?yàn)榻?jīng)濟(jì)績(jī)效上的負(fù)擔(dān)較少，二來需要通過各種業(yè)績(jī)不斷增強(qiáng)自己的競(jìng)爭(zhēng)力，所以在治理大氣污染中將會(huì)更加積極。

在當(dāng)前不斷推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)逐漸由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，其中發(fā)展的形式主要是以工業(yè)為主體的集聚發(fā)展，工業(yè)的發(fā)展會(huì)帶來更多的大氣污染；另一方面，隨著農(nóng)村人口逐漸向城市轉(zhuǎn)移，人口流動(dòng)、機(jī)動(dòng)車的使用、能源消費(fèi)等會(huì)隨之增加從而帶來大量的空氣污染。中央政府對(duì)城鎮(zhèn)化給予高度重視，從十一五規(guī)劃一直到十八大的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，都強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。所以一方面城鎮(zhèn)化進(jìn)程越快，地方政府加強(qiáng)大氣管制所造成的經(jīng)濟(jì)損失也越高，另一方面積極配合中央加快城鎮(zhèn)化有利于提高自己的政治績(jī)效，地方政府對(duì)大氣污染的管制可能會(huì)隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)而降低。

我們用地區(qū)城鎮(zhèn)登記的失業(yè)率來衡量當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)水平。相比就業(yè)率，地方政府可能對(duì)失業(yè)率變化比較敏感。當(dāng)失業(yè)率提高，地方政府為了提高就業(yè)率可能會(huì)通過放松大氣污染管制來減少企業(yè)負(fù)擔(dān)，因此失業(yè)率對(duì)大氣污染管制影響可能是負(fù)的。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)用第二產(chǎn)業(yè)所占比重表示。十一五規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，淘汰落后的工業(yè)企業(yè)，還提出了服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重提高3個(gè)百分點(diǎn)的預(yù)期性指標(biāo)。第二產(chǎn)業(yè)比重越大的地區(qū)，工業(yè)廢氣污染越嚴(yán)重，面對(duì)的治污和轉(zhuǎn)型壓力將會(huì)越大。再加上轉(zhuǎn)型中重工業(yè)地區(qū)一般會(huì)比較受關(guān)注，所以當(dāng)?shù)卣赡軙?huì)加大管制力度。

國有企業(yè)比重可用地區(qū)國有企業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比重衡量。由于漸進(jìn)式改革使中央政府沒有將國有企業(yè)剩余索取權(quán)和控制權(quán)全部交給地方政府[17]，它的特殊政治地位使其與地方政府在污染排放的談判中有較大的優(yōu)勢(shì)，可能會(huì)使地方政府降低其管制力度。

人口密度越大，人們各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來的空氣污染也會(huì)越多。同時(shí)一單位污染的受害者就越多，造成的相應(yīng)損失越大，如果居民的反饋渠道順暢，政府將會(huì)面臨當(dāng)?shù)鼐用窀蟮沫h(huán)保訴求。所以政府對(duì)大氣污染的管制力度取決于其對(duì)人民健康的重視程度。

對(duì)于控制變量Ft，我們構(gòu)造兩類指標(biāo)，第一類反映宏觀經(jīng)濟(jì)整體形勢(shì)，選擇全國GDP指數(shù)衡量。第二類反映政策變化，在我國自上而下的政治體制中，每五年一屆的中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)以及每一屆的全國人大第一次代表大會(huì)往往是人事調(diào)整的重要時(shí)刻。[13]26地方政府行為可能會(huì)以此為周期進(jìn)行變化，由于在2007年10月份舉行了中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)，因此我們?cè)O(shè)置虛擬變量D1，2007年及其之前取0，之后取1。此外在2011年3月份頒布了十二五規(guī)劃，繼續(xù)引入虛擬變量D2，在2011年之前取0，2011年及其之后取1。

考慮到不同變量絕對(duì)數(shù)值差距可能會(huì)引起異方差，我們對(duì)人均實(shí)際GDP、人口密度進(jìn)行對(duì)數(shù)變換，估計(jì)方程如下：

QD=a0+a1XLQD+a2lnRJG+a3CZH+a4SYL+a5CYJG+a6GQ+a7lnMD+a8GDPZS+a9D1+a10D2

（二）實(shí)證結(jié)果及其分析

在回歸之前，先對(duì)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)性描述，從表2可以看出，數(shù)據(jù)分布較合理。為了避免多重共線性，對(duì)變量進(jìn)行相關(guān)性檢驗(yàn)。在以PWFQD為被解釋變量的方程中，LNRJG與CZH 、GQ，GDPZS與D1 的相關(guān)系數(shù)較大，其他變量相關(guān)系數(shù)絕對(duì)值都在0.5之內(nèi)。對(duì)其進(jìn)行方差膨脹因子（VIF）檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)LNRJG和CZH的方差膨脹因子大于10，說明存在嚴(yán)重多重共線性問題。去掉LNRJG或CZH，得到各變量的VIF均小于10，說明不存在共線性問題，于是我們將LNRJG和CZH分別代入方程進(jìn)行回歸。在以CEQD為被解釋變量的方程中，LNRJG與CZH 、GQ，GDPZS與D1、D2 的相關(guān)系數(shù)大于0.5，對(duì)其進(jìn)行VIF檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn) LNRJG、 CZH、GDPZS 的方差膨脹因子大于10。為了避免多重共線性，將LNRJGDP 與CZH ，GDPZS與D1 、D2 分別帶入方程進(jìn)行回歸。

為了確定是采取混合回歸、固定效應(yīng)還是隨機(jī)效應(yīng)模型，分別以固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)為參照，進(jìn)行混合回歸，發(fā)現(xiàn)以CEQD為被解釋變量的方程中，結(jié)果均不能拒絕采取混合回歸，于是對(duì)該模型采取混合回歸?；貧w結(jié)果如表3模型5和6所示，由于CZH變量在模型中并不顯著，而且將LNRJGDP換成CZH后其他變量的顯著性水平?jīng)]有明顯變化，所以沒有列出加入CZH后的模型估計(jì)結(jié)果。以PWFQD為被解釋變量的方程中，結(jié)果均強(qiáng)烈拒絕采取混合回歸，為了確定是固定效應(yīng)還是隨機(jī)效應(yīng)模型，進(jìn)行豪斯曼檢驗(yàn)，結(jié)果均拒絕“系數(shù)不存在系統(tǒng)性差別”的原假設(shè)，即固定效應(yīng)模型更合適。實(shí)證結(jié)果如表3模型1—4所示：

由模型1—4的估計(jì)結(jié)果可以看出，不管對(duì)相鄰地區(qū)權(quán)重取人均GDP權(quán)重還是平均權(quán)重，相鄰地區(qū)管制強(qiáng)度對(duì)本地區(qū)管制強(qiáng)度的影響都顯著為負(fù)。具體來看，相鄰地區(qū)增加一個(gè)百分點(diǎn)，本地區(qū)的管制強(qiáng)度平均降低0.36個(gè)百分點(diǎn)，說明相鄰地方政府間在大氣污染管制上存在著逐底競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。這可能出于兩方面原因，一是地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)采取放松管制的手段來吸引更多企業(yè)入駐，二是出于廢氣治理的外部性，地方政府采取搭便車行為來達(dá)到中央提出的減排要求。不管是出于哪種原因還是兩者皆有之，都意味著地方政府治理廢氣的積極性不高，十一五規(guī)劃中污染物減排的約束性目標(biāo)并沒有起到很大激勵(lì)作用。該結(jié)論也可以從模型5和6中CEXLQD的系數(shù)均為負(fù)得到進(jìn)一步驗(yàn)證。

此外模型1中PWFXL、GQ變量和模型2中PWFXL、CYJG、GQ變量的顯著性水平分別高于模型3和4中的相應(yīng)變量（通過比較t檢驗(yàn)的P值），也即相比于平均權(quán)重，以人均GDP權(quán)重衡量相鄰地區(qū)對(duì)本地區(qū)的影響更顯著。這說明經(jīng)濟(jì)水平越高的相鄰地區(qū)大氣污染治理對(duì)本地區(qū)的影響更大，即經(jīng)濟(jì)水平越高的相鄰地區(qū)加強(qiáng)環(huán)境管制，本地區(qū)的環(huán)境管制強(qiáng)度會(huì)變得越小。該結(jié)論驗(yàn)證了地方政府間在大氣污染管制上的逐底競(jìng)爭(zhēng)有一部分原因是爭(zhēng)奪流動(dòng)性要素，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，說明地方政府靠犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)增長的模式并沒有發(fā)生改變。

從其他具有顯著影響的解釋變量來看，國有企業(yè)比重越大的地區(qū)管制強(qiáng)度越小。說明在大氣污染治理中，國有企業(yè)對(duì)地方政府治污行為起到了抑制作用。這一結(jié)果表明，對(duì)國有企業(yè)加強(qiáng)管制是改善地區(qū)大氣管制效果非常重要的一個(gè)因素，鑒于其特殊的政治地位，有必要從中央層面賦予其更多環(huán)保責(zé)任并進(jìn)行有效監(jiān)督。第二產(chǎn)業(yè)比重越大的地區(qū)管制強(qiáng)度越小，這與我們的預(yù)期相反，即十一五規(guī)劃中倡導(dǎo)的節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并沒有使地方政府加強(qiáng)廢氣污染管制。這容易理解，由于第二產(chǎn)業(yè)比重越大的地區(qū)對(duì)高污染企業(yè)的經(jīng)濟(jì)依賴性更強(qiáng)，加強(qiáng)環(huán)保管制對(duì)其帶來的利益損失會(huì)更大，地方政府出于經(jīng)濟(jì)原因很有可能會(huì)放松環(huán)保管制。再加上技術(shù)和資金限制，這些地區(qū)并不能在短時(shí)間內(nèi)順利實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，所以第三產(chǎn)業(yè)的高利潤和低污染優(yōu)勢(shì)并不能對(duì)地方政府行為起到實(shí)際驅(qū)動(dòng)作用。只有對(duì)這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進(jìn)行積極引導(dǎo)與幫助，使其穩(wěn)步地開始轉(zhuǎn)型，并配合嚴(yán)格的環(huán)保管制政策對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督與激勵(lì)，才能改善重工業(yè)地區(qū)的大氣污染問題。

由模型1—4的估計(jì)結(jié)果可以看出，經(jīng)濟(jì)水平對(duì)地方政府大氣污染管制強(qiáng)度的影響并不顯著，這可能是因?yàn)樵谖覈胤秸?jī)考核中，考核結(jié)果主要是依據(jù)地方政府間的相對(duì)排名而不是絕對(duì)成績(jī)，所以相比于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，地方政府更關(guān)心其與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手在經(jīng)濟(jì)績(jī)效、環(huán)境治理等方面的差距，其治污動(dòng)力主要來自于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的行為。[18][19]城鎮(zhèn)化水平和失業(yè)率也沒有對(duì)地方政府廢氣管制行為產(chǎn)生顯著影響，這可能有兩方面原因：一是如上述分析一致，地方政府進(jìn)行廢氣管制主要關(guān)注其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手行為而不是自身發(fā)展的實(shí)際水平；二是這段時(shí)期地方政府的廢氣管制強(qiáng)度總體都比較小，并沒有對(duì)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進(jìn)程和失業(yè)率水平產(chǎn)生顯著影響。但盡管如此，這兩個(gè)變量的符號(hào)為負(fù)，說明城鎮(zhèn)化和失業(yè)率水平提高會(huì)使地方政府治污積極性降低。所以為了解決地方政府治理大氣污染與推進(jìn)城鎮(zhèn)化、提高就業(yè)率之間的矛盾，中央政府有必要對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中造成的污染治理給予支持和幫助，并對(duì)大氣污染管制造成的失業(yè)人口進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)扶持當(dāng)?shù)匦掳l(fā)展的綠色產(chǎn)業(yè)。此外還可以看到，人口密度對(duì)地方政府大氣管制的影響并不顯著，這驗(yàn)證了地方政府的治污行為并不是以民眾福利為導(dǎo)向，而僅僅只是對(duì)上級(jí)政府考核的一種反應(yīng)，但從模型5和6中可以看到這種局面近年來已得到好轉(zhuǎn)，因?yàn)樵撟兞吭?0%的水平下顯著且系數(shù)為正。

五、結(jié)論及建議

雖然環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)增長的矛盾已被關(guān)注很久，但由于中國經(jīng)濟(jì)一直平穩(wěn)增長，環(huán)境問題并沒有引起足夠重視使得中國粗放型的發(fā)展方式發(fā)生根本改變。近年來大氣污染嚴(yán)重影響了人們的生活，雖然政策不斷出臺(tái)，但治理效果遲遲不顯現(xiàn)。為了探究其原因并找到改善大氣質(zhì)量的有效方法，本文以地方政府行為為落腳點(diǎn)展開研究，對(duì)地方政府間大氣污染治理行為相互作用的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行分析，構(gòu)造地方政府大氣污染管制行為對(duì)相鄰地方政府行為的反應(yīng)函數(shù)，并基于此構(gòu)造本文實(shí)證分析的計(jì)量模型，結(jié)合省級(jí)面板數(shù)據(jù)對(duì)地方政府間的策略性行為進(jìn)行檢驗(yàn)。實(shí)證結(jié)果顯示，十一五規(guī)劃期間地方政府在大氣污染管制上仍然存在著逐底競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，且經(jīng)濟(jì)水平越高的地區(qū)其管制行為對(duì)本地區(qū)影響越大，說明地方政府間的GDP競(jìng)爭(zhēng)是其展開大氣污染管制競(jìng)爭(zhēng)的原因之一，地方政府靠犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式并沒有發(fā)生改變，也反映出十一五規(guī)劃中的約束性指標(biāo)對(duì)地方政府大氣污染治理行為的激勵(lì)作用并不明顯，這種以GDP為主導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)模式最終導(dǎo)致了大氣污染治理的失敗。

上述結(jié)論意味著要改善大氣污染的治理效果目前還有很長的路要走，其中最關(guān)鍵的是提高地方政府的治污積極性。在我國垂直的政治體制中，可以將目前政績(jī)考核對(duì)地方政府的激勵(lì)作用應(yīng)用于污染治理中，將環(huán)境治理績(jī)效納入以GDP為核心的績(jī)效考核機(jī)制。但同時(shí)也要注意到這種依賴于上級(jí)政府考核來引導(dǎo)地方政府治污行為的方式并不是治理大氣污染的長久之計(jì)，從根本上改善空氣質(zhì)量最終需要群眾對(duì)政府行為產(chǎn)生有效督促與激勵(lì)，這需要以公眾滿意度為中心展開地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)，從而使政府的行為取向轉(zhuǎn)為公眾福利最大化。

此外，國有企業(yè)對(duì)大氣污染治理產(chǎn)生負(fù)面影響，應(yīng)從中央層面對(duì)國有企業(yè)加強(qiáng)環(huán)保管制，使其承擔(dān)更多環(huán)保責(zé)任做好治污的帶頭作用。對(duì)于第二產(chǎn)業(yè)比重大的地區(qū)，應(yīng)對(duì)其給予財(cái)政或政策上的幫助以減輕其環(huán)保負(fù)擔(dān)，并配合因地制宜的引導(dǎo)與幫助使其順利穩(wěn)妥地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。并在不對(duì)其經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生很大波動(dòng)的前提下，結(jié)合嚴(yán)格的環(huán)保管制政策對(duì)其排污和治污行為進(jìn)行監(jiān)督與約束。為了緩解城鎮(zhèn)化進(jìn)程和失業(yè)率與大氣污染治理的矛盾，中央政府在鼓勵(lì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中也要對(duì)由此引起的污染治理給予支持和幫助，并對(duì)加強(qiáng)廢氣管制造成的失業(yè)人口進(jìn)行適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。

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責(zé)任編輯：吳錦丹

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