中央全面深化改革領(lǐng)導小組同意海南開展省域“多規(guī)合一”改革試點，這給海南釋放后發(fā)優(yōu)勢、整合資源、實現(xiàn)綠色崛起提供重大機遇。2015年6月30日，海南省委副書記、省長劉賜貴在海口調(diào)研城市規(guī)劃建設(shè)和管理工作時強調(diào)，要推動海口、澄邁、文昌一體化，實現(xiàn)聯(lián)動有序發(fā)展，全力推動瓊北省會經(jīng)濟圈建設(shè)。加快推進海澄文一體化是深入推進“多規(guī)合一”改革，助推區(qū)域經(jīng)濟社會一體化、形成海南經(jīng)濟增長極，打造國際旅游島升級版的重要舉措。

一、海澄文基本情況

海口、澄邁、文昌三地的土地總面積為6835公里，約占全省土地面積的19.3%；2014年，三地常住總?cè)丝跒?23.13萬人，占全省35.8%；2014年，三地國民生產(chǎn)總值總和為1421.99億元，占全省的40.6%；固定資產(chǎn)投資總額為1210.44億元，占全省的39.9%；社會消費品零售總額622.94億元，占全省的57.1%；地方一般公共預算收入為133.6億元，占全省的24%。可以看出，?？凇⒊芜~、文昌三地在促進全省經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

表：?？?、澄邁、文昌三地在全省經(jīng)濟中的作用

二、推進海澄文一體化的必要性

（一）有利于形成區(qū)域經(jīng)濟增長極，帶動引領(lǐng)全省發(fā)展

與國內(nèi)發(fā)達省市相比，海南發(fā)展中面臨的一個突出問題就是18個市縣總體處于低水平的均衡發(fā)展狀態(tài)，缺少能夠帶動全省、輻射周邊的區(qū)域經(jīng)濟增長極。例如，廣州、深圳兩市的GDP總和占廣東全省的比重達到50%左右，成為廣東的兩大經(jīng)濟增長極，對周邊地區(qū)產(chǎn)生較強的集聚和輻射帶動作用；?？?、三亞兩市作為海南最為發(fā)達的兩個城市，兩地GDP總和占海南全省的比重長期維持在40%左右。由于兩市本身經(jīng)濟總量較小、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，不僅帶動周邊市縣發(fā)展的能力有限，還在一定程度上存在與周邊市縣的同質(zhì)化競爭。海南只有通過組團集群發(fā)展，做大做強區(qū)域中心城市，才能發(fā)揮引領(lǐng)、帶動、輻射周邊發(fā)展的重要作用。

（二）有利于提高資源利用效率，避免同質(zhì)化競爭

從調(diào)研情況看，受行政區(qū)劃限制，三市縣的資源不能充分共享，資源潛在價值難以釋放。主要表現(xiàn)在：一是旅游資源不能共享。市縣的旅游資源難以有效整合串聯(lián)起來，缺乏有吸引力的旅游產(chǎn)品；市縣之間的旅游車輛不能跨區(qū)域運營，?？?、澄邁的旅游車進不了文昌，給旅客帶來諸多不便；二是管理資源不能共享。?？诰C合保稅區(qū)在澄邁老城，屬飛地工業(yè)園區(qū)，由于?？诔芜~兩地管理資源不共享，?？谠趨^(qū)港聯(lián)動、腹地拓展、屬地管理等方面受到很大限制，企業(yè)往往要向兩地分報材料，降低了效率；三是土地資源價值沒能有效釋放。2013-2014年，海口市土地出讓均價為153.13萬元/畝，文昌市為104.43萬元/畝，澄邁縣為32.33萬元/畝，?？谑惺浅芜~縣的近5倍，文昌市是澄邁縣的3倍多。如果“?？凇⒊芜~、文昌”能形成統(tǒng)一的經(jīng)濟區(qū)，差距有可能縮小到2倍以內(nèi)。

此外，市縣之間存在同質(zhì)化競爭，產(chǎn)業(yè)雷同程度高。例如，?？诿腊部萍夹鲁恰⒑？诟咝录夹g(shù)開發(fā)區(qū)與澄邁的生態(tài)軟件園相距幾公里，但在開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)定位上趨同。受行政壁壘制約，?？诤统芜~有時通過刻意壓低土地價格等政策來爭奪項目落戶。

“十三五”期間，需打破行政壁壘，把海澄文作為一個整體來規(guī)劃發(fā)展，合理配置和充分利用各自的優(yōu)勢資源，推動生產(chǎn)要素自由流動，通過資源共享來調(diào)動三地在一體化發(fā)展中的積極性，共同提高市場配置資源的效率。

（三）有利于擴大投資需求，提高基礎(chǔ)設(shè)施效能

目前三市縣的城市快速干道、城際軌道交通、城市公交等城際公共交通尚未實現(xiàn)相連相通；從港口（碼頭）建設(shè)情況看，目前存在港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不配套，港口功能定位不清，相互競爭的情況。例如，?？诟圬涍\碼頭已搬至澄邁馬村港，但產(chǎn)業(yè)企業(yè)沒有及時轉(zhuǎn)移，增加了物流企業(yè)的運營成本?！笆濉逼陂g，海澄文若按照“同城化”的思路統(tǒng)籌布局和建設(shè)市縣間的道路、港口、電力、信息、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，不僅能拉動巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，帶動經(jīng)濟增長，還有利于三地互聯(lián)互通，提高基礎(chǔ)設(shè)施的效能。

（四）有利于保護生態(tài)底線，實現(xiàn)綠色發(fā)展

生態(tài)環(huán)境是海南可持續(xù)發(fā)展的根本生命線，共同保護好生態(tài)環(huán)境成為三地義不容辭的責任。澄邁與?？诜謱倌隙山纳嫌魏拖掠?，面臨共同保護好水資源安全的問題；東寨港紅樹林保護區(qū)分屬?？诤臀牟?，保護與利用好紅樹林資源成為?？诤臀牟媾R的共同課題；岸線資源有些被過度開發(fā)，有些尚未有效利用，共同保護和利用好岸線資源也成為三地發(fā)展面臨的重要問題。海澄文一體化有利于保護環(huán)境，最大限度守住生態(tài)底線，最大限度解決各種規(guī)劃之間的矛盾，消除生態(tài)林地、基本農(nóng)田、南渡江水資源、岸線資源等因無序開發(fā)造成的破壞，走出一條保護性開發(fā)的綠色發(fā)展之路。

（五）有利于改善民生，實現(xiàn)基本公共服務均等化

市縣間經(jīng)濟發(fā)展的差距，造成了基本公共服務的較大差距。以公共醫(yī)療為例。海口擁有8家三級甲等醫(yī)院，而文昌市、澄邁縣兩地沒有一家三級甲等醫(yī)院；2014年，海口、澄邁、文昌人均公共醫(yī)療支出分別為934.6元、513.5元和734.8元，澄邁、文昌僅相當于海口的54.9%和78.6%；海口匯集了全省最好的教育資源，高等教育資源占全省近70%。推進海澄文一體化，有利于優(yōu)化配置公共服務資源，縮小三地的基本公共服務差距，最終實現(xiàn)基本公共服務均等化。

三、推進海澄文一體化的可行性

（一）三地對推進區(qū)域一體化發(fā)展已達成共識

從對三地的政府相關(guān)部門、鎮(zhèn)政府以及重要骨干企業(yè)的調(diào)研情況看，他們對推進海澄文一體化堅決擁護和全力支持。他們普遍認為，推進海澄文一體化有利于整合資源，優(yōu)勢互補，實現(xiàn)三地共融、共贏、共同發(fā)展，是推進瓊北經(jīng)濟圈建設(shè)的重要戰(zhàn)略舉措。思想上的統(tǒng)一，成為推進海澄文一體化的重要前提。

（二）三地已形成良好的合作機制

作為海南首個開放型區(qū)域經(jīng)濟合作組織，省會經(jīng)濟圈論壇于2012年9月在?？谡匠闪?，至今已成立3年。每年一次的省會經(jīng)濟圈論壇為瓊北區(qū)域加強規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、市場對接，促進區(qū)域一體化合作上發(fā)揮了積極作用。

（三）三地在交通設(shè)施的互聯(lián)互通上取得重要突破

海口南海大道、?？谖骱０毒坝^大道西延線以及海口繞城高速公路均在澄邁區(qū)內(nèi)交匯與外延；澄邁老城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)至?？陂_通了兩路公交車，在老城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工作的員工每天乘坐公交車往返于?？诤统芜~，真正實現(xiàn)了同城化工作和生活。此外，海文高速公路已建成，并向南延伸。文昌的“兩橋一路”已開工建設(shè)，它的建成將把澄邁老城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、?？诮瓥|組團和文昌市的鋪前古鎮(zhèn)、木蘭灣、抱虎腳、月亮灣、銅鼓嶺、宋氏祖居等特色資源串成一線，使瓊北經(jīng)濟圈和東部濱海旅游資源緊密聯(lián)系起來，為實現(xiàn)海澄文一體化創(chuàng)造了有利條件。

（四）三方有進一步合作的需求

從調(diào)研情況看，?？谙Ｍㄟ^一體化拓展自身發(fā)展空間，增強輻射帶頭作用；澄邁希望通過一體化發(fā)展，能夠像臺灣的臺北市—新北市雙核發(fā)展一樣，與?？诠苍焓?jīng)濟圈的繁榮；文昌希望通過一體化，更好地承接?？诘妮椛鋷幼饔?，共同發(fā)展航天、旅游、高效農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。這些需求是推動海澄文一體化的原動力。

四、推進海澄文一體化的總體思路

（一）發(fā)展定位

1.打造全省經(jīng)濟增長的引領(lǐng)區(qū)。通過一體化，科學布局產(chǎn)業(yè)，高效配置資源，提升產(chǎn)業(yè)綜合實力、開放合作水平、科技創(chuàng)新能力，使該區(qū)域成為海南省經(jīng)濟快速發(fā)展的主要引擎，將海澄文打造成為海南版的“長株潭”。

2.建設(shè)實現(xiàn)小康社會目標的先行區(qū)。在全省實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的公共服務均等化，提高三地的城鄉(xiāng)居民收入水平，惠及當?shù)乩习傩?，率先在全省實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的各項目標。

3.打造全省體制機制改革創(chuàng)新區(qū)。通過一體化，率先在海澄文區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)規(guī)劃的統(tǒng)一對接，構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放的體制機制，使海澄文成為全省市場最開放、辦事最便捷的地區(qū)，為全省全面深化改革作出示范。

（二）發(fā)展原則

1.市場主導，政府引導。以企業(yè)為主體推進區(qū)域經(jīng)濟合作，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，實現(xiàn)資源和生產(chǎn)要素在三地之間的優(yōu)化整合、自由流動；發(fā)揮政府在制定公共政策，創(chuàng)造公平、開放的市場環(huán)境，解決一體化發(fā)展中相互關(guān)聯(lián)的重大問題，為老百姓提供均等化公共服務的重要作用。

2.資源共享，互利共贏。以雙贏多贏為目標，依托?？?、澄邁、文昌三地的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，形成互惠互利、風險共擔的利益分配與協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源共享、利益共享、聯(lián)動發(fā)展。

3.規(guī)劃引領(lǐng)，重點突破。堅持規(guī)劃先行，按照“同城化”的要求，形成區(qū)域一體化的合理布局；從易到難，以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的互聯(lián)互通作為切入點，率先突破。

4.分工協(xié)作，錯位發(fā)展。堅持“統(tǒng)一布局、分工協(xié)作、突出特色、發(fā)揮優(yōu)勢、錯位發(fā)展、集群集聚”的發(fā)展原則，合理布局海澄文的產(chǎn)業(yè)，揚長避短，推動形成更為科學、更為明晰、更為緊密的分工協(xié)作關(guān)系，達到三市縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)共同轉(zhuǎn)型升級，良性互動。協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。堅持在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)。不斷提高資源利用水平，加快構(gòu)建綠色生產(chǎn)體系。

（三）發(fā)展目標

1.近期目標（2015-2020年）。到2020年，以全省1/5左右的土地、1/3左右的人口實現(xiàn)全省50%以上的經(jīng)濟總量；三市縣社會消費品零售總額占全省比重達到60%以上；三市縣規(guī)模以上工業(yè)增加值占全省的50%以上；三市縣地方財政收入占全省的30%；三市縣的人均GDP達到全國平均水平；城鄉(xiāng)居民收入高于全省平均水平和全國平均水平，確保全面建設(shè)小康目標的實現(xiàn)；基本實現(xiàn)三地區(qū)域間交通設(shè)施一體化、環(huán)境保護一體化；三地基本形成特色鮮明、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)分工體系。

2.中長期目標（2021-2030年）。實現(xiàn)海澄文三地的資源共享，生產(chǎn)要素自由流動；實現(xiàn)海澄文三地交通、供水供電供氣、排污、電信等基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通；實現(xiàn)海澄文三地行政審批一體化；實現(xiàn)海澄文三地城市管理一體化；實現(xiàn)海澄文三地基本公共服務均等化。

五、以“六個統(tǒng)一”為重點推進海澄文一體化

（一）統(tǒng)一規(guī)劃體制

建立全省統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制。成立高規(guī)格的海南省規(guī)劃委員會，集中統(tǒng)一行使規(guī)劃管理權(quán)；在全省“多規(guī)合一”總體規(guī)劃的框架下考慮海澄文區(qū)域一體化的發(fā)展定位、布局和目標；按照一體化發(fā)展的思路推進三市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等重大的專項規(guī)劃的對接和銜接，形成海澄文一體化發(fā)展規(guī)劃；在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，最大程度向市縣放權(quán)。

（二）統(tǒng)一土地岸線資源利用

首先是統(tǒng)一土地利用。統(tǒng)籌區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用地，加大土地的整合力度；在規(guī)劃管控作用下，進一步加強用地計劃調(diào)配能力和土地供應環(huán)節(jié)管理，重點保障現(xiàn)代服務業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等項目用地；建立統(tǒng)一的基準地價體系，統(tǒng)籌區(qū)域土地供應價格；通過區(qū)域內(nèi)耕地占補指標統(tǒng)籌使用，緩解?？诟卣佳a壓力；其次是統(tǒng)一海岸線資源利用。推進海岸線資源統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)、保護，嚴格落實用海審批制度和海岸線利用申請審批程序，在保護好寶貴的海岸線資源的同時，不斷提升岸線資源集約節(jié)約和綜合利用效率。

（三）統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局

按照“優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展”的原則，優(yōu)化三地產(chǎn)業(yè)布局；海口重點發(fā)展“省會經(jīng)濟”，主要布局以旅游、金融、會展、商務、購物、教育、醫(yī)療健康、科研為主體的現(xiàn)代服務業(yè)，逐步分離非省會功能，將制造業(yè)轉(zhuǎn)移至澄邁、文昌等周邊市縣；澄邁、文昌要積極做好產(chǎn)業(yè)承接，同時依托本地現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動互聯(lián)網(wǎng)信息產(chǎn)業(yè)、新型工業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、旅游房地產(chǎn)、休閑度假、熱帶高效農(nóng)業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展；突破行政區(qū)劃，科學布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū)化、集約化水平。

（四）統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加快建設(shè)“文昌-海口-澄邁”濱海旅游公路、海文高速+海口繞城高速、文昌-定安-澄邁-臨高高等級公路；加強機場、港口、動車站、高速公路連接線的互聯(lián)互通一體化建設(shè)；加快港口岸線整合，合理布局郵輪游艇帆船碼頭；形成“水上快速通道、旅游觀光通道、有軌城際交通、低空飛機”多元化、立體式、無縫對接的交通體系。同時，形成一體化的交通管理體制機制，區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)市民公共交通“一卡通”，游客客運聯(lián)程聯(lián)運、一票到底，旅游車輛、出租車統(tǒng)一管理，解決旅游車輛互認互通、旅游聯(lián)票、線路整合等問題。

（五）統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境保護

按照區(qū)域生態(tài)安全格局和環(huán)境容量的要求，劃定生態(tài)紅線；實行最嚴格環(huán)境準入制度，提高產(chǎn)業(yè)項目準入“門檻”，嚴守生態(tài)環(huán)保底線；推進岸線利用、紅樹林、南渡江流域生態(tài)環(huán)境、火山口溫泉資源保護以及污水垃圾處理的一體化聯(lián)防聯(lián)保；研究東寨港、南渡江統(tǒng)一管理，比如將東寨港紅樹林文昌境內(nèi)部分委托?？跂|寨港自然保護區(qū)管理局統(tǒng)一管理；研究設(shè)立南渡江環(huán)境保護管理局，負責南渡江的環(huán)保工作，探索統(tǒng)一制定跨流域、跨區(qū)域河流、湖泊、水庫綜合整治方案，實現(xiàn)流域共保，上下游共治。

（六）統(tǒng)一公共服務

統(tǒng)籌醫(yī)療領(lǐng)域的綜合性醫(yī)院和專科醫(yī)院的區(qū)域內(nèi)建設(shè)布局；逐步實現(xiàn)非戶籍常住人口子女接受義務教育與當?shù)爻青l(xiāng)戶籍學生享有同等待遇；探索建立社?；ネＪ?，推進醫(yī)?；フJ互結(jié)；在公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、生活保障、住房保障等方面，逐步實現(xiàn)在海澄文區(qū)域內(nèi)基本公共服務待遇互相承認、制度統(tǒng)一、要素趨同、順暢流轉(zhuǎn)。

六、推進海澄文一體化的相關(guān)建議

（一）統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動

“海澄文一體化”不是規(guī)劃的簡單合并，而是涉及經(jīng)濟、社會、行政、生態(tài)等多領(lǐng)域的一項綜合改革，涉及面廣，牽動全局，事關(guān)重大利益關(guān)系調(diào)整。這需要弘揚特區(qū)精神，按照“區(qū)域一盤棋”的發(fā)展思路，統(tǒng)一思想，克服局部利益，服從大局，形成合力。

（二）設(shè)立有決策權(quán)的領(lǐng)導機構(gòu)

由省級層面牽頭，三市縣為主體，省直有關(guān)部門參加，成立海澄文一體化工作領(lǐng)導小組，或者建立聯(lián)席會議制度，研究協(xié)調(diào)利益分配、產(chǎn)業(yè)布局、重大規(guī)劃、重大政策和重大項目等重大事項。

（三）建立利益分配機制

“海澄文一體化”不僅涉及到相關(guān)部門之間的規(guī)劃對接，還涉及到市縣間在產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務資源的布局問題，必須從省級層面建立區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制，把利益共享和發(fā)展共贏作為一體化的基本原則，避免市縣之間的同質(zhì)化競爭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各自發(fā)展，充分調(diào)動市縣在推進一體化進程中的積極性。加快建立財稅共享機制。對于跨區(qū)域稅源和項目，按照“利益共享、權(quán)責對等”的原則，產(chǎn)生的財稅分配比例由一體化領(lǐng)導機構(gòu)確定。

（四）加大政策支持力度

健全財政轉(zhuǎn)移支付辦法，加大區(qū)域內(nèi)省財政轉(zhuǎn)移支付力度；支持區(qū)域金融一體化改革，支持按照相關(guān)管理辦法設(shè)立省會經(jīng)濟圈股權(quán)（產(chǎn)業(yè)）投資基金；省里在重大項目布局、用地指標、項目審批和核準等方面予以重點傾斜；支持區(qū)域內(nèi)項目優(yōu)先納入國家項目盤子，爭取中央項目、資金支持。

［1］中國（海南）改革發(fā)展研究院.以“多規(guī)合一”改革形成海南發(fā)展新動力（26條建議）[EB／OL].中國改革論壇網(wǎng)，2015-07-16.

［2］海南省政府研究室.瓊北瓊南一體化研究報告［R］.2015.

［3］2014年海南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].2015-02-04.

［4］2014年?？谑袊窠?jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].2015-02-02.

［5］2014年澄邁縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].2015-03-30.

［6］2014年文昌市經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].2015-03-02.