侯占杰+徐建軍

天津港“8·12” 瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故問責(zé)安監(jiān)部門之后，坊間出現(xiàn)不少反思的文章，有探討企業(yè)和安監(jiān)部門責(zé)任邊界的，有討論綜合監(jiān)管的，有研究行政審批與行政問責(zé)關(guān)聯(lián)度的。所有討論的核心，還是那個(gè)苦惱了安監(jiān)人多少年的老大難問題：怎么干，才能不必為事故埋單？

干什么工作都不能回避責(zé)任，失職、瀆職、不盡職，還有現(xiàn)在廣受關(guān)注的惰政、懶政、不作為，這些都須追責(zé)。從安全監(jiān)管領(lǐng)域看，上述行為大多要在發(fā)生事故后進(jìn)行逆追查來判定。而此時(shí)，上級(jí)嚴(yán)令、輿論壓力、社會(huì)聲討、民訴民怨、為亡者討說法等諸多因素雜糅在一起。從百姓視角看，能關(guān)聯(lián)上的部門、能沾上邊的公職人員都有錯(cuò)、都有罪、都該抓、都該罰！這是一種社會(huì)道德審判，不需證據(jù)、事實(shí)、調(diào)查。

說到此，完全沒有質(zhì)疑事故追責(zé)準(zhǔn)確性的意思。但安監(jiān)部門在追責(zé)問題上確實(shí)存在三方面的困惑。第一，監(jiān)管如何到位。以發(fā)生安全事故必然是監(jiān)管不到位的邏輯進(jìn)行逆推理，在任何事故面前，安監(jiān)部門都無法擺脫被追責(zé)命運(yùn)，包括自然災(zāi)害和意外事件，因?yàn)槿魏问鹿识寄苷业近c(diǎn)兒人為因素，有人的因素必定有管理或監(jiān)管問題，有問題自然昭示監(jiān)管不到位！第二，該執(zhí)法還是不該執(zhí)法。如去檢查未發(fā)現(xiàn)隱患有責(zé)任、發(fā)現(xiàn)隱患未處置妥當(dāng)有責(zé)任、發(fā)現(xiàn)A隱患而未發(fā)現(xiàn)B隱患有責(zé)任，總之，去檢查就有責(zé)任。不檢查，為什么不檢查？必然有責(zé)任。第三，是否所有安全事故都與安監(jiān)部門有關(guān)？安監(jiān)局綜合監(jiān)管的內(nèi)涵外延誰也說不清。新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)消防安全……特種設(shè)備安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。消防安全和特種設(shè)備安全根本不適用新《安全生產(chǎn)法》，卻適用新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的綜合監(jiān)管！現(xiàn)實(shí)中，安監(jiān)部門干了多少消防安全、特種設(shè)備安全的事兒，很多工作有越俎代庖之嫌。綜合監(jiān)管最大的問題就是模糊了安監(jiān)局與其他監(jiān)管部門之間的責(zé)任邊界，泛化了責(zé)任，哪個(gè)行業(yè)出了事故，安監(jiān)局都脫不了干系。面對(duì)事故，安監(jiān)局幾乎無法證明監(jiān)管到位和執(zhí)法到位，而綜合監(jiān)管沒有到位與不到位，有事故必有責(zé)任，這可能就是安監(jiān)的原罪。

追究責(zé)任總要依法。司法部分暫不說，就說安全生產(chǎn)系列法律法規(guī)當(dāng)中，對(duì)于追究責(zé)任是怎么規(guī)定的。

首先是新《安全生產(chǎn)法》：

第87條 負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)部門的工作人員，有下列行為之一的，給予降級(jí)或者撤職的處分;構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任：

（一）對(duì)不符合法定安全生產(chǎn)條件的涉及安全生產(chǎn)的事項(xiàng)予以批準(zhǔn)或者驗(yàn)收通過的;

（二）發(fā)現(xiàn)未依法取得批準(zhǔn)、驗(yàn)收的單位擅自從事有關(guān)活動(dòng)或者接到舉報(bào)后不予取締或者不依法予以處理的;

（三）對(duì)已經(jīng)依法取得批準(zhǔn)的單位不履行監(jiān)督管理職責(zé)，發(fā)現(xiàn)其不再具備安全生產(chǎn)條件而不撤銷原批準(zhǔn)或者發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)違法行為不予查處的;

（四）在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，不依法及時(shí)處理的。

負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)部門的工作人員有前款規(guī)定以外的濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為的，依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。

第106條 有關(guān)地方人民政府、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，對(duì)生產(chǎn)安全事故隱瞞不報(bào)、謊報(bào)或者遲報(bào)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。

其次是《安全生產(chǎn)許可證條例》：

第18條 安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)工作人員有下列行為之一的，給予降級(jí)或者撤職的行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（一）向不符合本條例規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的企業(yè)頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證的;

（二）發(fā)現(xiàn)企業(yè)未依法取得安全生產(chǎn)許可證擅自從事生產(chǎn)活動(dòng)，不依法處理的;

（三）發(fā)現(xiàn)取得安全生產(chǎn)許可證的企業(yè)不再具備本條例規(guī)定的安全生產(chǎn)條件，不依法處理的;

（四）接到對(duì)違反本條例規(guī)定行為的舉報(bào)后，不及時(shí)處理的;

（五）在安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)、管理和監(jiān)督檢查工作中，索取或者接受企業(yè)的財(cái)物，或者謀取其他利益的。

看了這些規(guī)定可歸納三點(diǎn)：一是行政許可中有主觀過錯(cuò)的要追責(zé);二是違紀(jì)行為要追責(zé);三是發(fā)現(xiàn)或知道隱患、違法行為的存在，而未采取有效措施要追責(zé)。前兩點(diǎn)無異議，問題在于第三點(diǎn)，追責(zé)前提是發(fā)現(xiàn)或知道安全隱患和違法行為存在而未處置，但如未發(fā)現(xiàn)或不知道則不應(yīng)在追責(zé)情形之內(nèi)。當(dāng)然，這里存在一個(gè)主觀上無明顯過錯(cuò)和過失問題，如規(guī)定的檢查重點(diǎn)和內(nèi)容未有效實(shí)施，檢查一個(gè)危化品企業(yè)，不查倉(cāng)庫(kù)、車間，非要去職工食堂檢查，以避重就輕的方式規(guī)避責(zé)任，將難辭其咎。同理可推，在沒有接到舉報(bào)，未得到其他部門提供案件線索，沒有執(zhí)法計(jì)劃執(zhí)行瑕疵的情況下，任何企業(yè)發(fā)生安全事故，不應(yīng)追究監(jiān)管責(zé)任。

重大事故發(fā)生后，媒體和社會(huì)公眾常質(zhì)問，為何隱患未提前發(fā)現(xiàn)？對(duì)于這樣的質(zhì)問，我們也可反問：下一起事故會(huì)發(fā)生在哪？哪個(gè)隱患會(huì)引起下一個(gè)轟動(dòng)全國(guó)的安全事故？恐怕誰也不敢說。安全領(lǐng)域所有的監(jiān)管和執(zhí)法都是在降低事故概率，壓低風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，精準(zhǔn)預(yù)防實(shí)在是做不到。說到此，可總結(jié)一句話，即安監(jiān)部門及任何監(jiān)管部門沒有必須發(fā)現(xiàn)特定隱患的義務(wù)和發(fā)現(xiàn)所有隱患的能力，但有發(fā)現(xiàn)隱患必須合法有效處置的責(zé)任。如這句話得到廣泛認(rèn)同，安監(jiān)一半以上的原罪就得到救贖了。

有人會(huì)問，如果此邏輯成立，所有安監(jiān)部門不就不用執(zhí)法了嗎？不去發(fā)現(xiàn)隱患不就有效規(guī)避責(zé)任了嗎？會(huì)否出現(xiàn)懶政、不作為呢？其實(shí)不然，新《安全生產(chǎn)法》要求各級(jí)安監(jiān)部門制定執(zhí)法計(jì)劃，對(duì)年度執(zhí)法檢查的數(shù)量是有要求的，檢查的內(nèi)容是有規(guī)定的，而且要經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。國(guó)家安全監(jiān)管總局24號(hào)令有明確規(guī)定，不制定計(jì)劃，不開展執(zhí)法檢查是要承擔(dān)責(zé)任的。筆者認(rèn)為，如為了規(guī)避責(zé)任，制定的執(zhí)法計(jì)劃明顯不合理也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。如一個(gè)100人的安監(jiān)局，要是制定一個(gè)檢查10家企業(yè)的年度執(zhí)法計(jì)劃，出了事故，必然要追責(zé)。有了制約，自然不敢不作為。

《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的規(guī)定》第20條，規(guī)定了安監(jiān)局不必承擔(dān)責(zé)任的10種情形，這些條款應(yīng)認(rèn)真研究解讀落實(shí)。只是不知國(guó)家安全監(jiān)管總局的部門規(guī)章在事故責(zé)任追究中的法律效力地位有多高？

再說說什么是綜合監(jiān)管。新《安全生產(chǎn)法》頒布實(shí)施以后，實(shí)質(zhì)意義的綜合監(jiān)管已不存在了。綜合監(jiān)管存在的基礎(chǔ)，無非是行業(yè)部門的安全監(jiān)管責(zé)任無法落地，缺乏有效監(jiān)管手段，且部門之間需進(jìn)行大量協(xié)調(diào)工作。監(jiān)管責(zé)任無法落地，缺乏監(jiān)管手段，無非就是執(zhí)法權(quán)的問題。新《安全生產(chǎn)法》第110條規(guī)定已解決了這一問題。如這一條款得到貫徹，將改變目前安全生產(chǎn)執(zhí)法機(jī)制，推動(dòng)齊抓共管格局的形成。如何理解這一條款，著重在兩個(gè)層面：一是新《安全生產(chǎn)法》向所有行業(yè)監(jiān)管部門賦權(quán)，所有行業(yè)部門都具有了安全生產(chǎn)上的執(zhí)法權(quán)。過去很多部門強(qiáng)調(diào)沒有執(zhí)法權(quán)而無法落實(shí)安全監(jiān)管的局面，已在理論和法律支持層面得到解決。二是安監(jiān)局執(zhí)法空間被壓縮。新《安全生產(chǎn)法》出來之前，安監(jiān)局可對(duì)所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行執(zhí)法檢查，且可實(shí)施行政處罰。原因在于，原《安全生產(chǎn)法》針對(duì)所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，其規(guī)定的行政處罰條款當(dāng)然適用于所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，而安監(jiān)局是執(zhí)法主體，自然可就依法規(guī)定事項(xiàng)對(duì)所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位實(shí)施處罰。而新《安全生產(chǎn)法》改變了這一情況。如商業(yè)企業(yè)未按規(guī)定設(shè)立安全管理機(jī)構(gòu)這一問題，過去只能由安監(jiān)局實(shí)施處罰。按新《安全生產(chǎn)法》卻需由商業(yè)主管部門來實(shí)施處罰，安監(jiān)局反而不能，或說安監(jiān)局在這樣有明確主管部門的領(lǐng)域，已喪失了執(zhí)法權(quán)。新《安全生產(chǎn)法》實(shí)施快一年了，許多安監(jiān)部門還在按照慣性，對(duì)不同行業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行執(zhí)法檢查和處罰，是否涉及越權(quán)執(zhí)法？期待法制部門盡快明確。此外，還有一處不明確的是，新《安全生產(chǎn)法》總則第九條第三款規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理的部門，統(tǒng)稱負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。按說，在后面的所有條文中統(tǒng)一使用“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”表述即可。但在第62條、110條卻使用了“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”的描述，寓意不詳。難道安監(jiān)局和行業(yè)部門可按新《安全生產(chǎn)法》進(jìn)行重疊執(zhí)法？難道同一個(gè)違法行為，安監(jiān)局可處罰、行業(yè)部門也可處罰，誰先發(fā)現(xiàn)誰處罰？

大家都有執(zhí)法權(quán)了，安監(jiān)局實(shí)施綜合監(jiān)管的意義就沒有了。落實(shí)綜合監(jiān)管，說到底就兩種方式。一是對(duì)某行業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法檢查或監(jiān)察，帶著發(fā)現(xiàn)的問題督促行業(yè)監(jiān)管部門落實(shí)責(zé)任?，F(xiàn)在安監(jiān)局在其他行業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)沒有了，檢查權(quán)又不明確，這種方式已不宜使用了。二是《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的規(guī)定》規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依法對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理，指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查本級(jí)人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)……”。此條款規(guī)定以監(jiān)督檢查其他行業(yè)部門的方式落實(shí)綜合監(jiān)管，作為安監(jiān)部門規(guī)章，對(duì)其他同級(jí)部門有法律約束力嗎？恐怕值得商榷。另外，新《安全生產(chǎn)法》第68條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)依照《行政監(jiān)察法》規(guī)定，對(duì)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門及其工作人員履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)實(shí)施監(jiān)察。這一規(guī)定與上述的“監(jiān)督檢查”是什么關(guān)系？目標(biāo)是否一致？監(jiān)察部門可問責(zé)，安監(jiān)局監(jiān)督檢查后能干什么？綜上，安監(jiān)局按照過去兩種方式實(shí)施綜合監(jiān)管既沒有必要，也不再具有法律基礎(chǔ)。

還需說明一點(diǎn)即關(guān)于協(xié)調(diào)。如協(xié)調(diào)是綜合監(jiān)管的核心內(nèi)容，可協(xié)調(diào)恰恰不是安監(jiān)局的職能，而是安委會(huì)或安委辦的職能。有人說，安監(jiān)局就是安委辦。問題在于，綜合監(jiān)管是安監(jiān)局的法定職責(zé)，安委辦開會(huì)、發(fā)文件能否替代安監(jiān)局履行法定職責(zé)，最好還要有明確的權(quán)威說法。

盡管新《安全生產(chǎn)法》第9條規(guī)定，國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理;縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理。可未就綜合監(jiān)管的方式、措施、手段、責(zé)任權(quán)限、部門關(guān)系作出明確規(guī)定，老路堵死了，新路又沒找到，要依法還要強(qiáng)調(diào)責(zé)任，安監(jiān)局境遇比原來還尷尬。綜合監(jiān)管到了不得不說清楚的時(shí)候了。

綜上，安監(jiān)的原罪在于干了安監(jiān)這一行，對(duì)自己的職業(yè)未來感到恐懼焦慮，充滿不確定性，干安全的反而無安全感。而這恰恰不是努力工作能夠改變的，相反干得多，可能會(huì)更糟。要盡職履責(zé)就要明確盡什么職，履什么責(zé)，權(quán)責(zé)清晰透明、對(duì)等、可公正評(píng)價(jià)。無論發(fā)生多么重大的事故，每個(gè)干安監(jiān)的人心里敞亮，根據(jù)自己干了什么，沒干什么，可準(zhǔn)確預(yù)判將要面對(duì)什么，只要自己做到位了，到哪都硬氣，心里有底氣?！安蛔鳛椤笨赡芤簿褪莻€(gè)行政處分，“作為”可能會(huì)失去自由，長(zhǎng)此以往，將毀掉整個(gè)安監(jiān)行業(yè)。責(zé)任追究是要通過懲罰措施來保障監(jiān)管責(zé)任落實(shí)，而不是作為某種迎合和妥協(xié)的手段。依法治安，不但對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位要依法監(jiān)管，也要對(duì)安監(jiān)工作者依法監(jiān)督和依法保護(hù)。

（本文轉(zhuǎn)自“安監(jiān)站”公眾號(hào);作者單位：北京市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局）

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