◎文/范東君 劉艷文

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移，尤其是經(jīng)濟相對落后地區(qū)的農(nóng)村更甚，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴重。與此同時，農(nóng)村勞動力外出務(wù)工帶來了家庭收入的大幅增長，家庭收入的增長使得農(nóng)村占用耕地建房現(xiàn)象日益增多，許多農(nóng)村出現(xiàn)了耕地資源緊缺與土地浪費并存的矛盾。

農(nóng)村宅基地利用存在的主要問題

“農(nóng)村工作兩臺戲，計劃生育宅基地”，這一俗語客觀地反映出長期以來宅基地問題是我國農(nóng)村生產(chǎn)生活中最復(fù)雜、最棘手的問題之一。近年來，各級地方政府和國土資源管理部門加大了對《土地管理法》的宣傳和實施力度，相關(guān)執(zhí)法部門也加大了對違法違規(guī)用地的查處力度，對農(nóng)村土地管理尤其是耕地保護作出了巨大努力，農(nóng)村違法違規(guī)用地，亂占、濫用耕地建房的現(xiàn)象得到了一定程度抑制。隨著農(nóng)民收入的不斷增加，農(nóng)民生活觀念的逐漸變化，農(nóng)民住宅建設(shè)空前活躍。由于各地地理位置和自然條件的差異，土地尤其是耕地資源被破壞、浪費和占用的違法現(xiàn)象較為嚴重。

1.經(jīng)濟發(fā)達村莊宅基地超面積使用嚴重

經(jīng)濟越發(fā)達的村莊，農(nóng)民的家庭收入往往越高，超面積建房動力也就越強烈，這些地區(qū)農(nóng)村宅基地面積普遍大于審批用地面積，房屋實際建筑面積占地大于審批建筑占地面積情況比較普遍。如至2013年底，長沙縣黃花鎮(zhèn)某村超面積戶數(shù)達48戶，超出面積約2440平方米，黃興鎮(zhèn)某村超面積戶數(shù)達82戶，超出面積約4100平米，形成了土地日益減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增多的矛盾局面。

2.一戶多基或多宅現(xiàn)象日益突出

長期以來，我國對農(nóng)村宅基地管理相對松懈：繼承父母、親屬宅基地的現(xiàn)象比比皆是；部分附屬設(shè)施改變用途形成新的住宅；未經(jīng)國土部門批準，非法占地建房等大量存在。又由于現(xiàn)行法律、政策限制農(nóng)民住房的自由轉(zhuǎn)讓，在農(nóng)村不存在合法、公開的房地產(chǎn)市場，這些閑置空房資源無法在城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)和循環(huán)利用，造成農(nóng)村一戶多基或多宅現(xiàn)象日益增多。很多農(nóng)戶建新房時舊房未拆除，或一戶占用多處宅基地，或是祖輩故去后舊宅并未按照規(guī)定收回而是由后輩使用，特別是一些青壯年農(nóng)民進城務(wù)工賺錢回鄉(xiāng)后，他們首先要改善自己的住房條件，于是棄舊建新。而原來的舊房大多數(shù)都閑置或用來堆放一些柴草雜物，從而造成一戶多宅現(xiàn)象較多。

3.宅基地閑置和空心房日益增多

由于城鎮(zhèn)經(jīng)濟快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工、購房，造成原有的宅基地閑置，形成空心房。筆者調(diào)查表明，2013年在湖南南縣某村空心房戶達到20%，還有危房10戶左右。在張家界慈利縣高橋鎮(zhèn)某村全村有350戶，空心房12戶（大約300平方米每房），還有危房56戶。此外，部分農(nóng)民另建新房后僅留有極少數(shù)父輩老人居住，轉(zhuǎn)化為空心房。

4.占用耕地建房現(xiàn)象日益嚴重

當前，越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工、購房，甚至轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，但原宅基地一直保留，出現(xiàn)城鄉(xiāng)二棲現(xiàn)象，造成原有的宅基地閑置。另一方面，農(nóng)民在大城市落戶仍然存在重重困難，中小城鎮(zhèn)則由于缺乏就業(yè)機會和公共服務(wù)對農(nóng)民的吸引力相對有限，導(dǎo)致農(nóng)民更傾向于在本村建設(shè)新房。因為人地矛盾突出，農(nóng)民建房選址時，占用自己的承包田建房較多，占用耕地建房的數(shù)量呈增加趨勢。這一現(xiàn)象主要表現(xiàn)在一些人口規(guī)模較大的村莊，由于村莊人口基數(shù)較大，人口增長較快，村內(nèi)的宅基地用完之后，只好向耕地進軍。目前，由于我國加大了對耕地的保護力度，村民不能大面積占用耕地建房，便采用化大為小、化整為零、先荒后建的形式對耕地進行蠶食。其后果是耕地面積逐步萎縮，直接影響到國家糧食安全。

5.農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)日益活躍

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的深入，客觀存在的土地市場供求關(guān)系使農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓行為難以制止，農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)日益活躍。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有三種類型：一類是轉(zhuǎn)讓閑置宅基地。越來越多的農(nóng)戶建新房后，將自有的老宅基地出售給他人，這是目前最主要的流轉(zhuǎn)形式。二類是轉(zhuǎn)讓純宅基地。少數(shù)農(nóng)民從集體經(jīng)濟組織分配到宅基地后，由于自己無能力建房等原因，把宅基地流轉(zhuǎn)給他人建房越來越活躍。三類是宅基地出租。在經(jīng)濟較活躍地區(qū)或城鄉(xiāng)接合部，農(nóng)民為了經(jīng)濟利益將自有住宅出租給他人用于經(jīng)商或居住。

解決農(nóng)村宅基地利用問題的對策

1.做好鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃

要從優(yōu)化土地利用規(guī)劃入手，綜合考慮經(jīng)濟、社會與生態(tài)效益，做好不同類型村莊空間布局，采用合并、遷移或是轉(zhuǎn)型治理的模式，著力推進生態(tài)移民搬遷工程，把農(nóng)村宅基地整理與小城鎮(zhèn)建設(shè)，中心村擴展與自然村合并結(jié)合起來，使村莊建設(shè)既不浪費土地，又能滿足廣大農(nóng)戶生產(chǎn)、生活需要，促進村莊內(nèi)聚式發(fā)展。對于日益消亡的自然村落，應(yīng)鼓勵其恢復(fù)原始生態(tài)環(huán)境。對于交通便利、新建住宅較多的村落，要加強其用地規(guī)劃和利用引導(dǎo)，強化宅基地管理，杜絕亂批亂占宅基地現(xiàn)象，試點廢棄宅基地治理補貼，將一戶一宅制度落到實處。

2.加快推進土地確權(quán)

可以以村為單位成立土地權(quán)屬領(lǐng)導(dǎo)小組，對土地重新進行勘測、確權(quán)，將土地的村集體所有權(quán)明確到以村民小組為單位，解決所有人主體與分配主體不一致的矛盾；改革土地承包經(jīng)營權(quán)的收益分配方式，可以按照當年可分配人口比例進行平均分配；對居民宅基地四界進行確認，嚴格按規(guī)定審批建房，防止違規(guī)建筑；明確村民對宅基地土地使用期限，到期自動續(xù)期，以節(jié)約土地利用。同時，要建立登記發(fā)證“一站式”服務(wù)，簡化程序，服務(wù)群眾。受理農(nóng)村宅基地登記發(fā)證時，基層國土所既要嚴格按照法律操作，又要簡化程序、全程代理，切實考慮有些農(nóng)村路途偏遠的現(xiàn)實，盡量采取“一站式”服務(wù)，進村入戶，降低村民的辦事成本，從而保障農(nóng)村宅基地登記發(fā)證的各項工作順利推進。

3.完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)

進一步完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度。出臺宅基地登記發(fā)證的配套文件，嚴格宅基地管理，積極穩(wěn)妥地開展農(nóng)村宅基地置換和流轉(zhuǎn)，制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性辦法。同時，必須明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，以減少交易過程中的摩擦，降低交易成本。應(yīng)從法律上統(tǒng)一明確農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體為村集體經(jīng)濟組織，并明確宅基地使用權(quán)能，從法律上確認農(nóng)戶有權(quán)對宅基地進行占有、使用、收益和處置。同時，還要完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度，依法明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體。

4.引導(dǎo)農(nóng)民適度集中居住

農(nóng)民集中居住是有效解決土地浪費、確保糧食生產(chǎn)耕地紅線不被突破的重要途徑。但集中居住不可盲目求快，要實施差異化戰(zhàn)略，圍繞資源稟賦條件較好、農(nóng)民集聚程度高的中心村、中心鎮(zhèn)進行集中，先搞些縣進行試點，堅持群眾參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、規(guī)劃先行、分類指導(dǎo)和資源保護等原則，以組為單位實行集中居住，逐步引導(dǎo)自然村落遷并到集中居住點。對于集中后剩余宅基地，采取政府主導(dǎo)、市場化運作模式，實行異地置換或發(fā)展鄉(xiāng)村地產(chǎn)，所得收益用于農(nóng)民集中居住點的建設(shè)，剩余的集體建設(shè)用地由村統(tǒng)籌發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟等，壯大村級集體經(jīng)濟組織。

5.強化宅基地使用監(jiān)管力度

加大宣傳，強化監(jiān)督，加大違法違規(guī)用地查處力度，使違規(guī)用地能得到及時有效處理。對一些村莊違規(guī)建房、占用耕地建房的，加大處罰力度，促使村民建房進入規(guī)范化的軌道，有效防止土地浪費。