四川省縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)課題組

生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該抓緊進(jìn)行建立高效合理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

四川省縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)課題組

即將到來的“十三五”，四川將處于深入實(shí)施“三大發(fā)展戰(zhàn)略”、奮力推進(jìn)“兩個(gè)跨越”的重要階段。要同步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，必須構(gòu)建和完善高效合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制包括由生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者補(bǔ)償因保護(hù)生態(tài)環(huán)境所造成的損失，還包括由生態(tài)環(huán)境破壞者向生態(tài)環(huán)境破壞受害者的賠償。有些地區(qū)，可能因涉及環(huán)境保護(hù)，而被限制發(fā)展工業(yè)，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后；可能因?yàn)闋奚陨淼沫h(huán)境，來促進(jìn)其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展——對(duì)于這兩種情況，國(guó)家財(cái)政均應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)助。

近年來，四川省除在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償、“三江”（岷江、沱江）流域生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償外，又進(jìn)一步明確了飲用水水源保護(hù)區(qū)域、能源資源開發(fā)和水電開發(fā)區(qū)域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；在省內(nèi)一些地區(qū)還自主探索，建立了增殖放流、碳匯貿(mào)易、飛地工業(yè)發(fā)展型補(bǔ)償?shù)葏f(xié)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制。

PART.1補(bǔ)償主體涉六大領(lǐng)域

生態(tài)補(bǔ)償作為一個(gè)系統(tǒng)、完整的政策設(shè)計(jì)，就四川省而言，其補(bǔ)償?shù)闹黧w包括生態(tài)功能區(qū)、森林、草地、水資源、礦產(chǎn)開發(fā)和水電開發(fā)六大重要領(lǐng)域。這些領(lǐng)域不僅在四川省的生態(tài)建設(shè)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展中占有重要地位，而且代表著全省生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜指琶病?/p>

這六大領(lǐng)域既有共性，又有各自的特點(diǎn)和重點(diǎn)。其共性是，各領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償都具有重要意義，迫切需要，都要求在補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償政策、管理、監(jiān)督等方面上，及時(shí)采取措施，予以實(shí)踐。但是，六個(gè)領(lǐng)域具體的補(bǔ)償內(nèi)容、區(qū)域，補(bǔ)償主體、方式和補(bǔ)償對(duì)象等，又各有不同或各有側(cè)重，既不能相互代替，也不能套用同一模式。

需要著重指出的是，這六個(gè)補(bǔ)償領(lǐng)域中，生態(tài)功能區(qū)和森林，重點(diǎn)是對(duì)保護(hù)其服務(wù)功能成本的補(bǔ)償；而對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與資源利用交叉的草地和水資源來說，則重點(diǎn)是對(duì)機(jī)會(huì)成本、修復(fù)成本、建設(shè)成本、保護(hù)成本的補(bǔ)償；對(duì)于資源開發(fā)的礦產(chǎn)、水電開發(fā)來說，重點(diǎn)是賠償。

PART.2建立三大組織機(jī)構(gòu)

——建立生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施管理機(jī)構(gòu)。生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)新的經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)發(fā)展制度，需要以政府為主導(dǎo)和實(shí)施主體，強(qiáng)化、健全領(lǐng)導(dǎo)和管理。但四川省至今沒有明確的管理機(jī)構(gòu)，沒有代表政府的統(tǒng)一實(shí)施主體，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償工作處于分散、臨時(shí)、半空白狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、規(guī)范、安排、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，其有效性、權(quán)威性都不適應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償客觀形勢(shì)發(fā)展的要求。

為此，我們建議由四川省發(fā)展和改革委員會(huì)作為行政實(shí)施管理主體，成立專門管理機(jī)構(gòu)或委員會(huì)、處室，仼命專職管理人員，負(fù)責(zé)具體管理事務(wù)。由省發(fā)改委負(fù)責(zé)的好處在于，它是綜合管理部門，有利于不同生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理，有利于生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合預(yù)算、綜合平衡和規(guī)劃實(shí)施。

——建立生態(tài)補(bǔ)償中介評(píng)估機(jī)構(gòu)。其主要職能是處于補(bǔ)償方與被補(bǔ)償方之間的非利益相關(guān)地位，公平評(píng)價(jià)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍，確定補(bǔ)償責(zé)仼方（兩個(gè)以上時(shí)可分比例負(fù)擔(dān)），補(bǔ)償重點(diǎn)、資金。中介機(jī)構(gòu)必須具備評(píng)價(jià)能力和水平，公平公正，為政府實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償提供科學(xué)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。中介機(jī)構(gòu)應(yīng)為有權(quán)威的非政府機(jī)構(gòu)，但負(fù)有評(píng)價(jià)責(zé)仼、權(quán)力和推進(jìn)補(bǔ)償實(shí)施的仼務(wù)。

——建立生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其主要仼務(wù)是：一是監(jiān)督中介機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)公平性和科學(xué)性。二是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程和落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督。三是對(duì)違反生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)、拒不執(zhí)行補(bǔ)償?shù)膯挝惶釋缣幚泶胧Ｋ氖菍?duì)違反生態(tài)補(bǔ)償主體提岀法律訴訟。建議生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)立于省監(jiān)察廳。

PART.3細(xì)化補(bǔ)償法律解釋

當(dāng)前，全國(guó)沒有生態(tài)補(bǔ)償立法，有關(guān)法律依據(jù)可從環(huán)境保護(hù)法、森林法、大氣環(huán)境保護(hù)法、水資源保護(hù)法、草原法等中得到支撐，并進(jìn)行相關(guān)的法律解釋。此外，四川省應(yīng)針對(duì)本省實(shí)際，細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆山忉?，制定相關(guān)的法規(guī)。

——制定生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施和管理?xiàng)l例作為全省生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)與行動(dòng)指南。建議由省法制辦、省環(huán)境保護(hù)廳、省發(fā)展與改革委員會(huì)合力主持制定，省林業(yè)廳、國(guó)土廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳參與。

——逐步建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度，開展自然資源普查。對(duì)全省森林、水資源、水電開發(fā)、礦產(chǎn)等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)計(jì)確權(quán)登記，明確各種自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，完善資源有償使用制度，制定相應(yīng)的資源管理與生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則；推動(dòng)建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)和環(huán)境、資源離任審計(jì)制度，編制自然資源負(fù)債表。

——規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償訴訟程序。健全企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害懲罰賠償制度、環(huán)境損害評(píng)估制度、環(huán)境公益訴訟制度等。建立環(huán)境審判庭、生態(tài)補(bǔ)償分庭，或?qū)⑸鷳B(tài)補(bǔ)償法律實(shí)施，包括訴訟、受理、庭審等列入環(huán)境法院審判內(nèi)容。

PART.4打造財(cái)政支撐體系

生態(tài)補(bǔ)償作為一種新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形態(tài)，在財(cái)政運(yùn)行中基本上還處于空白或很不完善的狀態(tài)。因此，急需盡快構(gòu)建起與之相適應(yīng)的財(cái)政體制、制度、運(yùn)行機(jī)制和可操作模式。

總的要求是建立以政府投入為主，全社會(huì)支持的生態(tài)補(bǔ)償投資融資機(jī)制，努力增加公共財(cái)政對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度?，積極引導(dǎo)社會(huì)參與，拓寬生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化、社會(huì)化路子，探索利用國(guó)債基金、貸款、公益基金、國(guó)際贈(zèng)款等集資途徑；強(qiáng)制破壞環(huán)境企業(yè)賠償，探索多渠道、多形式生態(tài)補(bǔ)償方式。

——構(gòu)建全省生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政政策的基本框架。岀臺(tái)全省生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策和管理辦法，確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政管理機(jī)構(gòu)。加快建立“環(huán)境財(cái)政”，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?，在中央和省?jí)政府設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

建立全省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，確定均衡性轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付、獎(jiǎng)勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付的原則、標(biāo)準(zhǔn)和范圍；初步確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政渠道；初步提岀生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金使用原則、監(jiān)管措施。

——完善現(xiàn)行環(huán)境稅收政策。增收生態(tài)補(bǔ)償稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅，將資源稅的征收對(duì)象擴(kuò)大到所有礦產(chǎn)、非礦產(chǎn)資源、水資源、森林、草原；將現(xiàn)有資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計(jì)稅改為按實(shí)際產(chǎn)量計(jì)稅；對(duì)非再生性、稀缺性資源課以重稅。增設(shè)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境恢復(fù)稅。制定各種資源利用效率標(biāo)準(zhǔn)，增收不達(dá)標(biāo)的資源浪費(fèi)稅。完善資源開發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度，改革現(xiàn)有企業(yè)成本核算方法，將環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用計(jì)入企業(yè)成本。

——初步劃定生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償對(duì)象。明確中央、省、區(qū)域之間，行業(yè)、企業(yè)之間大的補(bǔ)償領(lǐng)域和補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)。建議主體功能區(qū)、森林、水資源補(bǔ)償以中央財(cái)政支持為主，草地補(bǔ)償以省財(cái)政為主，礦產(chǎn)開發(fā)和水電開發(fā)補(bǔ)償以企業(yè)補(bǔ)償為主，其中，水資源水質(zhì)保護(hù)以受益區(qū)補(bǔ)償為主。

——建立生態(tài)補(bǔ)償基金。由生態(tài)保護(hù)受益區(qū)按年GDP或財(cái)政收入比例建立對(duì)囗援建基金，建立生態(tài)保護(hù)募捐基金，接受國(guó)內(nèi)外企業(yè)、團(tuán)體、個(gè)人捐助。探索或試發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償彩票。

PART.5生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化

——探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式。培育資源市場(chǎng)，開放生產(chǎn)要素市場(chǎng)，使資源資本化、生態(tài)資本化；探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償模式；建立完善資源合理配置和有償使用制度，加快資源取用權(quán)、出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃等交易機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)排污指標(biāo)有償分配制度，推行排污權(quán)交易。

——建立碳匯、環(huán)境容量、排污權(quán)、生態(tài)功能交易平臺(tái)。初步明晰政府與市場(chǎng)的關(guān)系，建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)功能服務(wù)等的價(jià)格形成機(jī)制，實(shí)行差別化資源價(jià)值評(píng)估，按反應(yīng)市場(chǎng)供求、資源稀缺性程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)成本，確定科學(xué)的價(jià)格。完善市場(chǎng)運(yùn)作和稅收政策。

——依托四川聯(lián)合環(huán)境交易所，重點(diǎn)開展資源環(huán)境稅費(fèi)改革試點(diǎn)。推進(jìn)排污權(quán)有償使用和加以試點(diǎn)，完善排污權(quán)交易工作方案，建立初始排污權(quán)分配機(jī)制，積極推進(jìn)碳排放權(quán)、森林碳匯和水權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，制定排污權(quán)交易管理辦法和實(shí)施細(xì)則。

“十三五”四川首批生態(tài)補(bǔ)償先行試驗(yàn)區(qū)建議

PART.6強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償教育

省科技廳設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償研究專項(xiàng)，持續(xù)支持四川省生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?；在大學(xué)有關(guān)院系開設(shè)生態(tài)補(bǔ)償課程，開展生態(tài)補(bǔ)償法律教育，培養(yǎng)相關(guān)人才，依托在川科研院所和大學(xué)培養(yǎng)造就一批生態(tài)補(bǔ)償專業(yè)人才；建立生態(tài)補(bǔ)償培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)培訓(xùn)市縣生態(tài)補(bǔ)償管理人才，相關(guān)企業(yè)和事業(yè)單位從事生態(tài)補(bǔ)償工作人才；著手培養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償律師，逐步建立相關(guān)律師事務(wù)所；開展生態(tài)補(bǔ)償宣傳教育，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和廣大民眾普及生態(tài)補(bǔ)償知識(shí)，建立生態(tài)補(bǔ)償公眾參與制度，公開生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施情況與信息，建立公眾評(píng)議平臺(tái)，建立生態(tài)補(bǔ)償公示制度，開通公眾意見反饋渠道。

PART.7“十三五”規(guī)劃先行試驗(yàn)區(qū)

生態(tài)補(bǔ)償是新生事物，牽連到復(fù)雜的利益分配，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍、時(shí)間等又與生態(tài)系統(tǒng)的功能、價(jià)值、可逆性與不可逆性，以及資源的價(jià)值、稀缺性、可更新性等有關(guān)，科學(xué)的較客觀的計(jì)算與定量化，需要有大量扎實(shí)的基礎(chǔ)研究作支撐，短期內(nèi)很難做到。也就是說，生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)實(shí)現(xiàn)還面臨著很多空白。但是，生態(tài)建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又迫切需要生態(tài)補(bǔ)償支撐，必須盡快將生態(tài)補(bǔ)償付諸實(shí)施，并在實(shí)施中不斷完善。不能等到什么都研究清楚了（實(shí)際上科學(xué)研究是無止境的）才開始生態(tài)補(bǔ)償。因此，生態(tài)補(bǔ)償必須抓緊進(jìn)行，逐步擴(kuò)展，先易后難，先抓重點(diǎn)領(lǐng)域，后全面推行，逐步完善，走向成熟規(guī)范。

“十三五”是個(gè)重要機(jī)遇，應(yīng)結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，將生態(tài)補(bǔ)償作為重要內(nèi)容，統(tǒng)一規(guī)劃，組織有序?qū)嵤?。在全省啟?dòng)生態(tài)功能區(qū)、森林、草地、水資源、水電開發(fā)、礦產(chǎn)開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償。建議設(shè)立“十三五”首批生態(tài)補(bǔ)償先行試驗(yàn)區(qū)。

( 課題組組長(zhǎng):陳國(guó)階 中國(guó)科學(xué)院成都山地所研究員

課題組成員:王益謙 四川大學(xué)教授，博士

黃 寰 成都理工大學(xué)教授，博士

朱 婧 成都理工大學(xué)副教授，博士

劉新民 四川省環(huán)境科學(xué)院博士

慕長(zhǎng)龍 四川省林業(yè)科學(xué)研究院副院長(zhǎng)，研究員

駱宗詩(shī) 四川省林業(yè)科學(xué)研究院副研究員

傅 斌 中國(guó)科學(xué)院成都山地所副研究員，博士

劉 菊 中國(guó)科學(xué)院成都山地所，博士

閻 曉 中國(guó)科學(xué)院成都山地所，博士）