趙 飛

(內(nèi)蒙古民族大學(xué)內(nèi)蒙古東部經(jīng)濟歷史文化研究基地，內(nèi)蒙古通遼028043)

19世紀70-80年代邊疆危機時，清政府逐漸改變了對蒙古“因俗而治”的滿蒙聯(lián)盟政策，同內(nèi)地一樣也進行了“新政”。而內(nèi)蒙古東部地區(qū)因為臨近滿族的東北發(fā)祥地，其政策變化尤為明顯。

一、理藩機制:清朝統(tǒng)管蒙古事務(wù)機構(gòu)演變概述

明末清初，后金和改國號的清朝為了爭取漠南蒙古 (今內(nèi)蒙古)，以消除進攻中原的阻礙，也消除后顧之憂，特設(shè)置了專門處理蒙古事務(wù)的機構(gòu)(蒙古衙門)，設(shè)承政、參政等官，專管蒙古事務(wù)。1638年，隨著局勢的變化，蒙古衙門改稱為理藩院，管轄范圍擴大，涉及所有外藩事務(wù)。之后的二十幾年又進行了有分有增的調(diào)整，機構(gòu)日益完善:設(shè)有旗籍司、王會司、典屬司、柔遠司、徠遠司、理刑司等六司。內(nèi)蒙古東部地區(qū)是京畿門戶，理藩院為了加強對這一地區(qū)的管理和監(jiān)控，于1727年在翁牛特右旗設(shè)烏蘭哈達稅官，對內(nèi)地前來經(jīng)商者征稅。1748年 (乾隆十三年)置烏蘭哈達理藩院司官署，管理蒙漢民間訴訟案件和征稅等工作。

清政府在統(tǒng)一蒙古的過程中，為了加強對蒙古地區(qū)的監(jiān)督、控制和管理蒙古八旗的需要，從雍正朝開始，特別是從乾隆中葉開始，在蒙古逐漸地建立了軍府系統(tǒng)，由中央派將軍、都統(tǒng)等大批軍政官員駐邊。主要是對于各盟旗的軍事管轄統(tǒng)治，嚴防蒙古王公的獨立傾向，逐步剝奪蒙古王公貴族權(quán)力，統(tǒng)一征調(diào)蒙兵以鎮(zhèn)戍地方，加強邊防。內(nèi)蒙古東部直屬理藩院的軍府建制有統(tǒng)領(lǐng)、都統(tǒng)等。

1905年以后，清政府開始全面籌劃經(jīng)營蒙古之策。日俄戰(zhàn)爭結(jié)束以后，清政府即委派兼管理藩院事務(wù)的肅親王善耆專門視察了內(nèi)蒙古東部各盟，安撫籠絡(luò)蒙古王公上層，穩(wěn)定蒙旗局勢。1906年9月，清政府宣布“預(yù)備立憲”后，緊接著著手管制改革。作為“預(yù)備立憲”之先導(dǎo)，在調(diào)整新設(shè)民政、度支、陸軍、法、農(nóng)、工商等部的同時，于同年11月，清政府將理藩院改名為理藩部，并對該部的機構(gòu)設(shè)置和職能進行了陸續(xù)的調(diào)整。保留六司和喇嘛印務(wù)處，把蒙古官學(xué)擴充成藩言館，其余多被撤銷。各司人數(shù)、職責(zé)較前簡化，且不分滿蒙漢之別。新設(shè)“殖產(chǎn)司”“藩部調(diào)查會”和編纂局等機構(gòu)，開始著手進行蒙古地區(qū)的資源調(diào)查、繪制地圖及各種產(chǎn)業(yè)開發(fā)等活動，而且理藩部又強調(diào)最為重要的當(dāng)為殖產(chǎn)、邊衛(wèi)二司。①孛兒只斤·布仁賽音:《近現(xiàn)代蒙古人農(nóng)耕村落社會的形成》，呼和浩特:內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，2007年版，第42頁。新制定的《理藩部官制草案》第七條所規(guī)定的殖產(chǎn)司的主要職能之一就是開墾蒙地，這為清政府今后推行蒙地開墾提供了法律草案依據(jù)，也對后來內(nèi)蒙地區(qū)的開發(fā)和發(fā)展起到了促進作用。

同時，清廷取締了東北三將軍，改設(shè)省，將盛京將軍改為東北三省總督，兼管三省軍務(wù)，其下設(shè)蒙務(wù)局，統(tǒng)管哲里木盟事務(wù)，又設(shè)蒙務(wù)司，分管、轄制屬境蒙旗。從此哲里木盟十旗逐漸被置于行省和道、府地方官的直接管轄下，使內(nèi)蒙古東北地區(qū)與內(nèi)地行政體制趨于一體化。理藩院組織系統(tǒng)和駐邊的軍府系統(tǒng)相輔相成控制了邊疆民族，從而確保了清朝對內(nèi)蒙古東部地區(qū)的有效統(tǒng)治和管轄。

二、政治制度:蒙旗一元化的管理向旗縣二元制的轉(zhuǎn)變

蒙古各部歸附清朝后，蒙古各部領(lǐng)屬關(guān)系及傳統(tǒng)體制完全打破，建立了統(tǒng)治蒙古的基本機構(gòu)——旗。“旗有札薩克旗、總管旗、督統(tǒng)旗、喇嘛旗之分，其中數(shù)量最多的是札薩克旗，既是清朝皇帝賜給旗內(nèi)各級封建主的世襲領(lǐng)地，又是清政府設(shè)于蒙古地區(qū)的行政、軍事單位?！雹賰?nèi)蒙古社會科學(xué)院歷史研究所編寫組:《蒙古族通史》(中冊)，北京:民族出版社，1991年版。札薩克 (旗長)，由清廷從蒙古王公中任命，是旗地的領(lǐng)主，由他們總理旗務(wù)。旗之上設(shè)盟，內(nèi)蒙古有六盟，即內(nèi)札薩克盟，每盟設(shè)正副盟長各一人，由理藩院在盟內(nèi)各旗公舉的王公、札薩克中選人，再奏請清帝任命，負責(zé)召集“會盟”，檢閱各旗的軍事力量;審理民事、刑事案件;將重要軍事、行政事務(wù)上報理藩院或有關(guān)地區(qū)的都統(tǒng)或?qū)④娺M行裁決。②趙飛:《試述盟旗制度的演變》，《內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報》2008年第6期。有少數(shù)旗不設(shè)盟，由將軍、大臣直接管理。盟不是一級行政機構(gòu)，只是一種對各旗札薩克監(jiān)督的軍事性的一級組織，在各旗與清政府之間起到橋梁的作用。

盟旗制度是一元化的制度，直屬理藩院管理，實行獨立于內(nèi)地行省制的邊疆特別體制。這一制度意味著大部分封建上層基本都享有世襲特權(quán)，対本民族內(nèi)部有不同程度的自治權(quán)利。蒙古各部王公基本保留著原有的政治地位和特權(quán)。例如，札薩克所享有的自主權(quán)，比內(nèi)地州縣官要大得多。盟旗制度是清統(tǒng)治者通過蒙古封建主實施間接統(tǒng)治，其實質(zhì)是中央集權(quán)下的封建領(lǐng)地制，實現(xiàn)了清政府對蒙古地區(qū)的有效控制。

近代以來，蒙古地區(qū)危機四伏，駐守邊防的都統(tǒng)、將軍紛紛主張廢除盟旗制度，實行籌蒙改制，籌劃設(shè)省。特別是日俄戰(zhàn)爭爆發(fā)后，內(nèi)蒙古東部地區(qū)局勢日趨緊張。1905年5月，清政府派練兵處軍政司副使姚錫光到內(nèi)蒙古東部進行考察。1906年春，姚錫光等又陪同理藩院尚書善耆再赴內(nèi)蒙東部各地進行考察?？疾旖Y(jié)束后，姚錫光向練兵處王大臣呈遞了《實邊條議》和“擬設(shè)全寧副都統(tǒng)說帖”，既詳實匯報了內(nèi)蒙古東部情況，也分析了日俄交戰(zhàn)后此地所面臨的形勢，并指出札撒克與郡縣不相統(tǒng)一，不足捍御外辱，而改郡縣就必須收回札撒克 (旗長)人民和土地之權(quán)。③蘇德:《試論晚清邊疆內(nèi)地一體化政策》，《中國邊疆史地研究》2001年第3期。在現(xiàn)實面前，政府對這種思想逐漸由認同到接受，意味著盟旗制度開始改變。首先，伴隨蒙地的開放，內(nèi)地人民涌入，為了控制移民，更為了鞏固邊疆，而增設(shè)了府、廳、州、縣等地方民治機構(gòu)。昭烏達盟設(shè)有一州二縣，光緒三十四年 (1908年)，赤峰縣升為直隸州，下轄開魯縣，轄地為扎魯特左右旗、阿魯科爾沁旗屬地;林西縣，轄地為巴林左右旗和克什克騰旗屬地。卓索圖盟境內(nèi)設(shè)有阜新、綏東、建平等縣;哲里木盟境內(nèi)設(shè)有洮南府、遼源州和靖安、開通等10個廳縣;呼倫貝爾境內(nèi)設(shè)有臚濱府、呼倫廳等等。④郝為民，齊木德道爾吉:《內(nèi)蒙古通史綱要》，北京:人民出版社，2006年版，第435頁。形成了旗縣二元制的模式。其次，減少蒙古統(tǒng)治的地區(qū)，于1907年東北建省時，將哲里木盟10旗分別劃歸奉天、吉林、黑龍江3省;呼倫貝爾和西布特哈地區(qū)也劃歸黑龍江省。光緒末年，清政府按照綏遠城將軍貽谷的建議，積極準(zhǔn)備在內(nèi)蒙古分設(shè)熱河、察哈爾、綏遠3個行省，其中心意圖是改變對蒙古的“因俗而治”政策，逐步推行行省制度，以加強中央政府的直接管轄。但因辛亥革命的爆發(fā)，在內(nèi)蒙古設(shè)省的計劃沒有付諸實踐，不過為建省而采取的步驟和舉措加速了由各將軍、都統(tǒng)轄區(qū)構(gòu)成的獨立的行政區(qū)域的形成，為北洋軍閥時期建立3個特區(qū)奠定了基礎(chǔ)，進而為國民政府建省奠定了基礎(chǔ)。

清末“新政”后，隨著“放墾”蒙地的全面推行，州縣由沿邊地帶推進到蒙旗腹地，如光緒二十八年 (1902年)，根據(jù)盛京將軍增祺的奏文，設(shè)置了以鄭家屯為中心的遼源州，致使科爾沁左翼中旗的領(lǐng)地縮小了281平方公里。在官放蒙地政策下，漢民租種蒙旗土地事實上享有永租權(quán)，即永久使用權(quán)。此舉不僅大大縮小了蒙旗原有轄境，而且有的蒙旗大部分或幾乎全部被劃為州縣轄境。同時，原屬蒙旗自行審辦的“單蒙”案件，即蒙古人之間的糾紛訴訟，地方州縣享有復(fù)審權(quán)。這樣清政府對蒙古地區(qū)的間接統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)槲傻胤焦倮魧嵭胁糠值闹苯咏y(tǒng)治，這些措施逐步削弱和剝奪了蒙旗的一些傳統(tǒng)自主權(quán)益，意味著蒙古王公權(quán)利受到極大削弱，盟旗體制受到嚴重沖擊。

旗縣二元制一定程度上安頓了內(nèi)地流民，解決了蒙古牧民的食糧生計，促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和蒙漢民族之間的交往交流。但另一方面，一個地方有兩套機構(gòu)，導(dǎo)致行政權(quán)力分散，辦事效率下降，土地糾紛頻頻發(fā)生，加重了蒙漢兩族人民的負擔(dān)和矛盾。

三、經(jīng)濟政策:劃地封禁到放墾蒙地

清朝初年滿族統(tǒng)治者為了鞏固自身統(tǒng)治地位，極力防止蒙古諸部的重新聯(lián)合和相互間自由交往，在蒙古各部劃定了疆界，又在各部王公貴族分配了戶口的基礎(chǔ)上，清政府特命大臣宣布命令，不準(zhǔn)越界放牧和打獵，否則予以治罪。翁牛特部臺吉班第偉征即以“越界游牧罪”而受罰駝馬;敖漢部臺吉索諾木杜棱，亦因越界私獵罪，使開原封地被奪。為防止蒙漢兩族人民親近，限制漢人到蒙古地區(qū)進行貿(mào)易耕種，乾隆十四年規(guī)定:喀喇沁、土默特、敖漢、翁牛特等旗，除現(xiàn)有民人外，嗣后毋許再容留民人多墾地畝及將地畝典與民人者，照隱匿逃人罪例，罰俸一年，管旗章京罰三九等。①《大清會典事例》卷九百六十三《耕牧》。就是到了近代史前夜的道光十九年 (1839年)又定:喀喇沁、土默特種地民人，不得以所種地畝折算蒙古賒貸銀錢，違者治罪。……不得重價轉(zhuǎn)典蒙古地畝，違者追價交旗充公，地歸蒙古，民人遞回原籍。②《大清會典事例》卷九百六十三《耕牧》。不可否認的是，禁墾期間，出現(xiàn)了此禁彼墾、屢禁屢墾，禁者自禁、墾者自墾的狀態(tài)。但禁與不禁的效果大不一樣，封禁畢竟在一定程度上阻擋住了一批人，或延遲一批人的進入，這對于當(dāng)時穩(wěn)定邊疆，維護蒙漢關(guān)系是非常重要的。

但是到清末“新政”時，蒙古地區(qū)失去了原有的軍事價值，于是開始考慮經(jīng)濟因素。張之洞早在光緒五年 (1882年)曾上奏應(yīng)收取蒙古地區(qū)開墾土地的賦稅。1901年12月，山西巡撫岑春煊在“奏請開墾蒙地案”中，就蒙古地區(qū)開墾之事上奏，開始實施“移民實邊”政策。20世紀初，在日俄爭奪東北亞地區(qū)的統(tǒng)治霸權(quán)斗爭中，內(nèi)蒙古東部地區(qū)一躍登上了國際舞臺，迎來了前所未有的激變時代，清政府面臨著失去對蒙古主權(quán)的危機。在這種嚴重的事態(tài)下，清廷的一些封疆大吏紛紛進獻“籌蒙”“保蒙”之策。于是“移民實邊”和“開放蒙荒”成為朝野上下的一致呼聲。1899年黑龍江將軍恩澤、1902年盛京將軍增棋、1904年黑龍江將軍達桂、東三省蒙務(wù)督辯朱啟鈐、東三省總督徐世昌等人先后上奏，建議進行清政府主導(dǎo)下的內(nèi)蒙古東部地區(qū)的蒙地開墾。③孛兒只斤·布仁賽音:《近現(xiàn)代蒙古人農(nóng)耕村落社會的形成》，呼和浩特:內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，2007年版，第42頁。光緒三十一年 (1905年)，黑龍江將軍程德全以《時機危迫亟宣開通各蒙折》率先奏稱“固圉之方，別無勝算奇謀，唯有將各蒙荒地及時一律開放，庶足收補牢之效”，同時指出“阿魯科爾沁旗、東西扎魯特旗、巴林左、右翼等旗，廣袤數(shù)千里，荒蕪空曠”，若“非將此處開通，中間仍將阻隔”，勢必有“地輿空虛”之邊患。在東部盟旗，首先放墾的就是其轄下的哲里木盟3旗蒙地。盛京將軍轄下的科爾沁6旗中，科爾沁右翼前期最先報墾。在熱河都統(tǒng)督辦下，1906年開始放墾昭烏達盟西拉木倫河沿岸各旗土地，因地處偏遠，難于招來墾戶，曾一再改訂墾務(wù)章程降低荒價。至1911年，共放墾巴林右旗土地8000余頃，放墾阿魯科爾沁旗和扎魯特左、右兩旗土地計約8000頃。據(jù)不完全統(tǒng)計，新政10年中，清政府在哲里木、昭烏達兩盟和依克明安公屬地共放墾土地約330余萬坰、另1.6余萬頃。④蘇德畢力格:《晚清政府對新疆、蒙古和西藏政策研究》，呼和浩特:內(nèi)蒙古人民出版社，2005年版，第83頁。

放墾蒙地既是為鞏固邊防，抵御日俄等國對北部邊疆造成的威脅，但更重要的是解決財政問題。清政府在內(nèi)憂外患的情況下，財政空虛。清廷要求蒙古王公把放地所收押荒銀與歲租錢糧全部“報效于國家”，而后再由國家分別賞還“一半給該旗”，因而“放墾荒地”又名“報效荒地”。截至光緒三十四年 (1908年)，清政府從哲里木盟北部7旗放墾中即征收押荒銀約387萬兩。

對蒙地大規(guī)模的放墾，是清末一項最重要的新政。內(nèi)蒙東部地區(qū)隨著墾務(wù)不斷的擴展，農(nóng)耕業(yè)有了空前的擴展，促使部分蒙古人改務(wù)農(nóng)或半農(nóng)半牧，豐富了經(jīng)濟生活，但總體上來說，卻給蒙古民族帶來了巨大災(zāi)難和嚴重后果。放墾牧場后，大多數(shù)蒙古牧民被迫撤出最為優(yōu)良的畜牧地，遷往沙地、山陵、堿灘等土壤貧瘠之地，不但牧場嚴重縮小，也加劇了畜牧業(yè)的破產(chǎn)，導(dǎo)致蒙古游牧社會的變遷，由此蒙古人的生計方式由游牧轉(zhuǎn)變?yōu)榘朕r(nóng)半牧。最為嚴重的是大面積天然草場被視作荒地而被放墾，導(dǎo)致牧業(yè)萎縮的同時，因不合理的開墾而出現(xiàn)了大規(guī)模沙化的狀況，生態(tài)環(huán)境不斷的被破壞。如，清初，蒙古地區(qū)建立盟旗制度后，在今赤峰市設(shè)立了昭烏達盟。昭烏達，蒙語，漢譯為“百柳”，應(yīng)該是因為柳樹蔥郁而得名。另外正處科爾沁腹地的奈曼旗青龍山地區(qū)白音昌鄉(xiāng)，到現(xiàn)在還有大椴木溝、小椴木溝村。而今只有其名沒有其實了。再加上一些墾務(wù)官員又損公肥私，不斷把負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)牧民身上，對牧民是既收其地，復(fù)收其租，經(jīng)濟盤剝非常嚴重。這種具有鮮明民族壓迫和掠奪性質(zhì)的巨變，對清末蒙古地區(qū)帶來許多不確定因素，特別是那些切身利益受損的王公貴族，以此為借口，極力鼓吹民族分離主義，有些一度發(fā)展成脫離中央鬧“獨立”的事件。

四、文化措施:“從俗從宜”到“開啟民智”

清政府在“因俗而治”方針下，對蒙古地區(qū)的文化思想采取了“從俗從宜，各安其俗”的政策。在推行“新政”前，對各盟旗的蒙古民眾，實行民族隔離和文化封禁政策，不主張國內(nèi)各民族之間進行文化交流。蒙古人不得接受漢族文化，把蒙古人建造房屋、演聽?wèi)蚯暈椤皭毫?xí)”，不準(zhǔn)蒙漢通婚，倡導(dǎo)其固守游牧習(xí)俗;不準(zhǔn)蒙古人學(xué)習(xí)漢文和取用漢名;不準(zhǔn)蒙古王公延請內(nèi)地書吏到所轄蒙古地區(qū)任教或充當(dāng)書吏，違者治罪。①蘇德畢力格:《晚清政府對新疆、蒙古和西藏政策研究》，呼和浩特:內(nèi)蒙古人民出版社，2005年版，第17頁。所以，當(dāng)時除了蒙古王公貴族子弟有機會在札薩克衙門印務(wù)房學(xué)習(xí)一點文化知識，以備充當(dāng)筆帖式之外，廣大蒙古牧民沒有接觸和學(xué)習(xí)文化知識的機會。

鑒于時局所迫，清統(tǒng)治者開始意識到，蒙古地區(qū)的落后封閉更不利于它的統(tǒng)治?！靶抡痹谶吔貐^(qū)全面推行后，一是鼓勵蒙漢民族文化交流，提倡辦新式教育。于是逐漸廢止原先的各種禁令和限制，鼓勵蒙漢民族間進行文化交流，如，允許而且獎勵蒙漢通婚， “凡蒙漢通婚者”均由各地官員“酌給花紅 (彩禮)，以示旌獎”;準(zhǔn)許延聘漢人充任教師、書吏，用漢文書寫呈文、公牘;并提倡民族地區(qū)辦新式教育用來啟發(fā)民智。這樣，在創(chuàng)辦新式學(xué)堂的熱潮中，蒙古地區(qū)出現(xiàn)了一批新式學(xué)堂。內(nèi)蒙古東部地區(qū)，最顯著的是喀喇沁右翼旗札薩克貢桑諾爾布于1902年創(chuàng)辦的崇正文學(xué)堂，兩年后又相繼創(chuàng)辦毓正女子學(xué)堂、守正武備學(xué)堂。因貢桑諾爾布興辦學(xué)堂“頗見成績”，清廷特意賞賜寫有“牖起蒙疆”的匾額以示嘉獎，標(biāo)志著蒙古族近代教育的開始。1907年又成立了赤峰縣師范傳習(xí)所，至此昭烏達盟有了師范教育 (現(xiàn)今赤峰的基礎(chǔ)教育在內(nèi)蒙東部地區(qū)一直走在前列，或與此有一定的歷史淵源)。1906年，奉天省在省城設(shè)立蒙文學(xué)堂，專收滿蒙八旗子弟，第二年起招收哲里木盟各旗蒙古族子弟，后又擴充、改建為蒙文高等小學(xué)堂;1907年，黑龍江省在海拉爾設(shè)立專收索倫、巴爾虎等旗各族子弟的小學(xué)堂。哲里木盟的蒙旗新式學(xué)堂主要有:科左前旗札薩克賓圖郡王棍楚克蘇隆在本旗后新秋鎮(zhèn) (今屬遼寧彰武縣)創(chuàng)辦的蒙漢小學(xué)堂;科左后旗王府官員在本旗馬蘭屯創(chuàng)辦蒙古學(xué)堂等。②郝為民，齊木德道爾吉:《內(nèi)蒙古通史綱要》，北京:人民出版社，2006年版，第461～462頁。新學(xué)堂的建立和近代新知識的傳播，明顯的產(chǎn)生了開啟新風(fēng)氣的作用，使民族地區(qū)的文化落后狀況有所改變，并出現(xiàn)了向近代化邁進的跡象。

二是推崇、重視黃教，加強同蒙古上層的關(guān)系?！包S教”是藏傳佛教 (即喇嘛教)格魯派的別稱。黃教在明末時已在蒙古地區(qū)廣泛傳播，其影響已滲透到蒙古民族的日常生活中，甚至在一定程度上形成了一種影響蒙古人心向背的主要因素。所以清統(tǒng)治者“因其教，不易其俗”，利用黃教加強與蒙古民族上層的關(guān)系，作為“化導(dǎo)”“柔順”蒙古民族的“馭藩之具”，以達到維護其封建統(tǒng)治的政治目的。對于清王朝的這一政治用心，統(tǒng)治者自述謂:“本朝之維持黃教，原因眾蒙古素所皈依，因示尊崇，為從俗從宜計?！雹邸肚甯咦趯嶄洝肪硪凰亩?。又說:“因眾蒙古崇奉喇嘛，最信黃教，因而加以保護，用以懷柔。”④(嘉慶)《普陀宗乘之廟瞻禮紀事詩》。后來，清政府把對藏傳佛教的推崇制度化、系統(tǒng)化，確保大喇嘛原有的社會地位，免除喇嘛人兵役、徭役和賦稅等負擔(dān);廣建寺廟。據(jù)統(tǒng)計，在內(nèi)蒙古東部地區(qū)，昭烏達盟有寺廟170處;哲里木盟和興安盟有寺廟200處。呼倫貝爾較少，大約有40多處。各旗數(shù)量不等，最多的是科爾沁右翼中旗，多達76座。截至清末，內(nèi)蒙古各旗平均每旗有寺廟30-40座。①閻光亮:《清代內(nèi)蒙古東三盟史》，北京:中國社會科學(xué)出版社，2006年版，第52頁。

推崇黃教政策最初維護了蒙古地區(qū)的穩(wěn)定，加強了清朝自身的統(tǒng)治力量。但是蒙古地區(qū)的教育，主要是通過寺院教育的形式延續(xù)和發(fā)展的，喇嘛不斷的增多，極大的阻礙了蒙古族經(jīng)濟文化的發(fā)展，遏制了生產(chǎn)力的發(fā)展。特別是廣大平民棄俗從僧，云集廟宇，他們不事生產(chǎn)，形成了一個喇嘛寄生階層，成為了清政府和蒙古族民眾的沉重負擔(dān)，也限制了蒙古民族人口發(fā)展。以阿魯科爾沁旗為例，由于敬信喇嘛教，望子成佛，大多蒙古族家庭有二子必擇其一進寺廟，當(dāng)喇嘛。到同治五年 (1866年)，全旗寺廟在冊喇嘛和徒弟人數(shù)達5300人，占蒙古族人口總數(shù)26.2%。②《阿魯科爾沁旗志》第二十七篇《風(fēng)俗宗教》，魏昌友主編:《赤峰蒙古史》，呼和浩特:內(nèi)蒙古人民出版社，1999年版，第145頁。當(dāng)然如果拋開其宗教目的，這在當(dāng)時來講，對進行蒙藏文化交流，傳播天文、歷算和蒙醫(yī)蒙藥知識，也起到了一定作用。

清朝的黃教政策，隨著政治利益的需要，經(jīng)歷了從最初的推崇、利用到后來的抑制、疏遠的變化過程。從乾隆后半期開始，清朝對蒙古各部的統(tǒng)治已經(jīng)相對穩(wěn)定，清統(tǒng)治者便覺得利用黃教懷柔蒙古的作用在客觀上已經(jīng)不太重要，便決定將黃教完全控制起來，以防造成尾大不掉，進而又對黃教逐漸采取疏遠的態(tài)度。1792年，清政府實行的金瓶掣簽制度，把藏傳活佛轉(zhuǎn)世制度掌控在政府手中，進而控制喇嘛教。鴉片戰(zhàn)爭以后，清朝統(tǒng)治者再未召見哲布尊丹巴 (外蒙古的藏傳佛教活佛八世哲布尊丹巴呼圖克圖)。1910年，庫倫大臣和喇嘛發(fā)生沖突的事件中，清政府對哲布尊丹巴特使罷免庫倫大臣三多的要求置之不理。這也從一方面說明黃教在蒙古地區(qū)迅速衰落。

清朝前期的滿蒙聯(lián)盟和“因俗而治”政策取得了令清政府滿意的效果，使歷史上曾經(jīng)橫貫亞歐大陸的蒙古民族俯首稱臣，為北部邊疆穩(wěn)定起到重要作用。晚清時期，在內(nèi)憂外患中又不得不變“祖宗之法”，實行“新政”，改變對蒙古原來的政治制度，通過移民開墾，增設(shè)州縣直至建立行省，以達到“控馭蒙藩”“實邊固圉”的目的，企圖自救。但是，清政府改革的措施最終目的仍是維護封建統(tǒng)治和蒙古封建王公制，因此在當(dāng)時條件下很難成功。不過這些改革措施使蒙古社會出現(xiàn)了某些近代資本主義因素，對于內(nèi)蒙古東部地區(qū)的社會進步和開發(fā)有一定的促進作用。同時也為后來內(nèi)蒙古人口膨脹、草原沙化埋下禍根。晚清政府對蒙古的政策變化是在被動而又無奈狀態(tài)下的一種選擇，既沒有配套的系統(tǒng)措施，也沒有很完備的理論基礎(chǔ)，更沒有對未來的展望，最后走向失敗，也成為外蒙古獨立的無法回避的因素。