徐疾

(中共射陽(yáng)縣委黨校，江蘇 射陽(yáng) 224300)

射陽(yáng)縣黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的初步成效、存在問(wèn)題及對(duì)策思考

徐疾

(中共射陽(yáng)縣委黨校，江蘇 射陽(yáng) 224300)

射陽(yáng)縣黨代會(huì)常任制試點(diǎn)實(shí)踐表明，射陽(yáng)縣試行黨代會(huì)常任制，在發(fā)揮黨代會(huì)和黨代表作用，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，提高黨的執(zhí)政水平，促進(jìn)黨內(nèi)民主，引領(lǐng)人民民主、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督等方面都取得了較好的成效。文本對(duì)初步取得的成效、存在的問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行了分析。

射陽(yáng)縣；黨代會(huì)常任制試點(diǎn)；成效；問(wèn)題；對(duì)策

射陽(yáng)縣是2003年江蘇省首批黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)縣之一。試點(diǎn)以來(lái)，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，勇于創(chuàng)新，積極探索發(fā)揮黨代會(huì)例會(huì)職能和任期制黨代表作用的有效途徑。在全國(guó)率先建立的黨代表提案提議制度，被中組部《黨建研究》刊登并推廣；探索實(shí)施的“任期制黨代表群眾工作法”，被江蘇省委組織部評(píng)為2007年度“全省市縣組織部門(mén)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)成果獎(jiǎng)”?！度嗣袢?qǐng)?bào)》、《黨建研究》、《領(lǐng)導(dǎo)參閱》、《理論動(dòng)態(tài)》、《中國(guó)青年報(bào)》、《新華日?qǐng)?bào)》、《群眾》雜志等多家媒體報(bào)道了射陽(yáng)縣探索試行黨代會(huì)常任制的做法。射陽(yáng)黨校調(diào)研組對(duì)此進(jìn)行了專題調(diào)研、梳理和思考。

一、射陽(yáng)縣黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)取得的初步成效

(一)發(fā)揮了地方黨代表大會(huì)(例會(huì))的作用，奠定了黨代表大會(huì)作為地方黨的最高決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位。

黨代表大會(huì)是各級(jí)黨組織的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。最高權(quán)力具體表現(xiàn)為最高決策權(quán)和最高監(jiān)督權(quán)，在黨代會(huì)不常任時(shí)，兩項(xiàng)權(quán)力在實(shí)際工作中很難得到體現(xiàn)，一屆黨代會(huì)只召開(kāi)一次會(huì)議，會(huì)議結(jié)束，這屆黨代會(huì)的使命就完成了，制約了黨代會(huì)決策和監(jiān)督功能的發(fā)揮。我縣在試點(diǎn)實(shí)踐中，縣和各鎮(zhèn)都成功召開(kāi)了10次以上黨(黨員)代表大會(huì)例會(huì)，在拓寬會(huì)議內(nèi)容、改進(jìn)會(huì)議程序、創(chuàng)新黨內(nèi)選舉方式、深化黨內(nèi)民主監(jiān)督、強(qiáng)化黨內(nèi)民主決策等方面進(jìn)行了大膽探索。在歷次例會(huì)上，黨代表們聽(tīng)取和審議了縣委和縣紀(jì)委工作報(bào)告，充分發(fā)揮縣委全體委員和黨代表的智慧和力量，使縣委的重大決策更加民主、更加科學(xué)；對(duì)兩委年度工作和兩委委員年度的學(xué)習(xí)、履職、廉潔情況進(jìn)行了滿意度測(cè)評(píng)投票；認(rèn)真審議上次例會(huì)代表提案提議的辦理落實(shí)情況，研究確定了本次會(huì)議提案；通過(guò)投票表決形式通過(guò)大會(huì)決議，這樣充分地體現(xiàn)了縣、鎮(zhèn)黨(黨員)代表大會(huì)作為地方最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位。

(二)改進(jìn)了地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式，提升了地方黨組織民主執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政水平。

黨代會(huì)領(lǐng)導(dǎo)作用的加強(qiáng)，要求縣委的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式必須做出相應(yīng)的調(diào)整，進(jìn)一步理順黨代會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)三者之間的關(guān)系。試點(diǎn)后，我縣通過(guò)修訂完善《縣委全委會(huì)議事規(guī)則》和《縣委常委會(huì)議事規(guī)則》，在合理劃分權(quán)力、規(guī)范議題程序、界定決策內(nèi)容、逐層落實(shí)決議等方面，形成了黨內(nèi)三層權(quán)力機(jī)關(guān)和諧協(xié)調(diào)、責(zé)權(quán)明確、相互配合、有效制約的運(yùn)行機(jī)制。將全委會(huì)討論決定重大問(wèn)題的權(quán)力逐步向黨代會(huì)轉(zhuǎn)移，將常委會(huì)對(duì)鎮(zhèn)黨政正職和縣直部門(mén)正職的任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)和對(duì)縣委管理的干部進(jìn)行履職評(píng)議等權(quán)力逐步向全委會(huì)轉(zhuǎn)移。同時(shí)，縣委在日常工作中執(zhí)行重大事項(xiàng)向黨代表通報(bào)、黨代表專題視察調(diào)研、黨代表提案提議等一系列制度，使代表們可以有更多的機(jī)會(huì)和渠道參與黨的領(lǐng)導(dǎo)工作。至2014年底，縣委先后組織代表進(jìn)行了30多次較大規(guī)模的專題視察調(diào)研和提案提議征集活動(dòng)，通過(guò)認(rèn)真辦理代表提案，促進(jìn)了縣委的決策和日常工作更貼近民意，反映民情，從而減少了決策和工作中的失誤，提高了黨組織科學(xué)執(zhí)政水平。

(三)擴(kuò)大了黨員對(duì)地方黨內(nèi)事務(wù)的參與度，為進(jìn)一步深化黨內(nèi)民主夯實(shí)了素質(zhì)基礎(chǔ)。

黨員大會(huì)和黨代表大會(huì)為廣大黨員、黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)提供了制度渠道。年會(huì)制保證了代表們能夠經(jīng)常性討論黨內(nèi)的重大問(wèn)題，并將黨員的意志融入大會(huì)的決議；閉會(huì)期間，還設(shè)有一整套制度來(lái)保障黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)，為他們發(fā)揮作用提供了廣闊舞臺(tái)。黨代表的榮譽(yù)感、責(zé)任感和使命感明顯增強(qiáng)，他們更加主動(dòng)、積極地參與黨內(nèi)事務(wù)。試行常任制后，對(duì)黨代表的素質(zhì)提出了更高的要求。我縣通過(guò)公推競(jìng)選，改進(jìn)了黨代表選舉方式，有力提升了黨代表素質(zhì)，2006年6月，代表?yè)Q屆后，大專以上文化程度的代表占代表總數(shù)四分之三以上，再通過(guò)各類培訓(xùn)教育活動(dòng)，黨代表隊(duì)伍議黨參政能力明顯提高，他們能夠從較深層次上分析問(wèn)題，提出解決問(wèn)題的方案，進(jìn)而影響縣委的決策。

(四)豐富了基層民主的實(shí)現(xiàn)形式，引領(lǐng)了人民民主的開(kāi)展。

黨內(nèi)民主是黨的生命，對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用。如果黨內(nèi)民主的發(fā)展滯后于人民民主，那么黨的先進(jìn)性將難以充分體現(xiàn)。通過(guò)“四級(jí)黨群聯(lián)系鏈”的建立，黨代表正?；顒?dòng)日、黨代表提案提議、黨代表聯(lián)系責(zé)任區(qū)、黨內(nèi)情況通報(bào)、重大決策代表聽(tīng)證等制度的實(shí)施，進(jìn)一步拓寬了上情下達(dá)、下情上報(bào)的渠道，縣、鎮(zhèn)黨委的重大決策和活動(dòng)可以通過(guò)黨代表傳達(dá)給廣大黨員，廣大黨員的意見(jiàn)和建議也可以通過(guò)黨代表反映上來(lái)，這樣就在上級(jí)黨組織和廣大黨員之間形成了有效的互動(dòng)機(jī)制，保證普通黨員的意見(jiàn)、建議能及時(shí)、暢通、真實(shí)地反映到上級(jí)黨組織，上級(jí)黨組織能及時(shí)了解群眾的疾苦和呼聲，努力改進(jìn)工作作風(fēng)，為群眾排憂解難。射陽(yáng)縣黨代會(huì)常任制的施行，從一個(gè)重要方面拓展了基層民主的層次，推動(dòng)了黨內(nèi)民主的發(fā)展，也引領(lǐng)了人民民主的開(kāi)展，在社會(huì)上引起較好的反響。

(五)強(qiáng)化了黨內(nèi)監(jiān)督，推進(jìn)了地方黨組織的自身建設(shè)。

試行常任制后，我縣黨代表每年都要聽(tīng)取和審查縣“兩委”工作報(bào)告，對(duì)“兩委”年度工作及兩委委員的述學(xué)述職述廉述法等情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)；正常列席鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)，列席縣委常委會(huì)、全委會(huì)，參與干部公推公選；黨代表每年評(píng)議一次縣直部門(mén)和部分熱點(diǎn)職能科室，多次就有關(guān)工作落實(shí)情況，召開(kāi)詢問(wèn)質(zhì)詢會(huì)，及時(shí)對(duì)縣鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)的行為進(jìn)行監(jiān)督，介入到從決策到執(zhí)行的權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程，有效強(qiáng)化了黨代表監(jiān)督作用。在試行常任制的過(guò)程中，我縣進(jìn)一步理順黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)黨內(nèi)三層權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，實(shí)施縣委全委會(huì)監(jiān)督評(píng)議縣管黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部等制度，強(qiáng)化縣委全委會(huì)的職能；較好地處理好黨代會(huì)與人代會(huì)、政協(xié)會(huì)的關(guān)系，使黨代會(huì)的主張成為全社會(huì)的共同意志，從而推進(jìn)了地方黨組織的自身建設(shè)。

二、射陽(yáng)縣黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)中存在的問(wèn)題

一是實(shí)施黨代會(huì)常任制的工作環(huán)境有待于進(jìn)一步優(yōu)化。在探索黨代會(huì)常任制試行階段，由于缺少黨內(nèi)統(tǒng)一法規(guī)的支撐，黨代會(huì)常任制的外部環(huán)境還不夠?qū)捤?，輿論宣傳還不夠到位。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)開(kāi)展這項(xiàng)工作還存在著種種顧慮，認(rèn)為推行黨代會(huì)常任制會(huì)增加決策環(huán)節(jié)，加大工作難度，降低工作效率，還會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，在有些方面還存在流于形式的現(xiàn)象。另外，社會(huì)上普遍認(rèn)為黨代表作用不如人大代表、政協(xié)委員那樣直接、有效，黨員群眾對(duì)黨代表的職責(zé)了解和認(rèn)識(shí)還不夠深入，黨代表發(fā)揮作用缺乏必要的法規(guī)依據(jù)和群眾基礎(chǔ)。

二是部分任期制黨代表的能力素質(zhì)有待于進(jìn)一步提升。黨代表是黨代會(huì)常任制的主體。代表不僅要具備一般黨員的標(biāo)準(zhǔn)，還要有較強(qiáng)的議事能力和民主意識(shí)。黨代表素質(zhì)的高低直接影響著黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的工作成效。實(shí)踐中，縣級(jí)試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)比較有保障，代表經(jīng)過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)，整體素質(zhì)與其擔(dān)負(fù)的職責(zé)能夠匹配，但在鎮(zhèn)級(jí)試點(diǎn)中，由于鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政相對(duì)困難一些，每年固定的工作經(jīng)費(fèi)有時(shí)難以保障，存在有位無(wú)為的現(xiàn)象。少數(shù)鎮(zhèn)級(jí)黨代表對(duì)黨代會(huì)常任制的重要性和黨代表的權(quán)利與職責(zé)認(rèn)識(shí)還不到位，思想上有顧慮，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，議黨議政的主動(dòng)性不夠，能力不強(qiáng)。

三是實(shí)施黨代會(huì)常任制的運(yùn)行機(jī)制有待于進(jìn)一步理順。按照黨章的規(guī)定，黨的代表大會(huì)與全委會(huì)、常委會(huì)之間是權(quán)力授受關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從組織結(jié)構(gòu)上來(lái)看，它是一種類似于“金字塔”型的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，其權(quán)力大體上是從前往后遞減。但是，在實(shí)際運(yùn)行中，這種權(quán)力關(guān)系卻往往被搞得比較模糊，甚至被顛倒過(guò)來(lái)，形成了一種“倒金字塔”型的權(quán)力結(jié)構(gòu)。目前，我縣在黨代會(huì)常任制試點(diǎn)方面所做的探索主要集中在黨代會(huì)例會(huì)職能的創(chuàng)新、黨代表選舉方式的改革、閉會(huì)期間代表作用的發(fā)揮等方面，而對(duì)一些更深層次的問(wèn)題，如逐步建立相互制衡、強(qiáng)化制約的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制，以及黨內(nèi)的權(quán)力逐步向黨代會(huì)和全委會(huì)轉(zhuǎn)移等涉及到黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行方式上的重大改革，僅靠縣級(jí)黨委來(lái)運(yùn)作顯然受到一定的制約，需要上級(jí)部門(mén)加大指導(dǎo)力度和放寬政策的探索空間。

四是黨代會(huì)常任制辦事機(jī)構(gòu)有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。試行黨代會(huì)常任制，是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立常務(wù)機(jī)構(gòu)，既是試點(diǎn)實(shí)踐中感到困惑的一個(gè)難點(diǎn)，也是黨代會(huì)常任制理論構(gòu)架上的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。我縣的做法是設(shè)立縣委黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室，負(fù)責(zé)黨代表的聯(lián)絡(luò)、組織、服務(wù)和管理。黨聯(lián)辦與縣委組織部合署辦公，由組織部組織科承擔(dān)日常的具體事務(wù)。從黨代會(huì)常任制運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、推行者角度來(lái)看，缺乏權(quán)威性和合理性；從實(shí)際運(yùn)行過(guò)程看，這樣的設(shè)置不順暢，操作起來(lái)也有一定困難。設(shè)立黨代表大會(huì)常務(wù)機(jī)構(gòu)是讓黨代會(huì)能夠正常運(yùn)行和經(jīng)常發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，同時(shí)，也是解決黨的“最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”長(zhǎng)期虛置、功能和作用不能正常發(fā)揮等問(wèn)題的制度保障。2012年我縣探索實(shí)施“黨代表工作室”以來(lái)，有效開(kāi)辟了黨代表收集社情民意的新渠道，增強(qiáng)了黨代表履職行權(quán)和為民服務(wù)的責(zé)任感，取得了階段性成效。

三、深化射陽(yáng)縣黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)工作的對(duì)策思考

(一)提高認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化試行黨代會(huì)常任制的環(huán)境氛圍。

充分利用黨建網(wǎng)站、新聞報(bào)道、召開(kāi)座談會(huì)、組織代表培訓(xùn)等多種形式，廣泛深入地宣傳報(bào)道《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》，從當(dāng)前我們黨所處的歷史方位入手，從我們黨長(zhǎng)期執(zhí)政科學(xué)執(zhí)政依法執(zhí)政、調(diào)動(dòng)黨員的積極性主動(dòng)性創(chuàng)造性、保持黨的先進(jìn)性和純潔性的高度出發(fā)，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，著力解決部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)試行黨代會(huì)常任制主動(dòng)性不強(qiáng)、部分代表參與黨代會(huì)常任制積極性不高、黨員群眾對(duì)試行黨代會(huì)常任制了解不深等問(wèn)題，從而提高領(lǐng)導(dǎo)干部和黨代表的責(zé)任意識(shí)，提高黨員的主人翁意識(shí)和參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性，激發(fā)黨的生機(jī)和活力。通過(guò)學(xué)習(xí)、宣傳、督查、考核，使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部熟悉常任制，黨代表積極參與常任制，一般黨員群眾了解常任制，為常任制工作深入開(kāi)展?fàn)I造良好的環(huán)境氛圍。

(二)增強(qiáng)素質(zhì)，進(jìn)一步夯實(shí)試行黨代會(huì)常任制的實(shí)踐基礎(chǔ)。

任期制黨代表不僅要正常參黨議政，而且要議大事、管大事，這就必然要求黨代表有相當(dāng)?shù)膮Ⅻh議政能力。一方面，要進(jìn)一步規(guī)范黨代表的資格。創(chuàng)新代表產(chǎn)生方式，在資格條件上要求黨代表不僅要優(yōu)于一般黨員，還要有較強(qiáng)的議事能力、決策能力。在選舉中，要充分尊重和反映黨員意志，使選出的代表成為具有參政議政能力的黨內(nèi)政治生活中的積極分子。在日常管理中，正常開(kāi)展活動(dòng)，強(qiáng)化代表意識(shí)，每年要組織黨代表向選區(qū)黨員作述職報(bào)告，接受黨員監(jiān)督評(píng)議，被評(píng)議出的不合格委員和黨代表要作出相應(yīng)處理。另一方面，要強(qiáng)化黨代表素質(zhì)培訓(xùn)。各級(jí)黨委和組織部門(mén)在黨代表任期內(nèi)，要加強(qiáng)對(duì)黨代表素質(zhì)和能力的教育培訓(xùn)，內(nèi)容主要包括黨內(nèi)民主理論和民主制度、民主集中制、馬克思主義理論等。通過(guò)管理、教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)黨代表素質(zhì)，進(jìn)一步夯實(shí)試行黨代會(huì)常任制的實(shí)踐基礎(chǔ)。

(三)完善制度，進(jìn)一步健全試行黨代會(huì)常任制的運(yùn)行機(jī)制。

健全民主集中制，保障黨代會(huì)成為同級(jí)黨組織最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位。要從決策、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)入手，進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計(jì)黨內(nèi)民主決策、民主監(jiān)督的制度體系，進(jìn)一步完善和規(guī)范黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)工作制度，建立和完善黨內(nèi)情況通報(bào)制度、重大決策征求意見(jiàn)制度、黨代表詢問(wèn)、質(zhì)詢和罷免制度，健全黨代會(huì)選舉制度等，實(shí)行全委會(huì)向代表大會(huì)報(bào)告工作，領(lǐng)導(dǎo)干部在大會(huì)上述職、接受評(píng)議等辦法，切實(shí)把全委會(huì)、常委會(huì)和書(shū)記的工作置于黨代會(huì)的有效領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下，充分落實(shí)黨代表的知情權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，把擴(kuò)大民主貫穿于黨代會(huì)常任制的全過(guò)程，從整體上提高黨委決策的民主化、科學(xué)化水平。妥善處理黨代會(huì)與人代會(huì)、政協(xié)會(huì)的關(guān)系，提高“三會(huì)”效率，避免重復(fù)現(xiàn)象發(fā)生，進(jìn)一步健全黨代會(huì)常任制的運(yùn)行機(jī)制。

(四)健全機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步保證黨代會(huì)常任制的順利進(jìn)行。

《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》第十九條規(guī)定“黨的各級(jí)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立黨代表大會(huì)代表聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)代表聯(lián)絡(luò)工作”，沒(méi)有對(duì)黨代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)作出規(guī)定，但這仍然是一個(gè)值得探索的課題。我們建議設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)是黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的常設(shè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)黨代會(huì)閉會(huì)期間的日常決策和監(jiān)督工作，計(jì)劃安排代表活動(dòng)，落實(shí)代表提案提議；下設(shè)一個(gè)獨(dú)立于縣委組織部的黨代會(huì)試點(diǎn)工作辦公室，負(fù)責(zé)聯(lián)系代表、組織代表開(kāi)展活動(dòng)，為代表工作提供服務(wù)?？梢钥紤]將各級(jí)黨委所設(shè)置的政策研究機(jī)構(gòu)劃歸到黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在承擔(dān)其原有職能的同時(shí)，適當(dāng)增加一些常任制方面的職能；也可以考慮將各級(jí)黨委辦公室的一些職能調(diào)整到常設(shè)機(jī)構(gòu)；還可以考慮將各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的一些職能調(diào)整到常設(shè)機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)這樣的調(diào)整和重組，將會(huì)形成更加科學(xué)合理的組織構(gòu)架和運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)使新設(shè)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)所需要增加的人員壓縮到最低限度，減少財(cái)政支出，保證黨代會(huì)常任制的順利進(jìn)行。

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1671-864X(2015)11-0137-02

徐疾(1965.3-)，男，漢族，江蘇射陽(yáng)人，中共射陽(yáng)縣委黨校教研科科長(zhǎng)，高級(jí)講師，主要研究方向：政治學(xué)。