葉秋華,黃 蓉

(中國人民大學 法學院,北京 100872)

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土地規(guī)劃中行政監(jiān)督機構(gòu)準司法性之引入
——以英國規(guī)劃督察署為例

葉秋華,黃 蓉

(中國人民大學 法學院,北京 100872)

行政監(jiān)督機構(gòu)具有“準司法性”,是指其處理行政案件的程序具有司法的特征,行使了一定的司法職能,并且最終裁決具有相當?shù)乃痉ㄐЯ?。土地?guī)劃的行政監(jiān)督機構(gòu)對行政機關(guān)主導的土地利用規(guī)劃具有層級監(jiān)督和裁決規(guī)劃申訴的作用。英國規(guī)劃督察署作為土地規(guī)劃的行政監(jiān)督機構(gòu),具有準司法性特征,有效規(guī)制了地方規(guī)劃權(quán)的行使,為不服規(guī)劃部門行政決定的利益相關(guān)人提供了便捷高效的救濟途徑。我國需要在土地規(guī)劃的行政監(jiān)督制度中借鑒英國經(jīng)驗,引入準司法性因素,從監(jiān)督機構(gòu)的地位、組成、運作程序等方面完善我國土地規(guī)劃行政監(jiān)督制度。

土地規(guī)劃;行政監(jiān)督;準司法性;英國;規(guī)劃督察署

[國際數(shù)字對象唯一標識符DOI] 10.13951/j.cnki.issn1002-3194.2015.01.003

土地規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi),根據(jù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展的要求和本地自然、經(jīng)濟、社會條件對土地未來利用在時空中所作的資源分配,是一種法律授權(quán)的政策性綜合措施,其目的在于合理利用土地資源,對土地進行宏觀控制和計劃管理。土地規(guī)劃的實現(xiàn)過程呈現(xiàn)出多階段反復動態(tài)決策的特征,隨著經(jīng)濟發(fā)展和土地合法占有者對土地需求意圖的變動,規(guī)劃中的各項因素隨之更改,使其產(chǎn)生不確定性,這種不確定性需要規(guī)劃本身具有彈性,也成為行政機關(guān)依法進行自由裁量的理由;而自由裁量權(quán),意味著行政機關(guān)被監(jiān)督的需要,并導致土地規(guī)劃糾紛之解決進路的產(chǎn)生。土地規(guī)劃的編制和執(zhí)行過程由行政機關(guān)主導,在編制階段,立法規(guī)制重在保障程序公正,保障公眾的參與權(quán),以實現(xiàn)利益相關(guān)方的充分協(xié)商,達成利益均衡;在執(zhí)行階段,也存在著政府主動落實規(guī)劃和被動審核土地利用申請兩種不同地位。土地規(guī)劃的實行使利益相關(guān)者具體化,行政行為也相應地得以具體化。當程序公正和公眾的參與權(quán)都得到保證,行政機關(guān)的行政行為一般具有合法性與合理性;反之,就需要司法權(quán)在一定程度上進行介入,從外部對政府行為進行糾偏,回到依法行政的路徑上來。然而對土地規(guī)劃權(quán)的規(guī)制,存在著司法的外部干預和行政的內(nèi)部監(jiān)督兩個方面。

毋庸置疑,司法權(quán)對行政機關(guān)的決定和事實認定一般是予以尊重的,這一方面是由于法官對行政行為的專業(yè)性和技術(shù)性缺乏了解,另一方面也是權(quán)力制衡的需要。具體在土地規(guī)劃領(lǐng)域,前述規(guī)劃編制和執(zhí)行中的專業(yè)性及不確定性,是法官無法對行政機關(guān)眾多決策的實質(zhì)性內(nèi)容徑直裁斷的主要原因。但是,若不對土地規(guī)劃機關(guān)行使規(guī)劃權(quán)的過程進行監(jiān)督,將助長行政權(quán)的膨脹和濫用,使相對人利益受損,救濟不得。鑒于此,英國發(fā)展出了一種準司法性的土地規(guī)劃行政監(jiān)督制度——規(guī)劃督察,使行政裁決和層級監(jiān)督本身具有一定的準司法性,在行政機關(guān)內(nèi)部構(gòu)造制衡,為利益相關(guān)者提供申訴和辯解的機會,從而約束土地規(guī)劃部門的不當行為,促使其行政行為公正、公開、公平,并維護了更高層級土地規(guī)劃的落實,限制了地方規(guī)劃權(quán)。

一、英國的規(guī)劃督察制度

(一)規(guī)劃督察制度的產(chǎn)生與發(fā)展

英國是最早開始土地規(guī)劃的國家。1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的制定是一個創(chuàng)舉,將土地、物業(yè)的所有權(quán)與發(fā)展權(quán)相剝離,賦予地方政府發(fā)展控制權(quán),幾乎所有的開發(fā)活動都必須申請規(guī)劃許可*Town and Country Planning Act 1947 (UK)Ⅱ 10.。

英國的土地規(guī)劃體系是集中控制型的,地方政府雖然具有土地利用規(guī)劃的自主決定權(quán),但中央可以通過發(fā)布規(guī)劃行政文書、修改規(guī)劃法以及強行介入等方式干預地方的決定,而規(guī)劃監(jiān)督制度,也建立在中央對地方的控制之上。規(guī)劃督察制度不僅是行政申訴在規(guī)劃領(lǐng)域的具體體現(xiàn),而且是中央政府對地方政府實行的外部監(jiān)督方式之一,中央政府對地方政府的重大規(guī)劃許可享有決定權(quán)。英國規(guī)劃法僅適用于英格蘭和威爾士,蘇格蘭有單獨的規(guī)劃法。而中央政府的規(guī)劃決定權(quán)主要針對英格蘭;威爾士的規(guī)劃管轄由威爾士議會(National Assembly for Wales)負責。

1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是英國規(guī)劃督察權(quán)的來源,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定,除特定情形,具有一定重要程度的土地開發(fā),都必須進行申請,獲得規(guī)劃許可,地方規(guī)劃當局視個案情況來決定是否批準。若地方規(guī)劃當局不批準申請,或者為規(guī)劃申請附加條件,申請人可以向國務(wù)大臣提出申訴。國務(wù)大臣可以支持或駁回申訴,或者推翻、改變原決定的任一部分,其決定是終局性的*Town and Country Planning Act 1947 (UK)10&11 Geo.6 c.53 ss.2(14).。然而隨著案件數(shù)量不斷增長,國務(wù)大臣無法一一處理,越來越多申訴被拖延,成為沉重的負擔。1968年,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》采用了新的方法,催生了專業(yè)規(guī)劃督察機構(gòu),授權(quán)規(guī)劃督察員(Planning Inspector)裁判某些級別的申訴*Town and Country Planning Act 1968 (UK) c.72ss.21(5).。之前,規(guī)劃督察員僅負責對部長提出建議;而如今,絕大部分案件的裁決都轉(zhuǎn)移到他們身上。實踐中只有不到1%的申訴得到國務(wù)大臣的復審,而且也是由其屬下的高級雇員代為做出決定。自此以后,規(guī)劃督察員的決定權(quán)范圍逐步擴大。現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(1990)及其修正案規(guī)定,除特別情形,規(guī)劃督察員對所有申訴事項可以行使決定權(quán),其行為相當于國務(wù)大臣之行為,并承擔相應的義務(wù)*Town and Country Planning Act 1990 (UK) c.8ss.76(A).。而2004年《規(guī)劃與強制購買法》的頒布進一步擴充了規(guī)劃督察的職權(quán)范圍,增加了地方規(guī)劃審查的內(nèi)容*Planning and Compulsory Act 2004(UK) c. 5ss4(44).。

(二)規(guī)劃督察署的職能

作為中央政府設(shè)置的執(zhí)行機構(gòu),規(guī)劃督察署具有規(guī)劃行政救濟和層級監(jiān)督的功能。其宗旨被定義為“作為受到政府大臣、公眾和所有利益相關(guān)者信任的機構(gòu),提供出色的國家規(guī)劃和良好的申訴服務(wù)”,目標為“創(chuàng)造和維護一個高效的團隊,其運作所依照的精確而經(jīng)濟的標準圍繞著服務(wù)的提供、服務(wù)的成本效益和質(zhì)量三方面而制定”。*The Planning Inspectorate Framework Document(UK) 2012,10.p5.作為一個公正的裁判庭,他們“運用獨立的司法技能和判斷,衡量證據(jù),并行使準司法權(quán)”。*The Planning Inspectorate Annual Report and Accounts, 2014,6. P6.

規(guī)劃督察署通過事前參與和事后救濟,力圖兼顧地方政府、開發(fā)商以及利益相關(guān)人的權(quán)益。其主要職責包括:審查“地方規(guī)劃框架”,處理其他在規(guī)劃、住房和環(huán)境等方面的社會性工作;對國務(wù)大臣直接受理的規(guī)劃申訴個案展開調(diào)查,并提交報告;為其他政府部門,尤其為環(huán)境、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)部提供解決有關(guān)通行、公路和環(huán)境等方面申訴的服務(wù);幫助交通部解決高速公路秩序方面的申訴等。規(guī)劃督察有義務(wù)為上訴人和其他利益團體提供有關(guān)申訴程序、規(guī)劃督察作用等方面的信息和指南;其客戶包括法定機構(gòu)、地方政府、開發(fā)者、土地所有者、有政治影響的團體及公眾。*The Planning Inspectorate Framework Document(UK) 2012,10. p5.2013-2014年,規(guī)劃督察受理的申訴案件達到19876件*The Planning Inspectorate Annual Report and Accounts, 2014,6. p26.。

二、英國規(guī)劃督察署的準司法性

(一)相對獨立的地位

司法機關(guān)作出公正裁判的基本保證就是其獨立的地位,而對于行政權(quán)內(nèi)部的監(jiān)督機構(gòu)來說,若不具有一定的獨立性,則很難確保其監(jiān)督和裁決工作的公正性。為此,英國法律從機構(gòu)設(shè)置和自主權(quán)等方面進行了明確規(guī)定。

規(guī)劃督察署是一個相對獨立的行政機構(gòu),隸屬于社區(qū)與地方政府部,對國務(wù)大臣和威爾士議會下議院負責。它由一個七人的督察戰(zhàn)略管理董事會直接管理,下轄英格蘭分部、威爾士分部、戰(zhàn)略發(fā)展與財務(wù)部、政策部以及首席執(zhí)行官顧問團體五大分支。英格蘭分部和威爾士分部是其主要的業(yè)務(wù)部門。分部內(nèi)按區(qū)設(shè)置案件受理團隊,下轄若干地方工作組。*李明:《中英規(guī)劃督察制度比較研究》,見《生態(tài)文明視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃——2008中國城市規(guī)劃年會論文集》,2008年9月遼寧大連,第1頁。

規(guī)劃督察署享有很大的財政和人事管理自主權(quán)*Cullingworth B, Nadin V. Town and Country Planning in the UK.14th ed. London: Routledge, 2006:49,經(jīng)費由財政部撥付,每年向議會做工作和財務(wù)報告,報告公開,接受公眾的審查。督察署可以在內(nèi)部自行選任管理規(guī)劃督察員。成員實行職業(yè)化管理,其普通正式工作人員是國家公務(wù)員,由國家統(tǒng)一進行招聘,而內(nèi)部職級的提升由其自主決定,受國家公務(wù)員法律制度以及規(guī)劃督察署制定的職業(yè)守則約束。在職級管理上,分為規(guī)劃督察員、高級規(guī)劃督察員和首席規(guī)劃督察員三級,另外還聘有計件領(lǐng)酬的督察員*The Planning Inspectorate Framework Document(UK) 2012,10, p.10.;工作方式有全職和非全職之分,除現(xiàn)場調(diào)查、審理等工作外,督察員通常是在自己家里,按照規(guī)定配置相關(guān)工作設(shè)備?？傮w來說,督察署的財政和人事皆不受地方政府的制約,保障了其相對獨立的地位。

(二)專業(yè)化的裁斷人員

行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機構(gòu)在進行層級監(jiān)督和行政裁決的工作時,須從專業(yè)角度對行政行為進行判斷,而這有賴于擁有職業(yè)背景和工作經(jīng)驗,熟知法律和政策,并且秉持統(tǒng)一標準的工作人員。英國的規(guī)劃督察署從成員的選任、培訓和管理等各方面保證并實現(xiàn)了這一要求。規(guī)劃督察署自行選任督察員,在遴選上,實行公開招錄,要求申請人具備專業(yè)資格,如城市規(guī)劃師、建筑師、律師等,錄用需經(jīng)過申請表詳細審查與集中評估兩步,后者要求候選人參加一系列的能力測試,還包括分組討論、分析練習、面試等,之后將在入職的12-15個月內(nèi)接受新員工培訓*李明:《中英規(guī)劃督察制度比較研究》,見《生態(tài)文明視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃——2008中國城市規(guī)劃年會論文集》,2008年9月遼寧大連,第3頁。。具體到規(guī)劃督察團隊隊伍的專業(yè)背景,包含多學科的組合,如城市規(guī)劃、經(jīng)濟、地理、建筑和法律等專業(yè)。督察員必須具備組織調(diào)查和質(zhì)詢的能力。目前,英格蘭和威爾士規(guī)劃督察機構(gòu)聘任的員工已經(jīng)有830多人,其中300多人為督察員,還包括100名帶薪顧問督察員。*https://www.gov.uk/government/organisations/planning-inspectorate/about,2014-11-5.

(三)司法化的運作程序

司法化的運作程序是指從程序啟動、答辯、證據(jù)調(diào)查、辯論到最后決定作出的整個過程中大量借鑒了法院的裁判程序。在準司法制度的運作中,法庭式的審理可謂最能體現(xiàn)其司法“外殼”的特征。*時建中，陳鳴:《反壟斷法中的準司法制度構(gòu)造》,《東方法學》2008年第3期。司法化的運作程序改變了以往行政機關(guān)“自上而下”的執(zhí)法方式,轉(zhuǎn)而采用一種使裁斷者和申請人之間地位較為平等的執(zhí)法方式,即行政機構(gòu)處于居中裁斷的地位,申請人及其他利益相關(guān)人得以充分參與其中,裁斷過程變得更加透明。英國法律規(guī)定規(guī)劃督察署的運作采取類似于司法程序的規(guī)則,申請人擁有提出主張、舉證等各項類似訴訟的權(quán)利,保證了程序和準司法活動的公正性;另一方面,由于其職責范圍之廣,又賦予了督察員工作程序一定的靈活性。

英國的規(guī)劃體系是政策制定、規(guī)劃許可申請和規(guī)劃督察裁決相結(jié)合的。規(guī)劃督察包括了事前參與和事后救濟,既可被動處理申訴案件,也可主動參與規(guī)劃編制和規(guī)劃許可。在2004年以前,規(guī)劃督察署的主要工作為受理規(guī)劃申訴,申請人若不接受地方規(guī)劃部門對其規(guī)劃申請的拒絕批準,則可以向規(guī)劃督察署申訴,規(guī)劃督察署在接到申訴并受理后,派遣規(guī)劃督察員進行裁斷。其他利益相關(guān)人(包括環(huán)保組織)若受到地方規(guī)劃部門之規(guī)劃的影響,也可以作為第三人向規(guī)劃督察署提出申訴,要求審核地方規(guī)劃部門的決定。規(guī)劃督察員對于申訴一般的受理方式有書面審、舉行聽證會與正式質(zhì)詢?nèi)N,只有在簡單案件的書面審過程中,督察員與當事人不需見面,而通過文件郵寄和信件往返進行討論并做出裁決*Procedural Guide——Planning appeals-England, 2014,4,1.AnnexeR.7, p95.,當情況需要,督察員將進行實地調(diào)查(site visit)。在聽證會與正式質(zhì)詢程序中,規(guī)劃督察員居中主持,申請人、被申請人(地方規(guī)劃部門)及第三方(如受規(guī)劃影響的居民和環(huán)保組織)共同出席*Procedural Guide——Planning appeals-England, 2014,4,1. AnnexeE.1.2, E.4, E.6, E.7, p30-33; Annexe F.1, F.6, p36-38.。當事人皆可聘請專家作為代表參加*Procedural Guide——Planning appeals-England, 2014,4,1.Annexe F.1.1, p36.。聽證過程類似法庭辯論,各方都闡述自己的觀點,并進行舉證。只是聽證會的參與人員比正式質(zhì)詢更少一些,裁斷時間也更短?？偟膩碚f,程序的每一步都有相應的法案規(guī)章可供遵循,程序進展到某一步的時長是一定的,比如聽證會一般在受理后12周內(nèi)舉行,任何一方進行拖延,都需支付費用;審理過程中的信息和材料當事人完全互通共享。

規(guī)劃督察署的工作內(nèi)容還包括參與審查中央政府或威爾士議會“介入”的規(guī)劃項目,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(1990)第77條授權(quán)二者介入可能對全國規(guī)劃政策產(chǎn)生影響、在區(qū)域內(nèi)引起爭議、或涉及國家安全利益等作用范圍超出地方的規(guī)劃項目,這是一種法律保留的中央規(guī)劃決定權(quán)*Town and Country Planning Act 1990 (UK) c.8 s.77.。在實際執(zhí)行中,當中央政府和威爾士議會決定介入一個規(guī)劃項目,則正式書面通知地方政府,并由其轉(zhuǎn)給規(guī)劃申請方和相關(guān)部門;規(guī)劃督察署選派一名督察員代表議會或大臣進行審查并舉行聽證會聽取各方的意見,查閱證據(jù)和文件,之后直接向國務(wù)大臣或威爾士議會提交報告,給出建議,最終由國務(wù)大臣或威爾士議會做出裁決。

在對一般申訴的裁斷過程中,規(guī)劃督察署運作的程序司法化更強,因其并非主動介入案件進行裁斷,處于相對消極的地位;而在介入項目中,它是作為中央政權(quán)的代理主動地進行規(guī)劃申請的審查,其作為中央直屬的土地規(guī)劃行政層級監(jiān)督機構(gòu)的作用凸顯。而無論審查是如何啟動的,進入審理聽證階段后,程序的運行都具有司法化的外觀,與法院的審理模式相仿;另外,介入項目的數(shù)量在規(guī)劃督察署的工作中所占比重是相當?shù)偷?。所以總體來說,規(guī)劃督察署的運作程序是具有準司法性的。

(四)行政裁決和認定事實的效力

行政監(jiān)督機構(gòu)具有準司法性特征最有力的明證即其裁決和所認定事實的司法效力。經(jīng)過類似法院審理程序后作出的行政裁決具有相當于法院一審判決的效力,則該機構(gòu)對于其管轄范圍內(nèi)的事務(wù)就具有了第一審法院的法律地位,不服行政裁決的當事人只能向高級別的法院要求司法審查。而行政監(jiān)督機構(gòu)在行政裁決中認定的事實,有實質(zhì)證據(jù)證明時,對于法院具有約束力,即證明該機構(gòu)享有事實認定權(quán),法院應尊重。行政機關(guān)在專業(yè)領(lǐng)域的知識和經(jīng)驗,使其對爭論事實的判斷具有證明力。法院不能用自己的判斷代替行政機關(guān)的判斷,法院只審查行政機關(guān)的判斷是否合理和公平。

《規(guī)劃與強制購買法》(2004)拓展了規(guī)劃督察署的工作內(nèi)容,除了被動接受規(guī)劃申訴之外,也要根據(jù)地方政府的要求,負責審查地方發(fā)展框架文件和社區(qū)的參與資料。審查有九道程序,重點為文件的制作過程及文件內(nèi)容本身的實質(zhì)正義和程序正義問題。相關(guān)當局必須進行配合*Planning and Compulsory Act 2004(UK) c. 5 ss2(21).。該項工作內(nèi)容使規(guī)劃督察員的身份更加豐富,如今其不但是行政決定爭議的裁決者,也是地方發(fā)展規(guī)劃的整體評價者。經(jīng)過聽證會等嚴格的審查程序,督察員將向地方政府作出有拘束力的報告,并提出建議*Cullingworth B, Nadin V. Town and Country Planning in the UK.14th ed. London: Routledge, 2006:138.。若地方規(guī)劃部門同意被審查的文件和資料,則必須依據(jù)督察員的報告修改規(guī)劃,并進行公示*Planning and Compulsory Act 2004(UK) c. 5ss4(61B).。

在規(guī)劃督察署有權(quán)自行裁決的大部分規(guī)劃申請案件中(中央政府和威爾士議會政府介入的案件除外),規(guī)劃督察員對申訴做出最終裁決,各方應當遵守*Procedural Guide——Planning appeals-England, 2014,4,1. Annexe L.1.1, p67.。在2014年4月6日之前,若申請人不服裁決,可以向高等法院的行政法庭(Administrative Court)提起司法審查;而在此之后,關(guān)于土地規(guī)劃的司法審查管轄權(quán)都歸于新設(shè)立的規(guī)劃法庭(Planning Court)。該法庭由2014年3月14日通過的《民事訴訟2014第三號修正案》設(shè)立,隸屬于高等法院。這是英國推進司法審查制度改革的重要一步,回應了開發(fā)商等當事人對于司法審查程序拖延和費用昂貴造成潛在的重大建設(shè)計劃崩潰的指責。法庭設(shè)立的目標在于加速規(guī)劃案件司法審查的速度,排除無效審查申請,減輕提起司法審查的財務(wù)風險。根據(jù)《民事訴訟程序規(guī)則》54-12、相應的《訴訟指南》(Practice Direction)54E及《民事訴訟程序規(guī)則》第54部分的整體規(guī)定,高等法院規(guī)劃法庭不是一個上訴法庭,其針對土地規(guī)劃案件的司法審查僅限于法律的適用錯誤、程序不當或濫用權(quán)力的情況,而并不對事實認定進行審查,因為“總體上,對于事實的判斷是公共行政機構(gòu)決策者的工作?！?Civil Procedure Rules 1998, ss54(1).而任何關(guān)于土地規(guī)劃司法審查申請的提交,都要先經(jīng)過規(guī)劃聯(lián)絡(luò)法官(Planning Liaison Judge)的篩選,只有“意義重大”的案件才能進入審查程序。即使進入司法審查程序,法庭最終宣布撤銷行政裁決,也不會自行做出判決,而是將案件發(fā)回規(guī)劃督察署重新進行處理*Civil Procedure Rules 1998, ss54(21).;規(guī)劃督察署將選派新的督察員對案件優(yōu)先進行重審*Procedural Guide——Planning appeals-England, 2014,4,1. Annexe L.12, p69.。

從規(guī)劃督察署的職能來看,其行使土地規(guī)劃的層級監(jiān)督和地方土地規(guī)劃評價權(quán)力時,以作為中央派出的行政監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)之性質(zhì)為重,并不涉及司法化的行政裁決行為;而在督察署有權(quán)自行裁決的絕大部分案件范圍內(nèi),其決定效力相當于第一審法院,做出的事實認定也被司法權(quán)所尊重。司法審查制度改革后,相關(guān)的司法審查規(guī)則和民事訴訟程序也沒有實質(zhì)更改,只是加快了審查進度,這說明司法權(quán)一如既往地對規(guī)劃督察署的行政裁決效力保持尊重。

三、英國規(guī)劃督察署的準司法性對我國土地規(guī)劃行政監(jiān)督的啟示

英國規(guī)劃督察署的行政監(jiān)督權(quán)有兩類職權(quán),二者的性質(zhì)也有所不同。第一類職權(quán)側(cè)重于層級監(jiān)督,作為中央政府派出的行政執(zhí)行機構(gòu),審查地方總體規(guī)劃并對其作出評價;同時作為國務(wù)大臣和威爾士議會的臂膀,對影響重大的建設(shè)項目進行調(diào)查并幫助行使中央規(guī)劃審批權(quán)。這類職權(quán)的根本性質(zhì)是中央對地方土地規(guī)劃權(quán)的限制。第二類職權(quán)則為行政裁決,作為土地規(guī)劃申請之行政決定的救濟機關(guān),通過司法化的程序居中裁斷,做出具有司法效力的決定,其根本性質(zhì)是司法權(quán)對行政權(quán)專業(yè)范圍內(nèi)進行的司法委任。但兩類職權(quán)之間是互相促進的,層級監(jiān)督是對土地規(guī)劃過程中地方做出規(guī)劃的抽象行政行為的事前和事中控制,準司法化的行政裁決則是對地方土地規(guī)劃部門的具體行政行為的事后救濟。英國規(guī)劃督察署的準司法性對我國土地規(guī)劃行政監(jiān)督具有重要的啟示意義,是解決我國目前土地規(guī)劃中部分現(xiàn)實問題的途徑之一。

(一)我國土地規(guī)劃行政監(jiān)督存在的問題

1.土地規(guī)劃行政監(jiān)督力量弱化

從法律文本上看,我國《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》設(shè)計的土地規(guī)劃利用體系也是集中控制型,體現(xiàn)出垂直管理的特征,由中央政府進行總體規(guī)劃決策,地方政府據(jù)此實施規(guī)劃,基層政府對規(guī)劃部門進行配合。各級人民代表大會在土地規(guī)劃問題上的監(jiān)督權(quán)非常受限,也不具有立法權(quán)。單看制度設(shè)計,中央對地方的規(guī)劃控制是非常嚴格的,然而在實踐中,中央出臺的土地利用總體規(guī)劃不斷被地方突破。按照2000年第二輪土地利用總體規(guī)劃,2010年耕地保有量為1.28億hm2,但該規(guī)劃實施第一年,就有19個省、市、自治區(qū)提前10年跌破規(guī)劃指標;建設(shè)用地總量規(guī)劃2010年為0.37億hm2,但到2002年全國建設(shè)用地總量就已達到0.39億hm2,提前8年突破規(guī)劃。據(jù)2008年的相關(guān)統(tǒng)計,有15%—20%以上的用地屬于違規(guī)用地或違規(guī)批地。*安子明：《土地規(guī)劃制度權(quán)力結(jié)構(gòu)分析——以公民與人大為主導的土地規(guī)劃模式》,《中國土地科學》2003年第4期。說明中央對土地規(guī)劃的監(jiān)督調(diào)控是滯后的、效力遞減的,一方面,這是由于《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對土地規(guī)劃權(quán)的設(shè)置是原則性的,中央和省一級的高層指導性土地規(guī)劃既不具有法律效力,也在制定過程中存在著嚴重的信息不對稱,與地方實際情況相脫節(jié);另一方面,對地方土地規(guī)劃權(quán)的監(jiān)督缺失是現(xiàn)實狀況。

完全依靠行政權(quán)力配置土地資源的手段,反映在規(guī)劃過程中就是規(guī)劃的單向性和信息不足,公眾參與互動的缺失,立法上的不完備,而這只是硬幣的一面。在對土地規(guī)劃權(quán)監(jiān)督的問題上,人大無法發(fā)揮作用,土地規(guī)劃作為抽象行政行為無法成為司法審查的對象,公民權(quán)利受到侵害時救濟途徑有限,是另一面。

對于中央和省一級的土地規(guī)劃,作為抽象行政行為,體現(xiàn)了政府對土地宏觀管理和計劃控制的公共管理職能,其作為指導性的原則被地方落實,需要對地方土地規(guī)劃編制的全程進行合理的監(jiān)督。由于土地規(guī)劃本身的專業(yè)性和政策性等明顯的行政權(quán)特征,司法權(quán)的監(jiān)督是次要的、被動的,主要著眼于對規(guī)劃過程中各方程序性權(quán)利和行為合法性的判斷;而行政機關(guān)內(nèi)部進行監(jiān)控,啟動對土地規(guī)劃行政決定的救濟才是第一位的。

2.行政復議作為土地規(guī)劃中行政裁決制度的不足

我國目前關(guān)于土地規(guī)劃行政裁決之救濟的主要制度設(shè)計是行政復議,在地方主要由規(guī)劃部門負責對申請人的規(guī)劃申請進行審核,頒發(fā)行政許可,若對相關(guān)具體行政行為不服,可以向本級人民政府或該部門的上一級主管部門申請復議。復議機關(guān)為首長負責制,并不具有獨立地位。行政復議制度設(shè)計的基本定位就是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯、自我監(jiān)督的層級監(jiān)督功能導向,對公民權(quán)利的保護是自我糾錯的副產(chǎn)品。*劉莘:《行政復議的定位之爭》,《法學論壇》2011年第5期。學者對行政復議的定位及未來發(fā)展方向早有爭論,部分學者主張將行政復議向準司法化的路徑上引導*楊建燕:《行政裁決性質(zhì)探析》,《探索與爭鳴》2011年第4期;劉莘:《行政復議的定位之爭》,《法學論壇》2011年第5期。,認為行政復議機構(gòu)要獨立出來,采用司法化的程序進行運作。然而,新的《行政訴訟法》修改,行政復議機關(guān)在復議前置的行政訴訟中絕大部分時候?qū)⒊蔀楸桓婊虮桓嬷?2014年11月1日,十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了關(guān)于修改行政訴訟法的決定。其中原第25條:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告。經(jīng)復議的案件,復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告;復議機關(guān)改變原具體行政行為的,復議機關(guān)是被告?！痹摋l被修改為“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告。經(jīng)復議的案件,復議機關(guān)決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機關(guān)和復議機關(guān)是共同被告;復議機關(guān)改變原行政行為的,復議機關(guān)是被告?！绷硗?被修改之后的第26條亦將在法定期限內(nèi)未作出復議決定而公民法人起訴復議機關(guān)不作為的情況加入其中。所以,只要復議前置,復議機關(guān)必然會成為行政訴訟的被告,除非在復議機關(guān)不作為的情況下,原告并未對其提起訴訟。這說明,復議機關(guān)的非司法性被進一步強調(diào)了。,從一個側(cè)面否認了行政復議制度司法化的可能性——準司法化的行政機關(guān)標志之一就是做出具有司法效力的裁定,其作為居中裁決者的地位使其不會在司法訴訟中成為被告。

進一步來看,即使行政復議機關(guān)成為相對獨立的準司法化行政裁決機構(gòu),也無法在土地規(guī)劃領(lǐng)域發(fā)揮全部作用,因為對土地規(guī)劃決定的合理性與合法性進行判斷,這項工作本身就存在著極強的專業(yè)性。在行政裁決的職能之外,行政監(jiān)督機構(gòu)還具有貫徹中央土地利用總體規(guī)劃的層級監(jiān)督職能,這都要求對土地規(guī)劃本身的特殊性予以正視,采用特設(shè)的監(jiān)督制度。

(二)準司法性因素引入我國土地規(guī)劃行政監(jiān)督制度

1.我國現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃體系及行政監(jiān)督制度

在我國,土地利用規(guī)劃的制定和監(jiān)管分屬國土資源和城鄉(xiāng)建設(shè)兩個部門。從總體上來說,前者負責國土總體規(guī)劃,宏觀調(diào)控土地用途,保障國土資源合理利用;后者負責城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,進行地方城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批。二者基本共同形成了我國土地總體規(guī)劃利用體系的建構(gòu)。

國土資源部門負責編制國土規(guī)劃,省、市、縣等各級制定自己的規(guī)劃,將國土利用目標進行分解。其主要法律依據(jù)是《土地管理法》,規(guī)劃目標主要是控制土地的用途,保護耕地,保證土地的使用單位和個人嚴格按照土地利用總規(guī)劃確定的用途使用土地。2006年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地監(jiān)督制度有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)[2006]50號),根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號)設(shè)立了國家土地總督察辦公室,由國土資源部部長兼任總督察,向地方派駐9個土地督察局。督察局的主要監(jiān)督對象是省級和計劃單列市人民政府對于耕地保護的落實情況,對于土地利用管理、土地執(zhí)法、土地管理審批和土地政策的執(zhí)行管理情況進行主動監(jiān)督。地方督察局在督察范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)的問題,要向國務(wù)院和總局匯報,在30個工作日內(nèi)對違法違規(guī)問題向相關(guān)省級和計劃單列市人民政府提出整改意見。整改不力的由全國總督察依照有關(guān)規(guī)定限期整改,并暫停農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理與審批。各督察專員依照《國家土地督察專員派出工作規(guī)范(試行)》(國土督辦發(fā)[2009]2號)開展督察工作。國家土地總督察辦公室的級別設(shè)置比較高,人員編制、財政等方面也較為明確,但是其監(jiān)督手段仍然是行政體系內(nèi)部封閉的行政糾錯,且處理程序也并不清晰,督察管轄范圍比較有限。

建設(shè)部門負責編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,省、市、縣等也依法編制各級規(guī)劃,其主要法律依據(jù)是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。2005年,建設(shè)部成立了稽查辦公室,目的是監(jiān)督地方政府按照既定規(guī)劃實施本地規(guī)劃,查處違規(guī)事件;從2006年起,以行政層級監(jiān)督的形式向國務(wù)院審批城市總體規(guī)劃的城市派駐規(guī)劃督察員,對地方城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、審批和實施情況實時監(jiān)督。目前該制度的依據(jù)是《建設(shè)部關(guān)于建立派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度的指導意見》(建規(guī)[2005]81號)和《建設(shè)部關(guān)于開展派出城市規(guī)劃督察員試點工作的通知》(建稽[2006]187號),這兩個文件是對城鄉(xiāng)規(guī)劃行政監(jiān)督的試水。規(guī)劃督察員僅僅具有層級監(jiān)督的職能,督察城鄉(xiāng)規(guī)劃審批權(quán)限、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理程序等問題,其權(quán)力的行使方式為主動介入,依照設(shè)立的文件依據(jù)甚至不具有部門規(guī)章的效力。即使發(fā)現(xiàn)問題,也只能依照規(guī)定向當?shù)卣蛴嘘P(guān)部門提出督查意見,同時將意見上報省級政府及城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門;如果市政府、縣政府拒不改正,也只能請求省級人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門責令改正。這使得督察員地位模糊,不具備產(chǎn)生法律約束力的機制和手段。

從權(quán)力結(jié)構(gòu)上看,規(guī)劃行政主管部門具有一定的獨立性,不管是向人大備案還是政府審批規(guī)劃,其工作過程都要以規(guī)劃部門為主體?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第5條規(guī)定:城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,與土地利用總體規(guī)劃相銜接,體現(xiàn)主體功能區(qū)劃的要求。這說明國土資源和城鄉(xiāng)建設(shè)兩方面的工作要協(xié)同起來,要遵守全國土地利用總規(guī)劃所確定的各項指標及土地用途限制。然而,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第9條也規(guī)定:任何單位和個人都應當遵守經(jīng)依法批準并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃,服從規(guī)劃管理,并有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。任何單位和個人都有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門舉報或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對舉報或控告,應當及時受理并組織核查、處理。

這一方面說明,作為總體規(guī)劃和地區(qū)規(guī)劃的抽象行政行為不受司法審查,公民即使對規(guī)劃的制定和內(nèi)容不服,也無處申訴;另一方面,對于規(guī)劃審批不服的救濟途徑有限,對公民私權(quán)被規(guī)劃部門具體行政行為的侵害并無具體救濟規(guī)定。我國規(guī)劃體系中高級別的土地總體規(guī)劃之監(jiān)督由行政機關(guān)內(nèi)部行使,而關(guān)于規(guī)劃的具體行政行為并沒有專業(yè)明確的救濟途徑。

采用行政復議進行土地規(guī)劃行政監(jiān)督的道路目前看來走不通,現(xiàn)有的較優(yōu)選擇就是在規(guī)劃督察制度中引入準司法因素,對制度本身的內(nèi)容進行豐富完善。

2.準司法性的“強”與“弱”

英國的規(guī)劃督察制度,本身因職權(quán)種類的不同而具有準司法性的“強”、“弱”之分。當規(guī)劃督察署作為土地規(guī)劃的行政裁決機構(gòu)對不服地方土地規(guī)劃部門的行政決定申訴進行處理時,實際上是代行了部分的司法職能,以司法化的程序做出具有一定司法效力的裁決,可以說是司法權(quán)在土地規(guī)劃領(lǐng)域?qū)ζ溥M行了委任。此時,該機構(gòu)的準司法性是較強的。而當督察署作為中央派出機構(gòu)參與評價地方規(guī)劃體系,或被動接受中央指令介入調(diào)查具體規(guī)劃項目時,在行政調(diào)查過程中維持程序的公正公開,準司法性在此僅表現(xiàn)為程序表征,是較弱的。

職能性質(zhì)的區(qū)別決定了司法化程度深淺的不同,但不論是何種職能,都建立在規(guī)劃督察署本身相對獨立的地位上,財政權(quán)和人事權(quán)不受地方制約,是發(fā)揮其行政監(jiān)督功能的基本保障;而具有專業(yè)背景的裁決調(diào)查人員,是結(jié)果公正的基本前提;司法化的程序“外殼”,則保證了裁決過程的透明度和爭議各方的參與權(quán)。

就我國當前的規(guī)劃督察制度而言,一蹴而就地實現(xiàn)行政監(jiān)督的準司法化,是不現(xiàn)實的,然而逐漸在制度中引入司法化因素,從“弱”到“強”地增加行政監(jiān)督的能力和水平,卻是題中應有之義。

3.對我國規(guī)劃督察制度的完善

在土地規(guī)劃行政監(jiān)督制度中引入司法化因素并非妄言,實際上,國土資源部的國家土地督察派出專員制度,已經(jīng)隱現(xiàn)路徑的可能性?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)[2006]50號)中明確表示,對土地利用情況進行督察的權(quán)力是由國務(wù)院授權(quán)的,派駐地方的國家土地督察局代表國家土地總督察——國土資源部部長——履行監(jiān)督檢查職責,這從權(quán)力來源上對土地督察專員的地位進行了肯定;土地督察員具有正式的行政編制,單列在國土資源部行政編制總額之外;其所需經(jīng)費列入中央財政預算,按照國家規(guī)定管理。這保證了人事權(quán)、財政權(quán)與地方政府無涉。督察專員實行異地任職,定期交流,也保障了其工作的公正性。這些具體的規(guī)定,為土地利用規(guī)劃情況的督察制度向準司法性的方向發(fā)展提供了基礎(chǔ)。

雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員和土地督察專員目前都不具體查處案件,也不改變、取代地方人民政府及其主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權(quán),但對行政規(guī)劃的行政監(jiān)督,以及對公民不滿土地規(guī)劃中具體行政行為進行救濟是無法回避的發(fā)展趨勢。從依法行政和糾紛解決的專業(yè)性角度來說,打開公民對土地規(guī)劃具體行政行為進行申訴的救濟專門途徑,是必然的。

從職能的復合性上來說,可以考慮把城建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃督察和國土資源部的土地督察辦公室合并,成立一個統(tǒng)一的土地規(guī)劃行政監(jiān)督機構(gòu),直屬于國務(wù)院,既行使中央派出機構(gòu)的層級監(jiān)督職能,又成為土地規(guī)劃行政糾紛處理的專業(yè)機關(guān)。這樣的設(shè)置,可以使土地利用規(guī)劃方面相對分隔的事權(quán)得以合并,使城鄉(xiāng)規(guī)劃更好地與國土利用總規(guī)劃相銜接。當土地利用規(guī)劃行政監(jiān)督機關(guān)具有了行政裁決權(quán),就意味著占有了相當?shù)膱?zhí)法資源,只有對其進行司法化的改造,才能督促監(jiān)督過程的公正性和程序的透明度;司法化的程序和機構(gòu)建制,意味著對行政相對人參與權(quán)、抗辯權(quán)和意見表達自由的充分保證,從而扭轉(zhuǎn)行政裁決和層級監(jiān)督的封閉性,改變信息不對稱,從下往上地改善土地利用規(guī)劃的編制水平和落實情況。

引入司法因素,可以從監(jiān)督機構(gòu)的地位、人員結(jié)構(gòu)、裁決程序等方面加以把握。在行政機關(guān)內(nèi)部,要設(shè)立專門的審理人員,由具有法律或土地規(guī)劃方面知識的專家組成;為了保證該監(jiān)督機構(gòu)獨立行使職權(quán),其財政權(quán)和人事權(quán)相對獨立;制定司法化的裁決和審理程序,即使對土地規(guī)劃具體行政行為的救濟尚且不能大規(guī)模放開,也要從目前的事實調(diào)查、公開聽證和證據(jù)規(guī)定等方面入手,先把層級監(jiān)督工作的司法化外觀建立起來,為將來的發(fā)展鋪平道路。當土地規(guī)劃的行政監(jiān)督機構(gòu)具備了準司法化的特征,它所作出的裁決,自然將對法院有約束力。

[責任編輯：趙守江]

On the Introduction of Quasi-judicial Characteristic into the Administrative Supervision Institution of Land Planning——From the Perspective of Planning Inspectorate in England

YE Qiu-hua, HUANG Rong

(LawSchoolofRenminUniversityofChina,Beijing100872)

The quasi-judicial characteristic of the administrative supervision institution means that the procedures of handling administrative cases represent judicial characteristics, fulfilling certain judiciary functions and the adjudication enjoying a considerable level of judicial validity. The administrative supervision institution plays an important role in hierarchy-supervision and adjudicating planning appeals during the process of land-use planning led by the administration. Planning Inspectorate of England is a quasi- judicial administrative supervision institution which regulates the local planning authority and provides a convenient and efficient approach of remedy to the appellant against the administrative decision. It is necessary for us to draw experience from the practice of England and introduce quasi-judicial characteristic into the administrative supervision institution. The improvement should begin from the aspects of the status, the composition and the operational procedures of the supervision institution.

land planning; administrative supervision; quasi-judicial; Britain; Planning Inspectorate

2014-10-20

葉秋華(1950- ),女,北京人,中國人民大學法學院教授、博士生導師,主要研究方向為外國法制史。

D 912.3

A

1002-3194(2015)01-0019-09