◎劉小兵

新預(yù)算法：轉(zhuǎn)變和問題

◎劉小兵

2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議審議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定（以下簡稱“《決定》”）?！稕Q定》共計(jì)82項(xiàng)條款，對(duì)實(shí)施了近20年的預(yù)算法（以下簡稱舊法）進(jìn)行了修訂完善。修訂后的預(yù)算法（以下簡稱“新法”）共計(jì)101條，比舊法的79條增加了21條。相對(duì)于舊法，新法從體系、內(nèi)容和監(jiān)督的強(qiáng)度上都明顯有了很大的改進(jìn)。

新法的重大意義

一、新法完成了從“政府監(jiān)督”到“監(jiān)督政府”的轉(zhuǎn)變

新法的改進(jìn)，最為突出之處在于立法宗旨的轉(zhuǎn)變。舊法第一條規(guī)定“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！逼淞⒎ㄗ谥荚谟趶?qiáng)調(diào)預(yù)算法是政府對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。而新法將其改為“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。其立法宗旨轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算法是對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，是人大、社會(huì)和公民個(gè)人監(jiān)督政府的法律依據(jù)。

這一轉(zhuǎn)變彰顯了本屆政府改革的決心。習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！笨梢灶A(yù)見，新預(yù)算法將成為這個(gè)籠子的重要組成部分。新法的貫徹執(zhí)行或?qū)⒊扇荒芨姆婪稒C(jī)制、不易腐的保障機(jī)制和不敢腐的懲戒機(jī)制，進(jìn)而最終養(yǎng)成根植于人們心中的不想腐的優(yōu)秀品質(zhì)。

二、新法強(qiáng)化了人大、社會(huì)和公民的監(jiān)督權(quán)力

《決定》82項(xiàng)的修訂條款中，有26項(xiàng)條款的內(nèi)容直接涉及人大對(duì)預(yù)算的

監(jiān)督，占到了82項(xiàng)條款中的32%。新法增加的21條內(nèi)容中，直接涉及人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督的新增條款有8條，占新增條款的38%。這些數(shù)據(jù)充分表明，新法明顯強(qiáng)化了人大對(duì)預(yù)算審查和監(jiān)督的力度。

同時(shí)，新法第十四條規(guī)定，“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明。經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開，并對(duì)部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說明。各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時(shí)向社會(huì)公開”；第四十五條規(guī)定，“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽取選民和社會(huì)各界的意見”；第九十一條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告。接受檢舉、控告的國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處理，并為檢舉人、控告人保密。任何單位或者個(gè)人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)檢舉人、控告人”。顯然，新法較舊法更加強(qiáng)調(diào)了社會(huì)與公民對(duì)預(yù)算的監(jiān)督權(quán)力。

這一改進(jìn)其意義也是十分重大的。政府花錢是為別人花別人的錢，如果缺乏有效的監(jiān)督，極易轉(zhuǎn)變成為自己花別人的錢，即貪污腐敗、以權(quán)謀私。而有效的監(jiān)督絕不是現(xiàn)有的那些大量的內(nèi)部監(jiān)督規(guī)定，而必須來自外部、來自信息公開。因此，新法的上述規(guī)定，于構(gòu)建我國有效的監(jiān)督體系其意義不言而喻。

新法需要改進(jìn)之處

新預(yù)算法雖然有上述重大改進(jìn)，但在一些問題上我們認(rèn)為仍存在需要進(jìn)一步加強(qiáng)的地方，仍有待于在修訂預(yù)算法實(shí)施條例時(shí)予以妥善解決。

一、關(guān)于報(bào)送人大審批的預(yù)算的詳盡程度問題

新法第五章“預(yù)算審查和批準(zhǔn)”第四十六條規(guī)定，“報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級(jí)一般公共預(yù)算支出，按其保障功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級(jí)政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)”這一條款存在以下三方面問題：

1.與新法第四章“預(yù)算編制”第三十二條第四款、第三十七條第一款和第八章“決算”第七十五條第二款不一致。第三十二條第四款規(guī)定，“政府收支分類科目，應(yīng)當(dāng)按照其保障功能分類分為類、款、項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類分為類、款”；第三十七條第一款規(guī)定，“各級(jí)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，按其保障功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制”；第七十五條第二款規(guī)定，“決算草案應(yīng)當(dāng)與預(yù)算草案相對(duì)應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出。一般公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按其保障功能分類編列到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款”。這意味著無論是基本支出還是項(xiàng)目支出，在編制預(yù)、決算時(shí)均應(yīng)按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類都應(yīng)編列到款。而第四十六條卻規(guī)定“本級(jí)一般公共預(yù)算支出，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款”，也即項(xiàng)目支出不要求編列到款，這

顯然與第三十二條、第三十七條和第七十五條的規(guī)定不符。

2.“四本預(yù)算”編制的詳盡程度不同。第四十六條規(guī)定一般公共預(yù)算既要按功能分類編制，也要按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制，但對(duì)政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，卻只規(guī)定按功能分類編制?！八谋绢A(yù)算”編制的詳盡程度人為地形成了差異。

3.弱化了人大對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督。在編制預(yù)算和決算時(shí)均規(guī)定一般公共預(yù)算支出無論基本支出還是項(xiàng)目支出均應(yīng)按其保障功能分類編列到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款，但在報(bào)送人大審查和批準(zhǔn)時(shí)卻只要求基本支出按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款，同時(shí)對(duì)四本預(yù)算編制的要求也不一致，這不僅非常明顯地弱化了人大對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督，在新法的法律行文上也顯得非常突兀。

二、關(guān)于對(duì)預(yù)算調(diào)整監(jiān)督的問題

新法第七章“預(yù)算調(diào)整”第七十二條規(guī)定，“嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金的調(diào)劑，確需調(diào)劑使用的，按照國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理”我們認(rèn)為這一條款存在以下兩方面問題：

1.與新法第七章“預(yù)算調(diào)整”第六十七條、第六十九條第七款的規(guī)定矛盾。第六十七條規(guī)定，“需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整”；第六十九條第七款規(guī)定，“未經(jīng)（人大）批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。”也就是說，“調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額”屬于預(yù)算調(diào)整，其審批權(quán)限是在人大。而“調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額”顯然屬于預(yù)算科目調(diào)整，根據(jù)第七十二條，其審批權(quán)限卻是在國務(wù)院財(cái)政部門，這兩者之間存在矛盾。

2.削弱了人大對(duì)預(yù)算調(diào)整監(jiān)督的權(quán)力。將預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金調(diào)劑使用審批權(quán)賦予行政部門，削弱了人大對(duì)預(yù)算調(diào)整監(jiān)督的權(quán)力，不利于人大對(duì)預(yù)算進(jìn)行有效監(jiān)督。

三、關(guān)于對(duì)預(yù)算體制監(jiān)督的問題

新法第三章“預(yù)算收支范圍”第二十九條規(guī)定，“中央預(yù)算與地方預(yù)算有關(guān)收入和支出項(xiàng)目的劃分、地方向中央上解收入、中央對(duì)地方稅收返還或者轉(zhuǎn)移支付的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。我們認(rèn)為這一條款存在以下三方面問題：

1.該條款在新法中擺放的位子不妥。這一條款表面上看是關(guān)于預(yù)算收支范圍的問題，但實(shí)質(zhì)上是關(guān)于預(yù)算體制的問題，是預(yù)算法的重大問題，不應(yīng)放在第三章“預(yù)算收支范圍”中來具體規(guī)定，而應(yīng)放在第一章“總則”中加以規(guī)定。實(shí)際上，這一條款內(nèi)容實(shí)質(zhì)上就是1994年的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》第六條的內(nèi)容（預(yù)算法第八條所稱“中央和地方分稅制”，是指在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央與地方財(cái)政支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預(yù)算收入的財(cái)政管理體制），而1994年的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》第六條是放在第一章“總則”中的。

2.與《中華人民共和國立法法》第八條不符?！吨腥A人民共和國立法法》第八條規(guī)定，“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”“只能制定法律”。預(yù)算體制顯然屬于財(cái)政的基本制度，按照《立法法》應(yīng)該制定法律，而不能“由國務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”，所以，第二十九條的內(nèi)容違反了《中華人民共和國立法法》的規(guī)定。

3.這種避重就輕的做法弱化了人大對(duì)預(yù)算體制決定的監(jiān)督權(quán)力。將實(shí)質(zhì)上屬于預(yù)算體制的權(quán)利淡化成預(yù)算收支范圍并將此權(quán)利賦予了行政部門，這種規(guī)定必然弱化人大對(duì)預(yù)算體制決定的監(jiān)督，于預(yù)算資金的分配和使用，以及防范權(quán)力的過分集中都有可能會(huì)產(chǎn)生不利的影響。

預(yù)算法剛剛進(jìn)行了修訂，以上問題顯然無法在短時(shí)間里面再通過修法方式進(jìn)行完善改進(jìn)，但由于預(yù)算法實(shí)施條例的修訂尚未完成，我們希望可以在修訂實(shí)施條例之際，對(duì)以上問題予以考慮與完善。

（劉小兵，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長/責(zé)編 張棟）