賀斌

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》 提出，“十三五”期間要加強(qiáng)金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險監(jiān)管全覆蓋。

這似乎預(yù)示著一場以防范金融風(fēng)險為核心的金融監(jiān)管體制改革即將啟動，而對現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式進(jìn)行調(diào)整，或?qū)⒊蔀楦母锏姆较颉?/p>

早在2004年，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部巡視員、研究員魏加寧就已經(jīng)提出過這方面的改革建議。

“那時我們就提出，要么分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，要么混業(yè)經(jīng)營、混業(yè)監(jiān)管。最差的制度安排就是體制錯位，搞混業(yè)經(jīng)營，卻堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管，這種制度安排必然存在監(jiān)管漏洞?！奔词故?0年后，魏加寧在接受《中國新聞周刊》專訪時仍然如此強(qiáng)調(diào)。

在他看來，對決策機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)籌、規(guī)范，應(yīng)當(dāng)是金融監(jiān)管體制改革的重中之重：“即使‘三會暫時合并不了，也一定要先把決策機(jī)制合在一起，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立?！?h3>誰拍板決策，誰承擔(dān)責(zé)任

中國新聞周刊：你認(rèn)為，當(dāng)前中國金融監(jiān)管存在怎樣的問題？

魏加寧：就目前的金融監(jiān)管體制而言，橫向上存在著監(jiān)管體制和經(jīng)營體制的錯位。早在2004年，受中財(cái)辦委托，我曾經(jīng)就金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制問題進(jìn)行過調(diào)研，花了幾個月的時間，東中西部一共跑了6個省。在提交中財(cái)辦的報(bào)告中我們就提出，當(dāng)前金融監(jiān)管領(lǐng)域最大的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險就是：一方面力推混業(yè)經(jīng)營，另一方面又堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管體制不變，必然存在監(jiān)管漏洞。

魏加寧。圖/CFP 圖片編輯/董潔旭

我們一直很擔(dān)心，當(dāng)時我就說過，這樣下去會出大問題的。后來的2008年美國次貸危機(jī)和今年上半年中國股市振蕩都印證了這一判斷。

2008年美國次貸危機(jī)的一個重要原因就是，次貸產(chǎn)品已將銀行、證券、保險三個市場都打通了，但美國依然實(shí)行的是分業(yè)監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政。從每個監(jiān)管者自身的角度看，好像都沒有問題，但事實(shí)上卻潛伏著巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險。

今年上半年中國的股市振蕩也暴露出了分業(yè)監(jiān)管的弊端，銀行資金大量流向股市，盡管我多次提醒有關(guān)部門“貸款去哪兒了”？但是相關(guān)部門都沒有引起足夠的重視。

我始終認(rèn)為，要么實(shí)行分業(yè)經(jīng)營-分業(yè)監(jiān)管，要么實(shí)行混業(yè)經(jīng)營-混業(yè)監(jiān)管，絕不能搞混業(yè)經(jīng)營，卻堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管不變。

中國新聞周刊：你的意思是，要將“三會”合并？

魏加寧：能合并當(dāng)然最好，但肯定會遇到阻力。記得2004年調(diào)研時，我們做了大量的背靠背的訪談，結(jié)果絕大多數(shù)專家學(xué)者都支持“三會”合并，但是一問官員們的意見，都持反對態(tài)度——“合并”的難度可想而知。因此，我認(rèn)為，即使“三會”一時合并不了，也必須先把決策機(jī)制合在一起，比如成立類似于貨幣政策委員會那樣的“金融監(jiān)管決策委員會”，作為金融監(jiān)管政策的決策機(jī)構(gòu)，而將“三會”作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而這個決策委員會只是決策性質(zhì)的“委員會”，不是什么實(shí)體部門，因此根本談不上什么“疊床架屋”，只是把金融監(jiān)管決策統(tǒng)和起來。

中國新聞周刊：你說的這個“金融監(jiān)管決策委員會”，具體職能是什么？

魏加寧：決策委員會最主要的職能就是，金融領(lǐng)域重大監(jiān)管問題都由它來做出決策，當(dāng)然也包括對金融監(jiān)管政策執(zhí)行情況的監(jiān)督以及“三會”的人事任免等。

現(xiàn)在金融監(jiān)管領(lǐng)域最大的問題是，一個決策出來后，大家根本不知道是誰做的決策，出了問題自然也就沒有辦法追究責(zé)任。

如果有這樣一個決策委員會，通過定期不定期地開會，會上每個人的發(fā)言都被記錄在案，通過規(guī)范程序制定出方針政策和實(shí)施細(xì)則，然后交由“三會”去執(zhí)行，最后，決策的過程，誰表了什么態(tài)？是投票贊成還是投票反對，都要定期向社會披露，以供全國人大和社會輿論監(jiān)督，供專家學(xué)者事后研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從而實(shí)現(xiàn)中共十七大提出的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)相互分離又相互協(xié)調(diào)。

中國新聞周刊：這和目前的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度的區(qū)別在哪兒？

魏加寧：區(qū)別在于，現(xiàn)在的聯(lián)席會議是一個非正式的協(xié)調(diào)機(jī)制，不是正規(guī)的決策機(jī)制，它能不能拍板，在決策過程中各自扮演什么樣的角色，對于這些，社會公眾全然不知，做錯了自然也就無法問責(zé)。

我提出建立“決策委員會”的目的就在于，將決策機(jī)制加以規(guī)范，讓大家明白這個機(jī)構(gòu)是做決策的，通過規(guī)范化、透明化，把決策機(jī)制做好、做實(shí)。就像國外的貨幣政策委員會，全社會都知道其成員名單，定期開會、成員名單定期換，定期發(fā)布公報(bào)。所以說，決策機(jī)構(gòu)要規(guī)范化、透明化，它要為自己的決策負(fù)責(zé)，出了問題也能夠進(jìn)行追責(zé)。

我認(rèn)為，金融監(jiān)管制度改革最重要的就是規(guī)范決策機(jī)制，如果連決策都不透明，都不知道有誰參與決策，沒有人承擔(dān)責(zé)任的話，后面的執(zhí)行和監(jiān)督就無從談起。

中國新聞周刊：那么，你認(rèn)為應(yīng)該由誰來牽頭這個決策委員會？

魏加寧：2004年，調(diào)研后，我們曾經(jīng)提出過多種方案供領(lǐng)導(dǎo)選擇，有“三會”領(lǐng)導(dǎo)輪流坐莊的方案，也有國務(wù)院分管秘書長，甚至是國務(wù)院分管副總理牽頭的方案等等。

從金融安全網(wǎng)的角度講，金融監(jiān)管決策委員會應(yīng)由人民銀行領(lǐng)導(dǎo)和存款保險機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，還應(yīng)當(dāng)有行業(yè)協(xié)會代表和專家學(xué)者代表參與。這里的專家學(xué)者與貨幣政策委員會的專家學(xué)者不同，主要是監(jiān)管領(lǐng)域的專家學(xué)者，要有一定的獨(dú)立性。

其實(shí)，誰來牽頭并不重要，關(guān)鍵是規(guī)范決策機(jī)制，誰拍板決策、誰承擔(dān)責(zé)任，誰贊成或誰反對，都要記錄在案，5年、10年以后統(tǒng)統(tǒng)予以公布，以便讓參加決策的人能夠?qū)邑?fù)責(zé)，對人民負(fù)責(zé)，對歷史負(fù)責(zé)。

中國新聞周刊：現(xiàn)在有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該由中國人民銀行來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管對此，你怎么看？

魏加寧：即使是“三會”合并，也不能“一行三會”都合并。一方面，“一行三會”要是合并在一起，機(jī)構(gòu)將會多么龐大！機(jī)構(gòu)龐大，效率必然降低。另一方面，金融監(jiān)管如果與貨幣政策職能合并在一起，就很容易出現(xiàn)“同步震蕩”，導(dǎo)致金融監(jiān)管力度跟著貨幣政策松緊一起波動。

本世紀(jì)初，之所以提出將貨幣政策與銀行監(jiān)管相分離，其中一個重要原因就是為了防止“同步震蕩”。如果這兩個職能放在一個機(jī)構(gòu)之中，一個領(lǐng)導(dǎo)之下，就很容易出現(xiàn)同步震蕩：當(dāng)需要刺激經(jīng)濟(jì)、放松銀根的時候，金融監(jiān)管也隨之放松;而當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱、需要緊縮銀根的時候，金融監(jiān)管也隨之緊縮。而金融監(jiān)管的力度會直接影響到貨幣乘數(shù)，如果基礎(chǔ)貨幣也動，貨幣乘數(shù)也動，宏觀調(diào)控就很容易出現(xiàn)調(diào)控過度。另一方面，作為被監(jiān)管者也會感到無所適從，當(dāng)放松銀根的時候什么都可以干，當(dāng)緊縮銀根的時候就全都錯了。

此外，從領(lǐng)導(dǎo)者個人性格來看，對于貨幣政策制定者和對于金融監(jiān)管者的性格要求其實(shí)是大相徑庭的。貨幣政策制定者一定要非常靈活，要能夠隨著經(jīng)濟(jì)的波動而隨時變化; 金融監(jiān)管者則必須是意志堅(jiān)定的人，無論經(jīng)濟(jì)怎么波動，都得嚴(yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管。但具備這樣兩種截然不同性格的人，恐怕很難找到。

應(yīng)實(shí)行分級監(jiān)管

中國新聞周刊：很多人擔(dān)心，如果僅僅將“三會”合并，只是實(shí)現(xiàn)了形式上的統(tǒng)一，監(jiān)管的協(xié)調(diào)和效率，以及信息不暢等問題依然難以解決。

魏加寧： 實(shí)際上，這個決策的過程其實(shí)就是一個協(xié)調(diào)的過程，而且具有約束性質(zhì)，一旦大家達(dá)成一致做出決策就要堅(jiān)決執(zhí)行，如果“三會”不執(zhí)行就要徹查。

這就需要賦予決策委員會一定的人事任免權(quán)。比如說，決策委員會要求銀監(jiān)會把信息給證監(jiān)會，如果銀監(jiān)會不給就可以對其進(jìn)行問責(zé)，具體到誰沒執(zhí)行就可以換人了，如果沒有這些職能，就算合并在一起，還是各自為政。

中國新聞周刊：如果“三會”合并，成立一個超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)，那么誰來監(jiān)管這個機(jī)構(gòu)？其權(quán)力如何得到制衡？

魏加寧：金融市場是分層次的，如果所有事項(xiàng)不分層次都由中央政府統(tǒng)一監(jiān)管，在信息傳遞過程中，就很容易出現(xiàn)傳遞時滯，信息失真，以及隱藏信息等現(xiàn)象，因此，在中國這樣一個大國，理應(yīng)實(shí)行分級監(jiān)管。

從另外一個角度，當(dāng)橫向集權(quán)的時候，縱向一定要分權(quán)，兩者必須平衡，否則“三會”統(tǒng)在一起，這個機(jī)構(gòu)將會變得多龐大？機(jī)構(gòu)龐大了以后，效率就會降低。

從中國國情來看，金融監(jiān)管將來應(yīng)當(dāng)分為三個層級，全國性金融機(jī)構(gòu)、全國性金融交易所理應(yīng)由中央政府統(tǒng)一監(jiān)管;城市商業(yè)銀行等地方性金融機(jī)構(gòu)、地方性金融交易所，應(yīng)由省級政府負(fù)責(zé)監(jiān)管;而那些小貸公司、典當(dāng)行等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)金融活動，則應(yīng)當(dāng)交給市級政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。從而與財(cái)稅改革、政府層級改革的大方向相一致。

至于目前金融監(jiān)管中信息不暢的問題，可以通過規(guī)范決策機(jī)制，加強(qiáng)人大監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督來解決。特別是有些部門利益、封鎖信息的問題，拿到全國人大上，拿到社會輿論中就會無所遁形。哪個部門敢把部門利益拿到人大上去講？拿到社會上去講？

中國新聞周刊：一旦形成統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如何加強(qiáng)和市場的契合？

魏加寧：決策委員會的組成成員應(yīng)當(dāng)包括業(yè)界代表，比如銀行業(yè)協(xié)會代表，能反映銀行業(yè)的聲音，證券業(yè)協(xié)會代表能反映證券業(yè)的聲音，保險業(yè)協(xié)會代表能夠反映保險業(yè)的聲音，他們是最了解市場的。因此，在人員構(gòu)成上就能實(shí)現(xiàn) 與市場的溝通。

中國新聞周刊：現(xiàn)在，金融監(jiān)管體制的改革剛剛提上議事日程，你認(rèn)為，在金融監(jiān)管制度的設(shè)置上，應(yīng)該遵循怎樣的邏輯？

魏加寧：有人說金融有金融的邏輯，但我覺得，作為政府機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)最重要的邏輯，就是決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立，不光是金融體制改革，其他領(lǐng)域的政府機(jī)構(gòu)改革也是一樣，三者必須在相互分離的基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)。

從金融自身的邏輯來看，最重要的就是一條：獨(dú)立性。金融監(jiān)管要排除政治上的干擾，不能因?yàn)檎涡袨楹驼文繕?biāo)，而左右了金融監(jiān)管的原則。也就是說，不能因?yàn)檎岢珓?chuàng)新，就什么都可以創(chuàng)新，政府要追求高速增長，就什么都可以干。