完善我國(guó)公共危機(jī)事件應(yīng)急管理對(duì)策的思考

陳虹宇

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

摘要：近年來(lái)，我國(guó)公共危機(jī)事件頻發(fā)。針對(duì)我國(guó)公共危機(jī)應(yīng)急管理中存在的問(wèn)題，應(yīng)借鑒國(guó)外危機(jī)管理成功經(jīng)驗(yàn)，從轉(zhuǎn)變觀念、綜合施策、暢通信息以及多元化治理等方面完善應(yīng)急管理對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；應(yīng)急管理；政府；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-9247(2015)03-0027-02

Abstract:In recent years, public crisis is prone to happen. Regarding problems existing in the public crisis management in China, we should learn from successful experience of crisis management overseas, to improve emergency management through concept change, comprehensive strategy use, information clarity and diversified governance.

收稿日期：2015-01-04

作者簡(jiǎn)介：陳虹宇(1993-)，女，安徽淮南人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

Thoughts on Perfection of Public Crises Emergency Management Strategies

CHEN Hong-yu

(School of Public Administration, Renmin University, Beijing 100872, China)

Key words:public crises; emergency management; government; countermeasures

公共危機(jī)包括自然災(zāi)害和社會(huì)危機(jī)，是一種突發(fā)狀態(tài)，具有不可預(yù)見(jiàn)性、威脅性和復(fù)雜性等特征，對(duì)社會(huì)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響巨大，一旦發(fā)生，就有可能造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中斷、社會(huì)恐慌等嚴(yán)重后果。如近年來(lái)發(fā)生的H7N9禽流感事件、昆明“3·01”暴恐事件、湖北省漢江武漢段氨氮超標(biāo)事件、上海外灘踩踏事件和哈爾濱大市場(chǎng)倉(cāng)庫(kù)火災(zāi)等，這些都成為嚴(yán)重威脅國(guó)家、人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的公共危機(jī)事件。為此，政府應(yīng)當(dāng)將公共危機(jī)應(yīng)急管理上升到戰(zhàn)略高度，進(jìn)行制度完善和管理創(chuàng)新，不斷提高應(yīng)急管理能力，力求把公共危機(jī)的危害程度控制到最小范圍，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定環(huán)境，保障國(guó)家安全和社會(huì)秩序的安定，更好地構(gòu)建和諧社會(huì)。

一、我國(guó)公共危機(jī)應(yīng)急管理的基本情況

應(yīng)急管理體系是一個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的保障，包括組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各類資源的配置以及相關(guān)的制度安排等。

(一)體系建設(shè)

我國(guó)公共危機(jī)應(yīng)急管理體系建設(shè)的核心內(nèi)容是“一案三制”?！耙话浮笔侵钢朴喰抻啈?yīng)急預(yù)案；“三制”是指建立健全應(yīng)急的體制、機(jī)制和法制。我國(guó)的預(yù)案體系主要包括應(yīng)急預(yù)案、國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、國(guó)務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案和地方應(yīng)急預(yù)案，在縱向和橫向上涵蓋了各級(jí)政府和各個(gè)部門[1]；應(yīng)急管理體制以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主；應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)于2006年啟動(dòng)，其所采取的方法與措施也在不斷完善；2007年11月1日《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》正式施行，標(biāo)志著我國(guó)的應(yīng)急管理有了一部綜合性的、指導(dǎo)性的法律，為今后實(shí)施應(yīng)急管理提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。目前，中國(guó)政府網(wǎng)上公布的應(yīng)急管理法律法規(guī)包含自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四類共47部，[2]可以說(shuō)基本建立了以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心、以相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律體系，保障應(yīng)急管理機(jī)制的有效運(yùn)行。2008年《政府工作報(bào)告》宣布“全國(guó)應(yīng)急管理體系基本建立”，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理能力和水平有了顯著提高。

(二)存在問(wèn)題

“一案三制”體系隨著行政管理體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)，公共危機(jī)應(yīng)急管理體系建設(shè)也暴露出一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：領(lǐng)導(dǎo)干部和公眾普遍缺乏公共危機(jī)憂患意識(shí)，應(yīng)急管理水平不高和防范知識(shí)缺乏；公共危機(jī)應(yīng)急管理法制建設(shè)不完善；應(yīng)急管理體制不健全，各級(jí)政府沒(méi)有建立常態(tài)化的統(tǒng)一指揮、專門管理的組織機(jī)構(gòu)；公共危機(jī)信息管理存在缺陷，不能充分發(fā)布權(quán)威信息；社會(huì)參與不廣泛，政府和社會(huì)組織合作存在間隙，學(xué)校忽略危機(jī)管理知識(shí)的教育，相關(guān)部門和社會(huì)組織對(duì)自救知識(shí)宣傳不到位，如遇危機(jī)來(lái)臨，公眾極易產(chǎn)生恐慌而不知所措，甚至影響危機(jī)的救援工作。

(三)產(chǎn)生原因

公共危機(jī)應(yīng)急管理體系中存在上述問(wèn)題的原因是多方面的，既有來(lái)自公共危機(jī)本身特殊性質(zhì)的因素，也有來(lái)自政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的影響，可大體概括為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展不同步，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，政府也在力求轉(zhuǎn)變職能，雖然采取了一些措施，但職能轉(zhuǎn)換仍不到位；具有突發(fā)性和復(fù)雜性的公共危機(jī)事件難以預(yù)料，涉及社會(huì)生活領(lǐng)域越來(lái)越多；公共危機(jī)宣傳教育重視不夠，長(zhǎng)期以來(lái)忽視了對(duì)社會(huì)公眾危機(jī)防范意識(shí)的培養(yǎng),學(xué)校沒(méi)有開(kāi)設(shè)相應(yīng)課程，更沒(méi)有納入到政府機(jī)關(guān)和社會(huì)組織日常宣傳活動(dòng)之中；政府雖設(shè)立了防災(zāi)減災(zāi)日，但宣傳頻率不高，公眾應(yīng)有的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)缺乏，化解公共危機(jī)理念沒(méi)有形成。

二、國(guó)外公共危機(jī)應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)啟示

國(guó)外對(duì)于公共危機(jī)應(yīng)急管理的研究起步早，在培育危機(jī)意識(shí)、建立快速指揮系統(tǒng)和發(fā)揮社會(huì)組織作用等方面積累了成功經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于我國(guó)的公共危機(jī)應(yīng)急管理有著重要的啟示。如，日本是一個(gè)地震多發(fā)的國(guó)家，自從1923年9月1日發(fā)生關(guān)東大地震之后，便將每年9月1日設(shè)立為“防災(zāi)日”，并建立了“小災(zāi)靠自救、中災(zāi)靠互救、大災(zāi)靠公救”的模式。[3]66美國(guó)學(xué)校均開(kāi)設(shè)公共危機(jī)相關(guān)教育課程，還在大學(xué)開(kāi)設(shè)了反恐、國(guó)土安全等專業(yè)課程。俄羅斯在全國(guó)推廣“生命安全基礎(chǔ)”課程。英國(guó)為了讓每位市民都了解自救知識(shí)，向每個(gè)家庭發(fā)放了一本用16種語(yǔ)言出版的反恐手冊(cè)。[3]67為有效快速解決公共危機(jī)事件，許多國(guó)家都建立了權(quán)威性的指揮系統(tǒng)和專門的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，如美國(guó)、俄羅斯均以總統(tǒng)為核心，日本則是以內(nèi)閣總理大臣為最高指揮；[4]土耳其設(shè)立了一個(gè)協(xié)調(diào)性的中央機(jī)構(gòu)——危機(jī)管理總局以及應(yīng)急管理委員會(huì)，協(xié)調(diào)政府間的關(guān)系。同時(shí)，一些外國(guó)政府還重視社會(huì)組織的作用，積極構(gòu)建公共危機(jī)合作網(wǎng)絡(luò)，協(xié)調(diào)非政府組織、企業(yè)、志愿者、社區(qū)等力量。

三、完善我國(guó)公共危機(jī)應(yīng)急管理的對(duì)策

針對(duì)我國(guó)公共危機(jī)應(yīng)急管理中存在的問(wèn)題，應(yīng)借鑒國(guó)外危機(jī)管理成功經(jīng)驗(yàn)，從轉(zhuǎn)變觀念、綜合施策、暢通信息以及多元治理等方面來(lái)完善應(yīng)急管理對(duì)策。

(一)轉(zhuǎn)變觀念：培養(yǎng)應(yīng)急管理者的公共危機(jī)意識(shí)

隨著越來(lái)越頻繁、復(fù)雜多樣的危機(jī)事件發(fā)生，必須要清楚認(rèn)識(shí)到“應(yīng)花少量錢預(yù)防而非花大量錢治療”，[5]要發(fā)揮應(yīng)急管理者作為公共危機(jī)處理過(guò)程中決定性力量的作用，尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)干部，他們作為面對(duì)危機(jī)事件的一線決策者，也最熟悉當(dāng)?shù)厣鐣?huì)形勢(shì)，應(yīng)深刻貫徹中央提出的“提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部處置公共突發(fā)事件能力”要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展情況，通過(guò)制度、政策和管理的創(chuàng)新來(lái)預(yù)防和回應(yīng)危機(jī)。[6]各級(jí)政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急管理知識(shí)和能力的培訓(xùn)和考核，對(duì)于曾發(fā)生過(guò)危機(jī)事件的地方政府，必須要“吃一塹長(zhǎng)一智”，更要有強(qiáng)烈的危機(jī)憂患意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

(二)綜合施策：加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急管理體系建設(shè)

依法行政是我國(guó)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的基本原則，應(yīng)急管理工作必須依法進(jìn)行，要明確官員處理危機(jī)事件的職責(zé)范圍和邊界。加強(qiáng)應(yīng)急管理體制頂層設(shè)計(jì)，建立一個(gè)權(quán)威性的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，同時(shí)，中央政府應(yīng)充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性，地方危機(jī)管理機(jī)構(gòu)對(duì)危機(jī)處理負(fù)有主要責(zé)任，必要時(shí)可以接管中央單位的應(yīng)急管理權(quán)。[7]要強(qiáng)化公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，做實(shí)應(yīng)急管理過(guò)程中的前期工作，宣傳最基本的預(yù)警信號(hào)和防范知識(shí)，主動(dòng)預(yù)防和避免公共危機(jī)的發(fā)生。完善公共危機(jī)決策和響應(yīng)機(jī)制，堅(jiān)持“屬地為主”的原則，各級(jí)政府都要建立迅速啟動(dòng)的應(yīng)急預(yù)案，有秩序、有重點(diǎn)地采取措施。要做好公共危機(jī)善后處理和恢復(fù)工作，集中力量幫助災(zāi)區(qū)重建家園。為適應(yīng)建立公共危機(jī)管理長(zhǎng)效機(jī)制需要，我國(guó)還應(yīng)加強(qiáng)以政府為主導(dǎo)、媒體推動(dòng)、民眾參與的應(yīng)急文化建設(shè)，營(yíng)造防范公共危機(jī)的良好環(huán)境。

(三)暢通信息：健全公共危機(jī)應(yīng)急管理信息網(wǎng)絡(luò)體系

讓公眾有權(quán)了解危機(jī)事件的來(lái)龍去脈和處理進(jìn)展情況，建設(shè)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)顯得尤為重要。政府和公眾應(yīng)保持暢通的信息交流，利用政府網(wǎng)站和微博第一時(shí)間向公眾發(fā)布官方權(quán)威信息，公眾可以通過(guò)留言表達(dá)訴求，讓政府及時(shí)了解民意，做出回應(yīng)，并對(duì)可能出現(xiàn)的危機(jī)做好防范準(zhǔn)備，為治理公共危機(jī)贏得機(jī)遇。完善政府信息溝通機(jī)制，打破信息傳遞的“行政堤壩”，建立上下溝通的“綠色通道”，[8]如南寧市建成了我國(guó)第一套城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系，破解部門“信息孤島”的制約。[9]同時(shí)，還需要有專門機(jī)構(gòu)對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管，確保政府和有關(guān)部門公開(kāi)信息的真實(shí)、完整，讓公眾知曉、信任和參與。

(四)多元治理：加強(qiáng)政府與非政府組織的合作

實(shí)踐證明，參與公共危機(jī)治理的成員是多元化的，既包括作為核心主體的政府，還包括企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公眾等。政府應(yīng)加強(qiáng)與非政府組織的合作，充分利用其資源優(yōu)勢(shì)，有效發(fā)揮橋梁作用。志愿者組織可以經(jīng)常走進(jìn)社區(qū)，向居民宣傳危機(jī)防范、自救等方面的知識(shí)，做到防患于未然。如遇危機(jī)發(fā)生，可以充分發(fā)揮非政府組織的積極作用，如中國(guó)紅十字基金會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)等公益慈善組織，向社會(huì)公眾進(jìn)行募捐，為救援和災(zāi)后重建籌集資金；專業(yè)醫(yī)生、護(hù)士為受傷人員進(jìn)行治療；有關(guān)專家、智囊團(tuán)為解決危機(jī)提供決策依據(jù)；新聞媒體還可以收集公眾的祝愿和鼓勵(lì)話語(yǔ)，穩(wěn)定受害者及家屬的情緒。同時(shí)，以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，不斷完善多元參與的公共危機(jī)治理體系，以利于提升統(tǒng)籌能力，健全和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制體系的管理。

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(責(zé)任編輯汪繼友)