三大挑戰(zhàn)考驗(yàn)歐盟——總體圖景

馮仲平：我們處在一個(gè)全球大變動(dòng)的時(shí)期，觀察和預(yù)測(cè)國(guó)際形勢(shì)發(fā)展前景的重要視角之一是美國(guó)、歐盟、中國(guó)、俄羅斯這四大主要力量的戰(zhàn)略意圖、行為方式和相互關(guān)系。而在這四大力量當(dāng)中，歐盟是一個(gè)“特殊的行為體”，因?yàn)樗炔皇菃我坏拿褡鍑?guó)家，也非松散的國(guó)家聯(lián)盟或國(guó)際組織，而是一個(gè)由28個(gè)成員國(guó)組成的高度一體化的國(guó)家集團(tuán)。它的強(qiáng)項(xiàng)有兩個(gè)：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平---歐盟從根本上講是一支經(jīng)濟(jì)力量，它的國(guó)際影響力和全球話語(yǔ)權(quán)首先源自其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。二是一體化進(jìn)程---可以說(shuō)，沒(méi)有一體化，也就沒(méi)有今天歐盟在國(guó)際體系中的地位。因此，分析判斷歐盟遇到了什么問(wèn)題，關(guān)鍵還是要看這兩根支柱上發(fā)生的情況。

歐盟經(jīng)濟(jì)有一陣子面臨的最大問(wèn)題是“全球化不適應(yīng)癥”，現(xiàn)在可以說(shuō)在很大程度上仍是如此。其實(shí)就是歐洲在美國(guó)經(jīng)濟(jì)和新興市場(chǎng)崛起雙重夾擊下競(jìng)爭(zhēng)力下降。這在2008、2009年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)前就已暴露出來(lái)，在法國(guó)、歐洲南部地區(qū)表現(xiàn)得比較明顯，并且危機(jī)從經(jīng)濟(jì)層面向社會(huì)層面蔓延，表現(xiàn)為底層民眾的排外情緒和壓抑心理，比如前幾年年法國(guó)巴黎等地發(fā)生的年輕人焚燒路邊停放的汽車事件等。當(dāng)時(shí)，歐盟內(nèi)部很多人將新興經(jīng)濟(jì)體快速發(fā)展視為最重要的外部經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。所以，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)威脅論”在歐洲一些地方曾頗有市場(chǎng)。此后，源自華爾街的金融危機(jī)波及歐洲，又是首先沖擊南歐，使得希臘等已沉疴在身的國(guó)家應(yīng)聲倒下，希臘至今難以走出危機(jī)。目前歐洲經(jīng)濟(jì)的最大外部挑戰(zhàn)是美元政策調(diào)整的溢出效應(yīng)，具體講就是美國(guó)逐步退出量化寬松將壓力傳導(dǎo)至歐洲，帶衰了歐元和歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)。

2015年10月15日，德國(guó)總理默克爾，法國(guó)總統(tǒng)奧朗德，英國(guó)首相卡梅倫在歐盟首腦會(huì)議間隙舉行三邊會(huì)晤

歐洲一體化始于上世紀(jì)50年代的法德“煤鋼聯(lián)營(yíng)”，經(jīng)過(guò)60多年經(jīng)營(yíng)取得了巨大成就，是人類歷史上的一項(xiàng)偉大工程。然而在目前歐洲各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)普遍低迷、乏力之際，由于自身頂層設(shè)計(jì)缺陷和公眾支持度下降，很難再往下走取得新的突破，現(xiàn)已進(jìn)入重點(diǎn)彌補(bǔ)缺陷、完善制度維護(hù)一體化成果的時(shí)期。在這一過(guò)程中，內(nèi)部嚴(yán)重的分歧和激烈的爭(zhēng)吵不可避免。但這再正常不過(guò)了，動(dòng)口總比動(dòng)手好。歐洲有史以來(lái)就是世界戰(zhàn)爭(zhēng)的中心，進(jìn)化到現(xiàn)代可以用不打仗的辦法解決分歧，進(jìn)而用一體化的辦法整合市場(chǎng)、消解矛盾，是歷史的進(jìn)步。

也許我們可以換個(gè)角度理解目前歐盟國(guó)家在應(yīng)對(duì)敘利亞難民危機(jī)時(shí)的步調(diào)不一。這場(chǎng)危機(jī)的實(shí)質(zhì)并非歐洲有無(wú)能力吸收那么多難民，而是暴露了歐洲一體化建設(shè)的一大薄弱環(huán)節(jié)：歐盟成員國(guó)雖然在內(nèi)部取消了邊界，但尚未建立起相應(yīng)的機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)諸如難民之類的問(wèn)題。于是，當(dāng)巨大的難民潮突然到來(lái)，各成員國(guó)首先會(huì)在各自接納多少難民、捐助多少人道救援資金的問(wèn)題上斤斤計(jì)較。打個(gè)“老人照看危機(jī)”的比方：一個(gè)家庭的父母生病了，如果他們只有獨(dú)生子女，那么這個(gè)孩子除了獨(dú)自承擔(dān)照顧家長(zhǎng)的責(zé)任之外別無(wú)選擇。但如果這對(duì)家長(zhǎng)有28個(gè)子女，那么這些孩子難免要為如何分?jǐn)傉疹櫢改傅呢?zé)任而發(fā)生口角。如果難民問(wèn)題持續(xù)惡化，將會(huì)削弱歐洲民眾對(duì)一體化前景的信心。反觀土耳其，這個(gè)已提出加入歐盟申請(qǐng)但尚未得到接納的國(guó)家不幸處在敘利亞難民涌入歐洲的第一道鋒線上，舉一國(guó)之力容納了200萬(wàn)難民。

除了這兩根之柱，歐盟面臨的另一大根本性難題是安全挑戰(zhàn)，當(dāng)前最突出的則是烏克蘭危機(jī)（歐俄關(guān)系緊張）、恐怖主義威脅和難民潮。二戰(zhàn)后的歐洲，經(jīng)過(guò)70年的探索，用一體化的方式拔掉了西歐國(guó)家內(nèi)部紛爭(zhēng)的引線，解決了法德兩個(gè)歐洲大國(guó)的歷史恩怨問(wèn)題，然而整個(gè)大歐洲的安全問(wèn)題無(wú)暇顧及，有關(guān)緊迫性也被全球冷戰(zhàn)的大背景所掩蓋。一段時(shí)間來(lái)，歐盟處理烏克蘭問(wèn)題的狀態(tài)就像個(gè)“夢(mèng)游者”，與烏簽署聯(lián)系國(guó)協(xié)定、幫助烏反對(duì)派推翻亞努科維奇統(tǒng)治完全高估了自身能力、低估了俄羅斯的反應(yīng)，而且基本上是由歐盟委員會(huì)里的一群技術(shù)官僚在直接處理有關(guān)問(wèn)題，缺乏宏大的戰(zhàn)略思維。而烏克蘭對(duì)于俄羅斯的重要性，正如美國(guó)戰(zhàn)略學(xué)家布熱津斯基在他的《大棋局》一書中分析的，“烏克蘭是歐亞棋盤上一個(gè)新的重要地帶。它作為一個(gè)獨(dú)立國(guó)家存在有助于改變俄羅斯，因此它是個(gè)地緣政治支軸國(guó)家。沒(méi)有烏克蘭，俄羅斯就不再是一個(gè)歐亞帝國(guó)?！?/p>

烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)暴露了歐盟安全政策的短板：歐盟與俄羅斯的關(guān)系遠(yuǎn)未理順，中東歐的安全問(wèn)題遠(yuǎn)未解決，戰(zhàn)后推行的歐安政策實(shí)際上成了“半吊子工程”。從某種意義上講，歐盟被其自身的“戰(zhàn)略慣性”和“戰(zhàn)略傲慢”迷住了眼，在涉外問(wèn)題上屢現(xiàn)戰(zhàn)略失誤，面臨“二次戰(zhàn)略創(chuàng)新”的抉擇。如果說(shuō)用吸納、包容之術(shù)無(wú)法改造俄羅斯，那么歐盟又該用什么辦法從根本上保證其與俄羅斯能夠長(zhǎng)期和平共處呢？盡管歐盟與俄高層接觸并沒(méi)有因?yàn)蹩颂m危機(jī)而有所減少更沒(méi)有中斷，但雙方仍然沒(méi)有找到基本答案。為了表彰歐盟“60多年來(lái)為歐洲和平、和諧、民主和人權(quán)等方面的進(jìn)步做出的貢獻(xiàn)”，挪威諾貝爾獎(jiǎng)委員會(huì)將2012年的諾貝爾和平獎(jiǎng)?lì)C授給歐盟。時(shí)隔三年，現(xiàn)在的歐盟可能沒(méi)有資格拿這個(gè)獎(jiǎng)了。

2015年9月9日，歐盟委員會(huì)主席容克在法國(guó)斯特拉斯堡發(fā)表歐盟年度國(guó)情咨文演講。

恐怖主義威脅和難民潮沖擊對(duì)歐盟來(lái)說(shuō)其實(shí)是一體的，與烏克蘭危機(jī)一道所反映出的大問(wèn)題是歐盟可以憑借一己之力保障歐洲西部的安全，但卻無(wú)法消除其東部和南部周邊的安全隱患。有以經(jīng)濟(jì)融合促安全之功效的歐洲一體化進(jìn)程向東越過(guò)巴爾干半島推進(jìn)到烏克蘭算是碰了壁，向南總不可能把敘利亞、利比亞等西亞北非國(guó)家包進(jìn)來(lái)吧。也就是說(shuō)，歐洲一體化在地理方位上已到極限，為維護(hù)和拓展歐洲安全必須思考新的路徑。法國(guó)前總統(tǒng)薩科奇2007年上臺(tái)后不久即提出組建“地中海聯(lián)盟”的構(gòu)想，這事實(shí)上是一個(gè)推動(dòng)歐洲一體化進(jìn)程向南擴(kuò)展、把地中海周邊國(guó)家團(tuán)結(jié)起來(lái)的“宏偉藍(lán)圖”，結(jié)果不到一年便因歐盟內(nèi)部的反對(duì)和周邊國(guó)家的抵制而告破產(chǎn)。這樣的“烏托邦”之夢(mèng)歐盟是不會(huì)再做了。

困難激發(fā)制度改進(jìn)——新的機(jī)會(huì)

伍慧萍：歐盟面臨的各種危機(jī)將對(duì)歐洲一體化進(jìn)程產(chǎn)生何種影響，是值得高度關(guān)注的話題。前幾天，我受邀去德國(guó)參加一個(gè)紀(jì)念東西德統(tǒng)一25周年的活動(dòng)，與德國(guó)外交部、財(cái)政部的官員和當(dāng)?shù)匾恍＜覍W(xué)者進(jìn)行了座談，有意思的一點(diǎn)是，他們實(shí)際談?wù)摰闹攸c(diǎn)全都偏離了預(yù)先設(shè)置的主題，幾乎人人都在重點(diǎn)談?wù)摎W洲眼下面臨的問(wèn)題，例如難民潮、債務(wù)危機(jī)等等。畢竟，德國(guó)已經(jīng)成功完成統(tǒng)一大業(yè)并在歐洲日漸走強(qiáng)，這一點(diǎn)毋庸置疑。而從俄烏沖突、恐怖主義的蔓延到希臘退歐危機(jī)、英國(guó)正在醞釀的“退歐公投”，歐洲一體化逐漸走入瓶頸，所面臨的很多問(wèn)題是前所未有的，需要德國(guó)發(fā)揮中流砥柱作用。

但德國(guó)政府對(duì)形勢(shì)的總體判斷并不那么悲觀，普遍希望把目前的種種危機(jī)轉(zhuǎn)化為加強(qiáng)歐盟制度建設(shè)的機(jī)會(huì)，推動(dòng)歐洲治理水平邁上新臺(tái)階。我們能看到，歐盟已經(jīng)開(kāi)始反思體制缺陷，啟動(dòng)了各種解決機(jī)制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。2008年歐債危機(jī)發(fā)生后，在德國(guó)的推動(dòng)和主導(dǎo)下，歐盟與歐元區(qū)在現(xiàn)有的主權(quán)框架下貫徹了財(cái)政緊縮的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善了《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》，推行了一整套穩(wěn)固財(cái)政和預(yù)算的措施，從為問(wèn)題國(guó)家提供流動(dòng)性的歐洲穩(wěn)定機(jī)制ESM，到由單一的監(jiān)管機(jī)制、單一的清算機(jī)制和共同的存款擔(dān)?；疬@三大支柱支撐的銀行業(yè)聯(lián)盟，還出臺(tái)了“二部法規(guī)”、“六部法規(guī)”和“歐洲學(xué)期”等一系列的財(cái)政政策工具，逐漸彌補(bǔ)貨幣與財(cái)政政策主權(quán)分離這一歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的先天性缺陷。

危機(jī)所觸發(fā)的改革措施是經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟啟動(dòng)20年以來(lái)歐盟采取的最有力的行動(dòng)，實(shí)際上加強(qiáng)了歐盟在財(cái)政一體化方面的治理，推動(dòng)了一體化的深化。當(dāng)然，這些新措施的執(zhí)行還存在很多問(wèn)題，也需要跨越諸多法律和程序關(guān)卡。

在擴(kuò)大問(wèn)題上，歐盟內(nèi)部已達(dá)成“停下來(lái)”的共識(shí)，歐盟委員會(huì)主席容克已在2014年7月明確宣布今后五年歐盟將暫停擴(kuò)張。而在土耳其加入歐盟的問(wèn)題上，柏林歐洲學(xué)院院長(zhǎng)就直言歐盟對(duì)于土耳其的四大憂懼：一是TOO BIG（太大），人口已經(jīng)接近8000萬(wàn)，很快就會(huì)超過(guò)德國(guó)，而歐盟內(nèi)部的很多表決機(jī)制是與人口掛鉤的，歐盟難以消化這樣一個(gè)人口大國(guó);二是TOO POOR（太窮），人均GDP雖已突破1萬(wàn)美元，但發(fā)展很不均衡，內(nèi)部問(wèn)題多，難以攀上歐盟這個(gè)“富國(guó)俱樂(lè)部”;三是TOO DISTANT（太遠(yuǎn)），一旦土耳其入盟，歐盟與中東直接接壤，歐盟絕對(duì)不愿意看到“伊斯蘭國(guó)”控制區(qū)直抵歐盟邊界;四是TOO DIFFERENT（太不相同），伊斯蘭為主的文化形態(tài)與歐洲基督教文化圈差異巨大，民主建設(shè)方面也遠(yuǎn)未達(dá)到歐盟的標(biāo)準(zhǔn)。

馮仲平：歐洲的一體化進(jìn)程主要包括經(jīng)濟(jì)一體化、政治一體化兩個(gè)軌道。統(tǒng)一了貨幣、建立歐元區(qū)和歐洲央行，已經(jīng)過(guò)去十余年。但實(shí)踐證明這是一種冒進(jìn)之舉，因?yàn)闅W盟并沒(méi)有為歐元搭建配套、統(tǒng)一的預(yù)算和財(cái)政機(jī)制，用直白的話講就是有了統(tǒng)一的央行卻無(wú)統(tǒng)一的財(cái)政部，設(shè)立了發(fā)行統(tǒng)一貨幣的機(jī)構(gòu)卻未設(shè)立管錢的部門，就為歐元區(qū)的發(fā)展埋下了隱患。當(dāng)然，直接邁出統(tǒng)一貨幣這一步也是歐洲主要國(guó)家為了應(yīng)對(duì)柏林墻倒塌、兩德突然統(tǒng)一而采取的不得已辦法——當(dāng)時(shí)，法國(guó)等歐洲國(guó)家出于對(duì)德國(guó)在統(tǒng)一后變得過(guò)于強(qiáng)大的擔(dān)心，向時(shí)任西德總理科爾提議用統(tǒng)一貨幣換取其他歐洲國(guó)家對(duì)兩德統(tǒng)一的支持，科爾經(jīng)過(guò)深思做出了放棄十分堅(jiān)挺的馬克的痛苦的決定。而在當(dāng)時(shí)的條件下，如果對(duì)配套制度建設(shè)要求太多，那統(tǒng)一貨幣就不可能迅速實(shí)現(xiàn)。直到2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，制度設(shè)計(jì)上的問(wèn)題來(lái)了個(gè)大暴露。

正像剛才伍慧萍教授講的，歐盟主要國(guó)家的確希望利用這場(chǎng)危機(jī)倒逼一下自身改革，把建立歐元時(shí)不能或者未及做的事情做了，最主要的就是把各國(guó)預(yù)算監(jiān)管起來(lái)，而這涉及國(guó)家核心主權(quán)的讓渡，代表了人類歷史上最高程度的地區(qū)一體化水準(zhǔn)，再往前走可未必走得動(dòng)，需要等待更大的機(jī)會(huì)。而歐洲的政治一體化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)一體化，統(tǒng)一安全防務(wù)政策仍是一個(gè)奮斗目標(biāo)。就拿去年美國(guó)醞釀對(duì)敘利亞動(dòng)武一事來(lái)講，法國(guó)有意跟隨美國(guó)，德國(guó)曾拒絕與美采取共同軍事行動(dòng)，英國(guó)推給議會(huì)審議最終未獲通過(guò)。最后美國(guó)也放棄了動(dòng)武念頭。