王桂云

摘要 在人口老齡化以及養(yǎng)老問題巨大壓力推動下，社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已成為政府和社會關(guān)注的焦點(diǎn)。經(jīng)過不懈探索與改革，我國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展已取得初步成效，卻也存在基本架構(gòu)不完善；服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化不足；運(yùn)作機(jī)制有待健全等亟需解決的問題。英國、日本及美國的養(yǎng)老主體包括家庭、機(jī)構(gòu)、社區(qū)以及政府等，是多元化的。這些國家都是政府居于主導(dǎo)地位，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)；出臺相關(guān)政策并采取各種措施扶持并促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展和融資；針對老年人服務(wù)需求多樣性的特點(diǎn)，實(shí)行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化管理，推進(jìn)職業(yè)專業(yè)化，保證服務(wù)設(shè)施的專業(yè)化?？煽闯觯l(fā)揮政府作用，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化以及專業(yè)化是較為有效的途徑。鑒于此，推動多元化社會養(yǎng)老服務(wù)體系基本架構(gòu)建設(shè)、加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，完善長效運(yùn)作機(jī)制等是社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重中之重。

關(guān)鍵詞 多元化；社會養(yǎng)老服務(wù)體系；建設(shè)對策

中圖分類號 C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）12-0166-05

伴隨我國人口老齡化程度逐步加深，老有所養(yǎng)成為日益突出的社會問題。經(jīng)過持續(xù)探索與改革創(chuàng)新，我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系（以下簡稱“養(yǎng)老體系”）逐步發(fā)展并日趨完善，在為老年人提供服務(wù)中取得了一定成效。然而，卻也存在服務(wù)供給與各類需求之間的諸多矛盾，體系建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)，其理論研究與實(shí)踐建構(gòu)始終是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。有關(guān)社會養(yǎng)老服務(wù)體系的研究和表述很多[1]，政府以及學(xué)者們對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)展開了大量研究。從政府來看，2011年民政部確定“形成 ‘政府主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)懷的服務(wù)體系”[2]。從學(xué)界來看，學(xué)者們探索了社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀和困境[3-5]；分析總結(jié)了國外社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)啟示[6-9]；并對構(gòu)建適合我國國情的社會養(yǎng)老服務(wù)體系的途徑與對策進(jìn)行了較多的研究[1，9-10]。人口老齡化是一個持續(xù)變化的過程，老年人的需求也是動態(tài)發(fā)展的，對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的研究也應(yīng)針對不斷出現(xiàn)的新問題逐步深入，從服務(wù)對象、主體、內(nèi)容、方式及其保障措施等方面探究有效策略，可為建設(shè)多元化社會養(yǎng)老服務(wù)體系提供理論和實(shí)踐依據(jù)。

1 養(yǎng)老體系建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題

多元化社會養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵主要借鑒于《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》中對社會養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)涵的界定。其主要體現(xiàn)在投資主體的多元化、服務(wù)方式的多樣化、服務(wù)內(nèi)容的人性化、服務(wù)人員的專兼結(jié)合，是指將政府、家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)等多方主體有機(jī)結(jié)合，根據(jù)生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉 、緊急救援和社會參與等需求設(shè)置具體的服務(wù)內(nèi)容，形成政府主導(dǎo)，以居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)多種模式構(gòu)成的養(yǎng)老服務(wù)體系，以滿足老年人日益增長的養(yǎng)老需求。面對嚴(yán)峻的養(yǎng)老形勢，雖幾經(jīng)探索與創(chuàng)新，我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)取得成效的同時也依然有諸多難以高效、及時解決的困難。

1.1 體系建設(shè)的現(xiàn)狀

人口普查數(shù)據(jù)表明我國人口老齡化形勢已相當(dāng)嚴(yán)峻：2010年的第六次人口普查中，60歲及以上老年人口為1.78億，占總?cè)丝诒壤秊?3.26%，比2000年提高2.93%，其中 65 歲及以上為1.19 億人，占總?cè)丝诘谋壤秊?.87%，比2000年提高1.91%[11]，我國人口老齡化趨勢日益嚴(yán)峻。民政部副部長竇玉沛在2014年2月發(fā)言指出，截至當(dāng)前，我國60歲以上老年人數(shù)量超過2個億，占總?cè)丝诘?4.9%[12]。

據(jù)全國老齡委發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》預(yù)測，我國60歲及以上老年人口數(shù)量到2020 年將達(dá)到2.45 億，到2050 年將達(dá)到4.38億；到2040 年60 歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎貙⒊^25%，2050年達(dá)到28.76%。老年人口占總?cè)丝诒壤牟粩嗌仙?，加之受工業(yè)化、現(xiàn)代化、家庭結(jié)構(gòu)小型化等因素的影響[13]所帶來的家庭養(yǎng)老功能弱化以及家庭倫理觀念的轉(zhuǎn)變，家庭養(yǎng)老面臨困境[3]，給養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切需要建設(shè)與完善多元化社會養(yǎng)老服務(wù)體系。

人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會化養(yǎng)老方式的發(fā)展，基于此，國家出臺了多項(xiàng)法律法規(guī)，通過制定政策措施，加大財政投入，我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)不斷發(fā)展，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合的基本架構(gòu)已初步形成，并已取得較為顯著的實(shí)際效果；融資渠道逐步順暢，日漸呈現(xiàn)多元化；享受社會養(yǎng)老服務(wù)的地區(qū)與范圍逐步擴(kuò)大，服務(wù)對象也逐漸擴(kuò)大至城鄉(xiāng)適齡老年人；專業(yè)化建設(shè)不斷加強(qiáng)[4]。但是，我國的多元化社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，仍存在諸多亟待解決的問題，仍需在發(fā)展中不斷完善。

1.2 體系建設(shè)的突出問題

目前我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系架構(gòu)不完善，運(yùn)作機(jī)制不健全，服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)薄弱等重要問題制約了養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展。

一是基本架構(gòu)有待加強(qiáng)。首先，居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目欠缺。目前我國居家養(yǎng)老所能提供的服務(wù)還停留在日常生活護(hù)理和家政服務(wù)等基礎(chǔ)層面，對于老年人的心理呵護(hù)、精神慰藉以及社會參與支持等方面的項(xiàng)目十分欠缺[14]。另外，養(yǎng)老服務(wù)的不同項(xiàng)目資源，如醫(yī)療衛(wèi)生和家政服務(wù)等項(xiàng)目，由于管理體制的條塊化、分割化，以及協(xié)調(diào)整合機(jī)制的缺失，資源難以實(shí)現(xiàn)共享，也是項(xiàng)目供給不足的重要原因。其次，社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)床位等設(shè)施不足。比如《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》明確規(guī)定每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)應(yīng)達(dá)到30張。然而，2014年7月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)為493.7萬，每千名適齡老年人享有床位數(shù)僅為24.4張[15]，距離要求還有平均5.6張床位的差距。再次，機(jī)構(gòu)設(shè)施有待優(yōu)化。目前我國部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)居住環(huán)境有待改善[10]，適合老年人康復(fù)、醫(yī)療、娛樂的設(shè)施數(shù)量不足且種類較為單一，難以有效保證為老年人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量。

二是養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)薄弱。養(yǎng)老服務(wù)人員大多未接受過養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)教育、未經(jīng)過專業(yè)化的技能培訓(xùn)，在專業(yè)知識和服務(wù)技能方面有所欠缺，僅能滿足老年人的基本生活照料需求，而難以有效滿足醫(yī)療護(hù)理、精神關(guān)照等專業(yè)化程度較高的需求。以養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中的服務(wù)隊(duì)伍為例，相關(guān)資料顯示，受過專業(yè)培訓(xùn)的護(hù)理員不超過 30%，取得養(yǎng)老護(hù)理員資格證書的不足1/3[16]。

三是運(yùn)作機(jī)制有待健全。在養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)這一系統(tǒng)工程中，我國仍尚未建立起切實(shí)可行的運(yùn)作機(jī)制[17]，政府、民間投資不足等問題和養(yǎng)老服務(wù)不規(guī)范、市場監(jiān)管不利的問題難以有效解決，社會養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)性難以有效保障。

2 國外養(yǎng)老體系建設(shè)及啟示

由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及歷史背景不同，各國在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)上存有差異，但在解決養(yǎng)老問題的過程中形成了各具特色、值得借鑒的模式。

2.1 國外養(yǎng)老體系建設(shè)示例

縱觀各國養(yǎng)老模式的發(fā)展變化，隨著家庭照顧養(yǎng)老功能的弱化，發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老政策開始轉(zhuǎn)向擴(kuò)大社會養(yǎng)老功能，比較典型的有英國、日本和美國等。

自20 世紀(jì) 90 年代始，英國逐步建立了以社會部門和私人部門為主要供給者的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。其主要包括居家養(yǎng)老、日間照護(hù)、老年公寓、養(yǎng)老院等服務(wù)類型，其服務(wù)供給主體體現(xiàn)出多元化與市場化特點(diǎn)，私營部門與志愿者是直接服務(wù)提供者，政府主要是政策制定、監(jiān)管評估與購買服務(wù)。英國養(yǎng)老服務(wù)體系形成了較為明顯的特點(diǎn)：具有法律和標(biāo)準(zhǔn)體系支撐；注重“以人為本”的理念；強(qiáng)調(diào)各方力量的融合，比如民營企業(yè)和志愿者；擁有嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制[8]。

日本于1970年正式步入老齡化社會，為有效解決日益嚴(yán)峻的社會老齡化問題，日本政府非常重視法律法規(guī)的制定與完善，自1989年實(shí)施社會養(yǎng)老 《黃金計(jì)劃》始[9]，經(jīng)過30多年的改革與完善，養(yǎng)老服務(wù)逐步形成了政府主導(dǎo)下社會及市場多方力量參與的“家庭-社區(qū)共同服務(wù)”體系。其特點(diǎn)為：政府、社區(qū)、民營資本、非營利組織等多元主體共同參與社會養(yǎng)老服務(wù)；重視居家養(yǎng)老服務(wù)；加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)；強(qiáng)調(diào)老化預(yù)防與康復(fù)；服務(wù)注重專業(yè)化。

美國1960年代進(jìn)入老齡化社會，歷經(jīng)50余年，形成了符合社會發(fā)展與國民生活方式的較為成熟的養(yǎng)老模式，其社區(qū)居家養(yǎng)老模式成為“品質(zhì)養(yǎng)老”的范例。養(yǎng)老社區(qū)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)老年人的收入情況，差額部分由政府財政補(bǔ)貼和社會捐贈形式補(bǔ)充。其基本包括四種類型，即：生活自理型、生活協(xié)助型、特殊護(hù)理型、持續(xù)護(hù)理退休型。社區(qū)在物質(zhì)、照料、醫(yī)療以及精神關(guān)注等方面服務(wù)功能較強(qiáng)，有效保障了“安養(yǎng)-樂活-善終”老年生活目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

美國特點(diǎn)為，政府職責(zé)明確，突出宏觀協(xié)調(diào)管理職能[18]；服務(wù)社會化，美國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)包括營利性、非營利性和政府公立服務(wù)等三種類型；服務(wù)突出專業(yè)化，注重與專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作；中介機(jī)構(gòu)作用顯著[7]。

2.2 國外養(yǎng)老體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示

雖然我國與英國、日本和美國國情有諸多差異，但他們各具特色的養(yǎng)老服務(wù)，依然有眾多值得我國借鑒之處。

一是發(fā)揮政府的保障和引導(dǎo)作用。從國外養(yǎng)老服務(wù)體系看，養(yǎng)老主體包括家庭、機(jī)構(gòu)、社區(qū)以及政府等，是多元化的，其中政府居于主導(dǎo)地位，主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)、服務(wù)體系構(gòu)建與完善的重任。面對嚴(yán)峻的養(yǎng)老形勢，應(yīng)建立健全社會養(yǎng)老制度、完善法律監(jiān)管體系、出臺養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)支持政策等，強(qiáng)調(diào)政府的養(yǎng)老責(zé)任主體和決策主體地位，發(fā)揮政府為老年人建立服務(wù)體系和引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展等功能。

二是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。面對人口老齡化問題，各國政府不僅出臺相關(guān)政策加大對私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度，還采取各種措施促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)融資，充分發(fā)揮多元化資本在養(yǎng)老服務(wù)市場的有效作用，加強(qiáng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金投入力度。

三是提高服務(wù)專業(yè)化水平。在提高專業(yè)化服務(wù)水平方面，針對老年人服務(wù)需求多樣性的特點(diǎn)，首先，實(shí)行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化管理。重視老年人真實(shí)需求，制定科學(xué)合理的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度。其次，推進(jìn)職業(yè)的專業(yè)化。不僅強(qiáng)化專業(yè)教育，提高從事養(yǎng)老服務(wù)工作的專業(yè)人才的培養(yǎng)質(zhì)量，還應(yīng)做好職前與職后培訓(xùn)相銜接，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員專業(yè)水平的提升。再次，保證服務(wù)設(shè)施的專業(yè)化。為保證老年人生活需要，發(fā)達(dá)國家非常重視功能完善的服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，具體涉及到居住、醫(yī)療、文體娛樂等方面，致力于實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)?；?jīng)營。

3 養(yǎng)老體系建設(shè)對策

在深入分析我國國情的基礎(chǔ)上，借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)加強(qiáng)體系基本架構(gòu)、完善運(yùn)作機(jī)制、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)等。

3.1 加強(qiáng)體系基本架構(gòu)，強(qiáng)化體系的多元化

一是優(yōu)化居家養(yǎng)老服務(wù)體系。居家養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)體現(xiàn)出對待不同情況老年人的差別性。比如，生活能自理的老年人，可為其提供老年餐廳、交通陪伴、聊天解悶等較為簡單的日常生活援助。失能和半失能老年人應(yīng)在提供日常生活照料的基礎(chǔ)上重點(diǎn)給予專項(xiàng)補(bǔ)貼，采取幫助其購買康復(fù)器械或提供指定機(jī)構(gòu)的免費(fèi)康復(fù)訓(xùn)練等措施，促進(jìn)其恢復(fù)自理能力。生活不能自理的高齡、獨(dú)居老年人應(yīng)提供日常照料、家政服務(wù)、緊急呼叫和安全援助等服務(wù)。對體弱多病的孤寡老人采取政府出資方式，配送保姆提供一定免費(fèi)服務(wù)。

二是提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平。加強(qiáng)硬件與軟件設(shè)施的建設(shè)，是提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平的重要內(nèi)容。對于硬件基礎(chǔ)設(shè)施，可采取分批建設(shè)、逐步推進(jìn)的方式完善老年公寓、托老所、日間照料中心等的基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足老人多種需求。對于軟件設(shè)施主要體現(xiàn)在加強(qiáng)社區(qū)老年服務(wù)的信息化建設(shè)。建立信息綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)并實(shí)現(xiàn)其信息的全面化，包括老年人的信息網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)人員的信息網(wǎng)絡(luò)。

三是加快機(jī)構(gòu)養(yǎng)老體系社區(qū)化發(fā)展。將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融入社區(qū)，與社區(qū)服務(wù)密切配合，能有效避免機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離社區(qū)而導(dǎo)致老年人心理上被拋棄感的弊端。在優(yōu)化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)的同時，應(yīng)著重加強(qiáng)其與社區(qū)的密切合作，發(fā)揮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在社區(qū)中的作用，還應(yīng)大力扶持社會力量興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，促進(jìn)私立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的社區(qū)化發(fā)展。

四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域平衡發(fā)展。中共十八大提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，建立更加便民快捷的服務(wù)體系。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展，綜合考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域?qū)嶋H情況的差別，充分整合現(xiàn)有資源，是必由之路。另外，也應(yīng)考慮到地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老事業(yè)有所政策傾斜與優(yōu)惠，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)發(fā)展。