◎ 文 《法人》見習(xí)記者 王映

施正文：環(huán)保稅立法須頂層設(shè)計銜接

◎ 文 《法人》見習(xí)記者 王映

在環(huán)保稅立法過程中，頂層設(shè)計的配合是重要前提。要協(xié)調(diào)好相關(guān)稅種，也要協(xié)調(diào)好相關(guān)稅負(fù)，只有通過一攬子改革，才能讓稅制更加綠色

自今年兩會“做好環(huán)保稅立法工作”明確出現(xiàn)在政府工作報告中以來，環(huán)境保護(hù)稅便成為輿論聚焦中心。作為中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任，施正文教授對環(huán)保稅有著長期的研究與關(guān)注，不僅審議了多個環(huán)保稅立法相關(guān)課題，且作為專家學(xué)者參與到了部門立法階段。

3月20日，就環(huán)保稅立法制度設(shè)計和未來前景等有關(guān)問題，施正文接受了《法人》記者的專訪。他總體認(rèn)為，要真正達(dá)到促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的目的，就必須在推進(jìn)環(huán)保稅立法的同時，通過一攬子相關(guān)改革，讓整體稅制更加綠化。

施正文教授

環(huán)保費(fèi)改稅初衷轉(zhuǎn)變

“環(huán)境保護(hù)稅立法啟動之時，簡稱叫作‘環(huán)境稅’，而現(xiàn)在簡稱為‘環(huán)保稅’?！笔┱母嬖V《法人》記者，這一轉(zhuǎn)變曾在專家審議課題時進(jìn)行過討論，大家都認(rèn)為環(huán)保稅更能強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的目的，更符合現(xiàn)今的立法目的。

施正文介紹說，2008年初提出的污染物排放費(fèi)改稅，其考量的主要目的并非環(huán)境保護(hù)，而是要以費(fèi)改稅來規(guī)范政府財政收入。

“世界各國稅收收入一般占到財政收入的90%。但是我國現(xiàn)在除了稅收之外，收費(fèi)、基金以及其他變相收取的費(fèi)用，占到了財政收入的很大比例，這就表明我國的政府收入形式不夠規(guī)范?！笔┱恼f，目前我國稅收只占GDP的18%左右，但是大口徑政府財政收入?yún)s占到了GDP的35%～36%。這也就意味著，我國財政收入的一半是通過稅收，一半則是通過其他收入，包括各種費(fèi)、基金、社保、債務(wù)、罰沒、資源補(bǔ)償?shù)鹊取！罢窃谶@個層面上，才提出一定要進(jìn)行排污費(fèi)改稅。”施正文坦言。

談及排污費(fèi)所帶來的問題，施正文表示，費(fèi)的收取很不規(guī)范，也很不理想。由于收費(fèi)的法律位階低，其權(quán)威性、規(guī)范性、透明性都存在不足。這些不足不僅影響費(fèi)的收取，更影響到了費(fèi)的使用，及其在環(huán)境治理功能上發(fā)揮的作用。

然而，隨著全球環(huán)境問題越來越突出，環(huán)境水平成為衡量國家實(shí)力的標(biāo)準(zhǔn)之一，國際上環(huán)保稅制改革也逐漸興起，綠化稅制成為重要的環(huán)保手段。

“征稅是國際上通行的對環(huán)境治理采取的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段?！笔┱恼J(rèn)為，“稅收的征收從性質(zhì)上來看，是對不特定的對象進(jìn)行強(qiáng)制性的收取，以在未來實(shí)現(xiàn)國家公共財政職能。而環(huán)保稅的目的就是如此，通過收稅來保障環(huán)境保護(hù)上的技術(shù)研發(fā)、補(bǔ)貼受到影響的企業(yè)和個人等等。這與稅收的特征完全吻合，因此就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)一立法以稅的形式收取環(huán)保稅。

“湖北等地已經(jīng)開始試點(diǎn)稅務(wù)部門來代替環(huán)保部門收費(fèi)，取得了不錯的效果。”施正文介紹，由于稅務(wù)部門對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營信息有著全面的了解、記錄、監(jiān)控，所以能夠更好地

判斷企業(yè)所繳費(fèi)用。如果以立法的形式確立，將會使納稅人對該稅種的尊崇意識更強(qiáng)。

頂層設(shè)計銜接綠色稅制

“環(huán)保稅立法不僅僅涉及單一的新稅種設(shè)立，銜接頂層設(shè)計也十分重要?！笔┱膹?qiáng)調(diào)，從環(huán)保稅本身看，它是一個增稅政策。十八屆三中全會中對稅制改革要求“改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)”?，F(xiàn)在來看，已經(jīng)有人認(rèn)為企業(yè)稅負(fù)偏重，整體稅負(fù)不應(yīng)再增加。因此，這就要求立法者統(tǒng)籌考量頂層設(shè)計。

施正文認(rèn)為，要在開征環(huán)保稅的同時進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的稅收調(diào)整，“這要求我們立法時就加強(qiáng)這方面的考量?，F(xiàn)階段的部門立法由于部門利益、職能方面的考慮，都有一定局限性，應(yīng)當(dāng)在更高層面上規(guī)劃、推動”。

企業(yè)的稅負(fù)不僅僅存在于環(huán)保稅，還在其他稅當(dāng)中。因此，首先要考慮如何將環(huán)保稅與其他稅種相配合，比如資源稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、增值稅等等。

此外，施政文認(rèn)為，要優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，就要有增有減：“我認(rèn)為主要是增值稅要減。在財政部門看來增值稅是個搖錢樹，最好收，但是不公平。企業(yè)無論經(jīng)營情況如何都要交增值稅。但是增值稅最終會完全轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，納稅人不會承擔(dān)。我國增值稅規(guī)模過大，但在國際上，一般國家的規(guī)模都沒有這么大，而美國就不收增值稅?！?/p>

施正文認(rèn)為，環(huán)保稅改革應(yīng)該遵循稅收中性原則。不能讓企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)過度增加，也不能讓一些貧困群體、待發(fā)展產(chǎn)業(yè)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收壓力增加。企業(yè)競爭力、行業(yè)發(fā)展力和地區(qū)間平衡，包括我國“走出去”的政策，都需要考慮。

“現(xiàn)在排污費(fèi)收取過低，就算不改稅也應(yīng)該提高費(fèi)率。”對于稅率的設(shè)置，施正文認(rèn)為，應(yīng)該在現(xiàn)在收費(fèi)的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，“既然現(xiàn)在已經(jīng)明確了環(huán)保稅的功能是為了環(huán)境保護(hù)，那么為了發(fā)揮功能、達(dá)到目的，就必須讓收上來的稅能夠支撐企業(yè)治污、治理環(huán)境的目的實(shí)現(xiàn)。國際上環(huán)保稅的稅率也是依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立，只有這樣的稅率才能夠保證環(huán)境不惡化?！?/p>

施正文還強(qiáng)調(diào)，很多國家在環(huán)保稅改革時采用的是一攬子改革方案，其中環(huán)保稅收入再循環(huán)機(jī)制非常重要。

“有的納稅人可能會從中受益，而一些沒有納稅的主體也會使用到征收上來的稅款?！笔┱慕忉尩溃愂赵傺h(huán)將補(bǔ)貼到企業(yè)，通過調(diào)整引導(dǎo)企業(yè)行為來鼓勵行業(yè)發(fā)展，加大治污力度。

在環(huán)保稅收入再循環(huán)機(jī)制中，中央和地方的分配是一個重要問題。

施正文認(rèn)為，現(xiàn)在地方政府的五大職能中加入了“環(huán)境保護(hù)”，而且環(huán)境問題有著很強(qiáng)的區(qū)域性。但是，目前我國基于公平的考慮，還沒有在立法設(shè)計方案中對不同群體、不同產(chǎn)業(yè)、不同區(qū)域的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加以區(qū)分，但是這會造成實(shí)質(zhì)性的不公平。

在這種情況下，就要求中央要通過轉(zhuǎn)移支付等其他財稅手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，抽肥補(bǔ)瘦。所以環(huán)保稅中要有一定比例作為中央收入才有可能平衡。對于具體比例，施正文認(rèn)為中央收入應(yīng)占環(huán)保稅收的30%左右，“地方為主，中央也要有一定的調(diào)控力度”。

提到環(huán)保稅是否應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ茫┱牟⒉毁澩骸碍h(huán)保稅與社保不同。社保有其特殊性，是誰繳費(fèi)誰受益，但是我覺得環(huán)保稅應(yīng)該納入一般預(yù)算之中統(tǒng)籌使用。其實(shí)可以預(yù)見，環(huán)保稅剛開征的時候范圍很窄，其所征收上來的稅金并不能滿足環(huán)境治理所需的資金。所以，依靠監(jiān)督機(jī)制的存在，將環(huán)保稅所得挪用到其他領(lǐng)域的現(xiàn)象不會出現(xiàn)，而只會出現(xiàn)將部分公共稅款轉(zhuǎn)入到環(huán)境治理中的情況。”

環(huán)保稅立法引領(lǐng)改革

“環(huán)保稅立法走到如今已經(jīng)取得了巨大進(jìn)展?！?在施正文看來，雖然環(huán)保稅尚未進(jìn)入正式立法程序，但是立法設(shè)計方案已經(jīng)提交到了國務(wù)院法制辦，說明相關(guān)部門經(jīng)過長期調(diào)研，征求了多方建議，意見已經(jīng)成熟。

“人大對環(huán)保稅立法的態(tài)度非常積極，我認(rèn)為接下來進(jìn)入人大立法程序之后不會太慢?！笔┱膶Νh(huán)保稅即將進(jìn)入立法程序后的命運(yùn)表示樂觀，“代表有議案、社會有需求、部門有意愿，這些都要求立法主動適應(yīng)改革、引領(lǐng)改革、與改革相銜接。原來改革不需要做到于法有據(jù)，而現(xiàn)在是立法要走在改革前面，不再是事后的保障?！?/p>

在施正文看來，此次環(huán)保稅立法的價值不僅僅局限于環(huán)境保護(hù)本身：“環(huán)保稅改革考量著我們的政府、國家治理體系是否有現(xiàn)代化、法治化的思路，是否在往這個方向走，是一個重要的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

環(huán)保稅制度設(shè)計自身是科學(xué)合理的。在肯定這一前提的情況下，施正文認(rèn)為環(huán)保稅立法最終能否順利出臺，同時相關(guān)配套制度是否能夠跟上，能否科學(xué)地整體推進(jìn)，這是對我們國家治理、社會進(jìn)步的實(shí)踐考量。

“環(huán)保稅改革不能單純?yōu)榱嗽龆惗龆?，為了環(huán)保而環(huán)保，而是應(yīng)當(dāng)帶動整個經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展。”施正文最后說，“在這個問題上我們需要有智慧，應(yīng)當(dāng)要求全社會參與環(huán)保稅的立法。這是一次改革規(guī)劃，更是貫徹法治思維、法治方式的一次實(shí)踐?！?/p>