○王 琦

(亳州師范高等?？茖W(xué)校 思想政治教研部，安徽 亳州 236800)

黨的十八大強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化是全面建成小康社會(huì)的載體之一，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重點(diǎn)之一。中共中央國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》中也指出:“我國已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，必須深刻認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大意義，牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，準(zhǔn)確研判城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢新特點(diǎn)，妥善應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。”對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的新趨勢新特點(diǎn)的準(zhǔn)確研判目的是為了妥善應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。那么，在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，必須關(guān)注那些正在艱難行走在城鎮(zhèn)化路上的失地農(nóng)民。這些農(nóng)民由于田地、宅基地等被征用。失去了土地，不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，他們居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，聚集在城市的某個(gè)角落，成為新時(shí)期的“站工”“散工”。這些散工雖然居住在城區(qū)，但很難融入城市之中。他們“主要集中生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，屬于城市管理中的難點(diǎn)地區(qū)，除了生活配套設(shè)施不齊全外，他們很多是按照地區(qū)和親屬群體聚集的，他們形成了城市中的亞文化群體和邊緣群體。這種群體具有一定的排外性和封閉性，城市主流文化和生活方式難以影響到他們，因而生產(chǎn)、生活和社會(huì)行為方式難以改變。”〔1〕政府為解決這些失地農(nóng)民的問題，雖然采取各項(xiàng)措施，試圖把他們市民化，但是這些失地農(nóng)民的就業(yè)問題缺少保障措施，新型城鎮(zhèn)化中散工就業(yè)保障仍然存在諸多問題。

一、新型城鎮(zhèn)化中散工的形成背景及其生存狀況

傳統(tǒng)散工形成的時(shí)間較早，可追溯到中國古代，宋代的捕快就是無固定工資的臨時(shí)工，現(xiàn)代意義上出現(xiàn)大規(guī)模的散工始于中國的改革開放時(shí)期，地點(diǎn)集中在東南沿海地區(qū)。“散工”進(jìn)入中國大陸學(xué)術(shù)的話語系統(tǒng)，始于20世紀(jì)90年代初期，學(xué)者們開始注意到“散工”這一外來工種的特殊組成部分，并進(jìn)行了初步的研究?！?〕當(dāng)時(shí)散工的出現(xiàn)是改革開放的產(chǎn)物，在改革開放初期，大量的農(nóng)民工到東南沿海掘金，由于沒有技術(shù)，沒有專長，只能站在勞動(dòng)力市場，等待雇主的雇傭，打些散工、零工。新型城鎮(zhèn)化過程中形成的散工，和傳統(tǒng)意義上的散工有相似之處，但同時(shí)又有一定的區(qū)別。

1.散工的形成背景

改革開放背景下形成的散工，主要是外出打工的農(nóng)民工和城市下崗職工。包產(chǎn)到戶后，農(nóng)民逐漸從土地的束縛中解放出來，大量有泥瓦匠技術(shù)的農(nóng)民以公社或大隊(duì)的名義組織包工隊(duì)進(jìn)城包攬施工業(yè)務(wù)，即“搞副業(yè)”?！?〕對(duì)于農(nóng)民工，他們的身份依然是農(nóng)民，具有濃濃的鄉(xiāng)情，他們?cè)谵r(nóng)村中有房屋，有承包土地，農(nóng)忙時(shí)在家務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑時(shí)外出打工，一般情況下往返于打工城市和鄉(xiāng)村，過著候鳥式生活。農(nóng)民工的身份還是農(nóng)民，土地等成為農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，農(nóng)民工和其長期生活的鄉(xiāng)村有著千絲萬縷的聯(lián)系，農(nóng)民工仍有濃濃的鄉(xiāng)情。對(duì)于城市的下崗職工，主要是面對(duì)企業(yè)改制，一些無技術(shù)無一技之長的下崗職工，他們?cè)倬蜆I(yè)困難，同樣加入到站工、散工的隊(duì)伍之中，靠打零工維持家庭生計(jì)。他們雖然成為散工，但是他們的根仍在城市，他們還是這個(gè)城市的一員，是這個(gè)城市的主人，對(duì)于他們來說，只是收入的降低和工作的不穩(wěn)定，生活的實(shí)質(zhì)沒有發(fā)生根本的改變。在新型城鎮(zhèn)化過程中，伴隨著地方政府對(duì)農(nóng)村集體土地的征收，出現(xiàn)了失地農(nóng)民，這些農(nóng)民從此失去了土地，居住在政府建設(shè)的安置小區(qū)，他們雖然居住在城市，但是很難融入到城市之中，這些農(nóng)民實(shí)質(zhì)上是被城市化。這些失地農(nóng)民無一技之長，靠打散工維持生活，他們的內(nèi)心無安全感，失去的是鄉(xiāng)情、是習(xí)慣、是依靠。

實(shí)際上，這些失地農(nóng)民往往都是被城鎮(zhèn)化，但最終還是要使這些農(nóng)民市民化。“從總體上來說，農(nóng)民市民化是指傳統(tǒng)農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦囊环N過程和狀態(tài)。在這一過程中，農(nóng)民的思想意識(shí)、行為方式和生活方式等均發(fā)生變化，獲得了市民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)角色的轉(zhuǎn)型?！r(nóng)民市民化’主要是指農(nóng)民離開土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其身份由農(nóng)村居民向城市權(quán)利主體——市民的轉(zhuǎn)變，獲得作為城市居民相同的合法身份和社會(huì)權(quán)益的過程，如居留權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)福利、勞動(dòng)與社會(huì)保障權(quán)等?！薄?〕

2.散工的生活狀況

在過去，散工大多在城市和鄉(xiāng)村之間遷徙，一般情況下，家庭中的老人、孩子留在農(nóng)村，成為留守老人、留守兒童，家庭中的主要?jiǎng)趧?dòng)力到離家較遠(yuǎn)的城市打工，這些散工生活在城市和農(nóng)村的角色轉(zhuǎn)換中，他們身上留下的更多是農(nóng)民的習(xí)性，這些散工在農(nóng)村購買醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，生病住院一般回原籍治療，他們享受的依然是農(nóng)村的社會(huì)保障。城市下崗職工身份的散工，他們依然過著城市市民的生活，仍然是城市市民，享受城市市民的社會(huì)保障。新型城鎮(zhèn)化過程中形成的散工，他們正從農(nóng)民向市民角色的轉(zhuǎn)變，在身份轉(zhuǎn)變的過程中，相當(dāng)部分人員還是農(nóng)民身份，繳納農(nóng)村的醫(yī)保和社保。最近，一些地方政府在征地過程中，為農(nóng)民購買城市市民醫(yī)保和社保，試圖讓這些失地農(nóng)民及早市民化。由于種種原因，按照城市標(biāo)準(zhǔn)對(duì)失地農(nóng)民購買醫(yī)保和社保的比例不大，造成城鎮(zhèn)化過程中的失地農(nóng)民不能真正市民化?？傊?，這些散工實(shí)際上是處于一種“半城市化”狀態(tài)。“我國目前達(dá)到的城市化水平，是以城市常住人口來計(jì)算的，也就是把在城市生活半年以上的農(nóng)村戶籍的農(nóng)民工，計(jì)算在市民當(dāng)中，但實(shí)際上農(nóng)民工只是在城里勞動(dòng)，在福利、公共服務(wù)、社會(huì)保障等方面還享受不到市民的待遇，還是‘半城市化’的?！薄?〕

3.散工的工作狀況

改革開放初期的散工，處于半工半農(nóng)狀態(tài)。農(nóng)忙時(shí)期回家務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑時(shí)外出打工，有農(nóng)業(yè)收入作為保障，從事散工工作無壓力，輕松自如。近期發(fā)生變化，一些農(nóng)民散工，由于打工地點(diǎn)距離家鄉(xiāng)較遠(yuǎn)，時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本較高，在農(nóng)忙時(shí)不再回家，委托農(nóng)村服務(wù)機(jī)構(gòu)從事耕種、收割，自己長期在城市從事散工工作。有些農(nóng)民散工，長期在城市生活、工作，土地轉(zhuǎn)讓給親戚朋友耕種，自己則專心從事散工工作，只是過春節(jié)或家中有大事時(shí)才回去。新型城鎮(zhèn)化中形成的散工，他們居住在離自己家鄉(xiāng)不遠(yuǎn)的城鎮(zhèn)，聚集在城市某個(gè)角落，從事搬運(yùn)、裝飾、家政等工作，散工工作成為他們收入的全部來源，散工工作也成為他們的主要寄托?！氨怀擎?zhèn)化”而失去土地的農(nóng)民群體，當(dāng)被改頭換面在身份上成為“市民”后，面臨著職業(yè)轉(zhuǎn)換、觀念沖擊、生活適應(yīng)、社會(huì)融入等一系列改變過程，難免經(jīng)歷迷茫、無助、彷徨等心路歷程，而其中最核心的問題就是失地農(nóng)民生計(jì)維持的困境?！?〕

4.散工的思想與心理狀況

傳統(tǒng)意義上的散工與新型城鎮(zhèn)化過程中形成的散工，由于產(chǎn)生背景、工作環(huán)境、生活狀況等方面的不同，造成他們的思想動(dòng)態(tài)差異很大。作為改革開放初期的農(nóng)民散工，他們主要的思想還是農(nóng)民思想，思想單一，從事散工工作主要是為了增加家庭收入，改善家庭生活，農(nóng)民思維根深蒂固。他們考慮的是農(nóng)村家里的孩子、老人、房子、土地、莊稼，村莊的變化，對(duì)打工所在的城市變化很少關(guān)注。新型城鎮(zhèn)化過程中形成的散工，由于他們無承包地，打散工成為收入的主要來源，為了生計(jì)，不停地奔波，工作、生活的不穩(wěn)定造成他們的心理壓力大。雖然居住在城市，卻不具有城市人的思維，依然是農(nóng)民的思維，成長空間有限。

改革開放初期形成的散工，生活、工作比較穩(wěn)定。他們的主業(yè)在農(nóng)村，主戰(zhàn)場在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)的收入雖然不多，但是他們的生活相對(duì)穩(wěn)定，至于打散工工作情況、收入狀況等對(duì)他們的影響有限，特別是在金融危機(jī)時(shí)，即使找不到工作，他們可以回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不會(huì)帶來嚴(yán)重的社會(huì)問題，不會(huì)引起局部地區(qū)的動(dòng)蕩，政府關(guān)注農(nóng)村的穩(wěn)定，這些散工就穩(wěn)定了。新型城鎮(zhèn)化過程中形成的散工生活方式、工作方式發(fā)生變化，他們不再有農(nóng)村的穩(wěn)定收入，只有靠打散工維持生計(jì)，打散工的收入狀況直接影響到他們家庭的生活狀況，這些散工的不穩(wěn)定易引起群體性事件，進(jìn)而影響局部地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。

二、新型城鎮(zhèn)化中散工就業(yè)保障存在的缺失

“新型城鎮(zhèn)化是為克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的缺陷而提出。傳統(tǒng)的城市化道路具有很多弊端。它在城市發(fā)展取向上片面追求城市規(guī)模(如人口規(guī)模和空間規(guī)模)和經(jīng)濟(jì)總量(如產(chǎn)業(yè))的無限膨脹，不重視對(duì)城市居民、特別是進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保護(hù)，看不到‘人’在城市化的作用。一直以來，我國城市社會(huì)管理體制和社會(huì)福利體制對(duì)進(jìn)入城市的農(nóng)民采取集體排斥的態(tài)度，使他們不能與城市市民享有同等權(quán)利。他們雖然工作和居住在城市，但仍在農(nóng)村保留土地，在身份上處于非城非鄉(xiāng)境地?！薄?〕新型城鎮(zhèn)化中散工就業(yè)有別于傳統(tǒng)散工就業(yè)，在就業(yè)形式、生活狀況、收入情況及社會(huì)影響等方面存在差異。作為新型城鎮(zhèn)化過程中形成的特殊散工群體，地方政府對(duì)此關(guān)注度不夠，散工就業(yè)保障存在缺失。

1.散工市民化面臨制度性障礙

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，把失地農(nóng)民市民化是政府改革的終極目標(biāo)。新一輪城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是解決人的問題，在城鎮(zhèn)化的過程中，面對(duì)城市的擴(kuò)張，這些失地農(nóng)民是被動(dòng)的城鎮(zhèn)化，他們還沒有做好成為市民的心理準(zhǔn)備，政府已對(duì)他們實(shí)施拆遷安置，雖然他們已經(jīng)居住在城市，但是他們的思維依然是農(nóng)民思維。地方政府迫于經(jīng)濟(jì)等方面的壓力，在實(shí)踐中，真正把失地的散工市民化推進(jìn)速度不快，這些散工未實(shí)質(zhì)上享受城市市民的待遇，他們之中相當(dāng)數(shù)量的人員購買的是農(nóng)村醫(yī)保、社保，無城鎮(zhèn)居民失業(yè)、傷殘等保險(xiǎn)。各地散工市民化程度參差不齊，但目前所占比例整體偏低。當(dāng)前，不僅僅針對(duì)散工，包括整體農(nóng)民工市民化的改革“多數(shù)還局限于相對(duì)容易、層次較低的領(lǐng)域，許多深層次的障礙并沒有解決，并且日益突出。比如戶籍制度改革剛剛起步，更大范圍的配套改革還沒有完全推開，尤其是附著在戶籍制度上的社會(huì)保障、就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等一系列基本公共服務(wù)尚未突破城鄉(xiāng)二元分割的狀況，成為制約城市化和農(nóng)民市民化的最大障礙?！薄?〕

2.散工的就業(yè)渠道偏窄

對(duì)于失地農(nóng)民而言，由于他們的文化水平偏低，無一技之長，很難到企業(yè)正規(guī)就業(yè)，只能在城市道路旁當(dāng)“站工”，靠打散工維持生計(jì)。目前城市的散工群體，主要從事建筑、搬運(yùn)、裝卸、保潔、家政、保姆等工作，共同的特點(diǎn)是工作的不穩(wěn)定，收入的不穩(wěn)定，長期處于漂泊狀態(tài)。這些散工就業(yè)選擇余地窄，當(dāng)雇主前來挑選散工時(shí)，這些散工蜂擁而上，能干上活便心滿意足了，至于工種是否適合自己，工作環(huán)境是否差，工作待遇是否不理想等很少考慮。他們從事的是繁重的體力活，技術(shù)含量不高，簡單的重復(fù)勞動(dòng)，提升空間幾乎沒有，日復(fù)一日，年復(fù)一年，只能從事站工工作，靠打散工維持生計(jì)。

3.散工的就業(yè)條件差、就業(yè)待遇偏低

散工工作環(huán)境具有特殊性，大多在室外或露天場所，風(fēng)吹日曬，散工們時(shí)常在高溫或嚴(yán)寒天氣下開展工作，再加上他們無保護(hù)措施，特別容易患職業(yè)病。特別是從事建筑、搬運(yùn)的散工，他們的工作環(huán)境特別惡劣，勞動(dòng)強(qiáng)度大，勞動(dòng)時(shí)間長，嚴(yán)重影響散工的身心健康。這些散工工作時(shí)，缺少相應(yīng)的安全保護(hù)措施，在高度危險(xiǎn)的環(huán)境下工作，容易造成安全事故的發(fā)生。作為散工這一特殊的就業(yè)群體，他們最大特點(diǎn)就是工作的不固定性，他們不知道下一站工作場所在哪兒，有些工作受季節(jié)、天氣的影響較大，有些工種陰雨天氣不能工作，造成了散工工作的不固定性。散工工作是按照工作量支付報(bào)酬，就業(yè)時(shí)間的不固定性，決定著散工工作收入的不確定性，再加上散工工作的科技含量不高，就業(yè)群體多，就業(yè)時(shí)的待遇也不高，從整體來看，散工群體整體就業(yè)待遇偏低。散工在長期的低水平重復(fù)的勞動(dòng)中，他們慢慢地沉默了，不再想提高自己，沉淪在社會(huì)最底層?！?〕

表1 各地調(diào)查100人次〔10〕

4.散工就業(yè)保障措施不到位

針對(duì)散工就業(yè)存在的問題，地方政府對(duì)散工就業(yè)關(guān)注度不夠，配套法律制度不完善，造成散工就業(yè)得不到應(yīng)有的保障，散工就業(yè)保障措施缺失。劉志軍指出，零工是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物，政府應(yīng)更加關(guān)注他們社會(huì)處境的邊緣化和社會(huì)保障的缺失問題?！?1〕地方政府推進(jìn)散工就業(yè)措施不力，在城鎮(zhèn)化過程中，地方政府更多關(guān)注的是拆遷和城市硬件建設(shè)，對(duì)于無技術(shù)專長的失地農(nóng)民就業(yè)支持力度不夠，未能為散工就業(yè)提供平臺(tái)和信息服務(wù)，未能引導(dǎo)散工有序就業(yè)，未能為散工就業(yè)提供服務(wù)和制度保障，造成散工就業(yè)處于自發(fā)狀態(tài)。未市民化的散工缺少城鎮(zhèn)醫(yī)保和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，這些散工大多參加農(nóng)村醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn)，雖然法律規(guī)定，在對(duì)農(nóng)民的土地征收過程中，要為農(nóng)民辦理各類保險(xiǎn)，但是農(nóng)民考慮的往往是眼前利益，地方政府為了順利征收土地，把土地補(bǔ)償款全部給了農(nóng)民，再加上散工工作的不固定性，無用人單位為其繳納城鎮(zhèn)社保。而流動(dòng)的“散工”既無單位依托，也無不具備戶籍資格，自然成為城市社會(huì)保障體系的“飛地”。社會(huì)保障體系的缺失既是“散工”們社會(huì)弱勢地位的體現(xiàn)，也是導(dǎo)致“散工”們進(jìn)一步被邊緣的原因?！?2〕未市民化的散工缺少失業(yè)保險(xiǎn)，這些散工實(shí)質(zhì)上處于半失業(yè)狀態(tài)，最需要繳納失業(yè)保險(xiǎn)，但制度設(shè)計(jì)障礙他們無法繳納也無單位給予他們繳納。未市民化的散工缺少工傷保險(xiǎn)，這些散工工作環(huán)境危險(xiǎn)，容易造成工傷事故，由于雇主是臨時(shí)用工，未繳納工傷保險(xiǎn)，造成事故索賠困難。

5.散工就業(yè)法律訴求陷入困境

“實(shí)施現(xiàn)代社會(huì)保障制度的前提是要簽訂勞動(dòng)合同。要簽訂勞動(dòng)合同，首先要形成穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。因此，目前的社會(huì)保險(xiǎn)制度，實(shí)際上將那些沒有簽訂勞動(dòng)合同以及靈活就業(yè)的農(nóng)民工排除在外，而只納入了穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工?！薄?3〕散工一般都是那些沒有簽訂勞動(dòng)合同、靈活就業(yè)的農(nóng)民工，作為特殊的就業(yè)群體，他們與雇主建立了實(shí)質(zhì)性勞動(dòng)關(guān)系，若發(fā)生勞動(dòng)或工傷賠償?shù)燃m紛，從理論上講，應(yīng)該受到勞動(dòng)法律的調(diào)整。但是，在實(shí)踐中，由于散工就業(yè)不屬于《勞動(dòng)法》等法律調(diào)整范疇，其只是我國憲法意義上的勞動(dòng)者，而非勞動(dòng)法上的勞動(dòng)者，被勞動(dòng)法排除在保護(hù)范圍之外?！?4〕雇主對(duì)散工權(quán)利的侵害依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》等法律解決，增加維權(quán)的難度，對(duì)散工的權(quán)利保護(hù)不利。具體表現(xiàn)為:散工為雇主提供勞務(wù)，如果人身受到傷害，不能按照《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》解決糾紛，不能按照工傷處理，要按照《侵權(quán)責(zé)任法》中提供勞務(wù)者受害責(zé)任糾紛解決，按照過錯(cuò)責(zé)任劃分雙方責(zé)任，對(duì)受傷害的勞動(dòng)者明顯不利。雇主拖欠散工工資，散工向勞動(dòng)部門申請(qǐng)解決勞動(dòng)糾紛，勞動(dòng)部門會(huì)以這種關(guān)系不屬于《勞動(dòng)法》調(diào)整范圍而不予處理，散工只有依據(jù)民事法律解決糾紛，作為弱勢群體的散工卻得不到勞動(dòng)法律的保護(hù)，對(duì)雇主的違法行為不能予以處罰，實(shí)質(zhì)是對(duì)散工群體的傷害。散工群體如因雇主提供的工作環(huán)境差，導(dǎo)致職業(yè)病，散工也無法通過勞動(dòng)法律維護(hù)自身合法權(quán)利，無形中增加了散工的維權(quán)成本，對(duì)散工造成二次傷害。國際上對(duì)散工社會(huì)保障有明確規(guī)定，《關(guān)于小時(shí)工的公約》(175號(hào))規(guī)定小時(shí)工也應(yīng)與正式工享受同等的待遇，并根據(jù)職業(yè)活動(dòng)，修正法定社會(huì)保障制度(第七條)，社會(huì)保障也應(yīng)盡可能平等適用?！?5〕散工群體的知識(shí)水平和法律意識(shí)，決定了他們?cè)诜蛇m用力上的盲目性和無助性?！坝萌藛挝浑S意拖欠農(nóng)民工工資的法律維權(quán)問題，相關(guān)的證據(jù)很難找到;用工單位違反勞動(dòng)法和合同法的相關(guān)規(guī)定，隨意開除員工行為的法律證據(jù)也很難尋找。”〔16〕

三、新型城鎮(zhèn)化中散工就業(yè)保障制度的完善

“農(nóng)民工問題一直都受到政府的高度重視，妥善解決農(nóng)民工問題，既是解決‘三農(nóng)’問題的關(guān)鍵所在，也是加速推進(jìn)中國工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵所在?！薄?7〕新型城鎮(zhèn)化過程中形成的散工群體，政府正努力推進(jìn)他們市民化，讓他們享受城鎮(zhèn)化帶來的成果。但是，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，散工市民化進(jìn)程緩慢，散工就業(yè)的制度保障和法律保障滯后，需要予以完善。

1.破解市民化制度性障礙

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，讓失地農(nóng)民市民化，這樣也就推進(jìn)散工市民化。十三五時(shí)期，國家將把拆遷安置農(nóng)民市民化作為一項(xiàng)重要工作，從根本上解決散工就業(yè)的途徑就是實(shí)施散工市民化，讓散工們享受城市市民的待遇和保障。針對(duì)目前各地散工市民化進(jìn)程緩慢的現(xiàn)狀，地方政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，采取得力措施，加大政府投入，讓散工享受城鎮(zhèn)化的成果，地方政府不僅把他們安置到安置小區(qū)，而且要讓他們享受城市市民的生活，為散工購買城鎮(zhèn)醫(yī)保、養(yǎng)老等社保，提供更多的就業(yè)崗位，讓散工找到穩(wěn)定的工作崗位，對(duì)于不能從事穩(wěn)定工作的散工，政府要搭建散工就業(yè)平臺(tái)，組織散工就業(yè)組織，引導(dǎo)散工有序就業(yè)。同時(shí)，要“加大對(duì)傳統(tǒng)戶籍制度改革力度，破除阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程最大的制度障礙。盡快建立以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，即以合法穩(wěn)定職業(yè)和住所為主要依據(jù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍登記制度和居住證制度。健全人口信息管理制度，擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，努力實(shí)現(xiàn)2020年1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其常住人口在城鎮(zhèn)落戶。當(dāng)然，也應(yīng)讓不同需求的農(nóng)民工有更多選擇，實(shí)現(xiàn)市民化路徑的多元化。如何盡快剝離依附在戶籍上的各種福利，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是當(dāng)前工作重心。而當(dāng)前迫切需要為農(nóng)民工市民化提供主要的基本公共服務(wù)是:公辦義務(wù)教育學(xué)校要對(duì)農(nóng)民工隨遷子女開放;將農(nóng)民工納入社區(qū)衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)范圍;逐步將有意愿的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)。”〔18〕

2.拓寬散工就業(yè)渠道

由于散工市民化需要一個(gè)過程，在散工未市民化時(shí)期，各級(jí)政府要特別關(guān)注散工群體，為散工群體創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，引導(dǎo)散工有序就業(yè)。首先，政府要搭建散工就業(yè)平臺(tái)，為散工尋求就業(yè)提供場所，政府勞動(dòng)部門提供散工就業(yè)信息等各項(xiàng)服務(wù)，不再讓散工為找工作站在街頭。其次，政府通過政策支持、稅收優(yōu)惠等措施，讓企業(yè)和社會(huì)為散工就業(yè)提供更多的就業(yè)崗位，讓散工有更多的選擇機(jī)會(huì)。再次，政府通過政策引導(dǎo)，成立散工就業(yè)組織，通過組織與雇主簽訂合同，利用組織對(duì)散工進(jìn)行維權(quán)，維護(hù)散工人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。最后，政府加大對(duì)侵犯散工合法權(quán)利事件的打擊力度，讓雇主對(duì)侵犯散工權(quán)利付出沉重代價(jià)，營造好的社會(huì)氛圍，形成全社會(huì)關(guān)注散工就業(yè)。

3.改善散工就業(yè)條件、就業(yè)待遇

針對(duì)散工就業(yè)環(huán)境差的現(xiàn)狀，雇主要?jiǎng)?chuàng)造條件，改善散工就業(yè)環(huán)境，預(yù)防職業(yè)病的發(fā)生，保證散工的身心健康。對(duì)于散工從事高溫、高寒等，建筑、搬運(yùn)等工種，政府要加強(qiáng)監(jiān)管，制定這些特殊行業(yè)保護(hù)規(guī)范，具體職業(yè)要求，保護(hù)散工利益。對(duì)于散工從事有毒、有害等工種，政府要對(duì)這些行業(yè)進(jìn)行全程監(jiān)督，防止對(duì)散工的身體造成傷害。對(duì)于散工就業(yè)環(huán)境普遍較差的現(xiàn)狀，要加強(qiáng)對(duì)散工的特殊保護(hù)，給予散工特殊的身體保護(hù)，從工作服裝、工作時(shí)間、工作強(qiáng)度、環(huán)境監(jiān)測等方面進(jìn)行監(jiān)管，預(yù)防散工職業(yè)危險(xiǎn)的出現(xiàn)。針對(duì)散工就業(yè)待遇偏低問題，政府要把散工群體納入最低工資保障范疇，防止散工收入過低，保證散工基本生活。政府、社會(huì)創(chuàng)造更多的散工就業(yè)崗位，保證散工充分就業(yè)，提高散工收入。運(yùn)用稅收、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政等宏觀政策工具擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)需求量?！?9〕散工自身成立組織，防止惡意競爭，壓低勞動(dòng)力價(jià)格，通過行業(yè)組織，保證散工收入穩(wěn)定。政府要把散工納入失業(yè)救濟(jì)范疇，當(dāng)散工月收入低至一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府、社會(huì)給予失業(yè)救濟(jì)，保證散工基本生活。

4.完善散工就業(yè)保障措施

《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》指出，要積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，依法將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍，優(yōu)先解決大病醫(yī)療保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題。因此，相關(guān)政府部門應(yīng)參照國外經(jīng)驗(yàn)，盡快建立有效的農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和失業(yè)保險(xiǎn)制度。根據(jù)分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，優(yōu)先解決工傷保險(xiǎn)，為高風(fēng)險(xiǎn)崗位的農(nóng)民工提供安全保障;著力解決醫(yī)療保險(xiǎn)，使農(nóng)民工能夠享受城市的醫(yī)療資源;逐步解決養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，推動(dòng)農(nóng)民工融入城市?！?0〕

對(duì)于散工就業(yè)保障制度存在缺失，要完善散工就業(yè)保障制度。地方政府要把散工就業(yè)納入整體就業(yè)體系，建立散工就業(yè)工作部門，為散工就業(yè)提供服務(wù)場所，制定散工就業(yè)信息平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布散工就業(yè)信息，引導(dǎo)散工有序就業(yè)，利用學(xué)校、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資源，組織散工進(jìn)行技能培訓(xùn)，提高散工技術(shù)水平，促進(jìn)散工轉(zhuǎn)型發(fā)展。在推進(jìn)散工市民化的同時(shí)，推進(jìn)散工社會(huì)保障制度建設(shè)，為散工生活提供基本保障。把未市民化的散工納入城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，讓他們享受城鎮(zhèn)化帶來的成果，創(chuàng)新以家庭為單位購買醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。〔21〕為散工市民化創(chuàng)造條件，通過強(qiáng)制規(guī)定或制度保障，通過散工組織為散工繳納失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)，費(fèi)用由雇主、政府和散工承擔(dān)，解決散工的失業(yè)和工傷問題。

5.完善散工勞動(dòng)糾紛解決法律制度

“法律是現(xiàn)代國家保障公民權(quán)利最有力的手段，各國為維護(hù)勞工權(quán)益，均出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)。在中國，正是由于相應(yīng)的法律法規(guī)還不健全，農(nóng)民工的社會(huì)保障工作才舉步維艱?！秳趧?dòng)法》是中國保障勞動(dòng)者權(quán)益的基礎(chǔ)性法律，但在實(shí)踐中存在形式化、操作性不強(qiáng)等缺點(diǎn)，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的《勞動(dòng)法》予以修改，明確農(nóng)民工在勞動(dòng)法律關(guān)系中的主體地位，細(xì)化農(nóng)民工權(quán)益的相關(guān)規(guī)定，以及政府、企業(yè)、組織違反《勞動(dòng)法》應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任?！薄?2〕針對(duì)散工勞動(dòng)糾紛法律規(guī)定存在的缺失，通過完善勞動(dòng)立法，把散工勞動(dòng)糾紛納入到勞動(dòng)法律調(diào)整范疇，受《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》等調(diào)整，擴(kuò)大勞動(dòng)法律的調(diào)整范圍，讓散工受勞動(dòng)法律的保護(hù)。國家盡快出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)，在就業(yè)合同、就業(yè)期限、工資報(bào)酬、休息休假、養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)保護(hù)、解雇限制等諸多方面保護(hù)靈活就業(yè)者的權(quán)益，使非全日制就業(yè)者與全日制就業(yè)者、臨時(shí)就業(yè)者與正規(guī)就業(yè)者、自營就業(yè)者與正規(guī)雇員享有同等或類似的權(quán)益?！?3〕散工為雇主提供勞務(wù)，當(dāng)受到傷害時(shí)，凡繳納工傷保險(xiǎn)的，按照工傷標(biāo)準(zhǔn)，從工傷保險(xiǎn)中支付，未繳納工傷保險(xiǎn)的，同樣按照工傷標(biāo)準(zhǔn)，由雇主承擔(dān)賠償責(zé)任，這樣能夠充分保障散工權(quán)利。如果調(diào)解不好，散工按照勞動(dòng)法律維護(hù)自己的權(quán)利。對(duì)于雇主拖欠散工工資及其他侵犯散工權(quán)利的行為，同樣納入到勞動(dòng)法律的調(diào)整范圍，按照《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，依據(jù)《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等勞動(dòng)法律，進(jìn)行調(diào)解、仲裁。解決不好，通過法院訴訟解決，以此解決保姆、保潔工、搬運(yùn)工等權(quán)利被侵犯得不到及時(shí)解決問題。

注釋:

〔1〕桂家友:《公民權(quán)利平等視角下的農(nóng)民市民化問題》，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2012年第4期。

〔2〕周大鳴、周建新:《“自由的都市邊緣人”——東南沿海散工研究(一)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社科版)2006年第8期。

〔3〕蔡長昆:《“共建”:社會(huì)網(wǎng)絡(luò)變遷中的結(jié)構(gòu)和理性——基于E市建筑散工網(wǎng)絡(luò)的研究》，《社會(huì)》2012年第6期。

〔4〕文軍、黃銳:《超越結(jié)構(gòu)與行動(dòng):論農(nóng)民市民化的困境及其出路》，《理論文萃》2010年第6期。

〔5〕李培林:《從農(nóng)民的終結(jié)到村落的終結(jié)》，http://finance.sina.com.cn/review/hgds/20120220/185811414967.shtml

〔6〕胡蓉:《“可持續(xù)生計(jì)”視野下失地農(nóng)民生活信心研究》，《福建論壇·人文社會(huì)科學(xué)版》2014年第12期。

〔7〕〔13〕李迎生、袁小平:《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)保障制度的因應(yīng)——以農(nóng)民工為例》，《社會(huì)科學(xué)》2013年第11期。

〔8〕金學(xué)明、丁凱:《農(nóng)民工融入城市問題亟待重視》，《浙江經(jīng)濟(jì)》2007年第15期。

〔9〕陳偉、王立波:《“力工”何時(shí)不再徘徊于街頭》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2010年第9期。

〔10〕王琦:《新型城鎮(zhèn)化中散工就業(yè)法律問題研究》，《阜陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。

〔11〕王海俠、余甜:《零工市場“被動(dòng)閑暇”的行為塊擇及市場影響——天津市西青區(qū)“15號(hào)橋”零工市場調(diào)查案例分析》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。

〔12〕聶娟、李超海:《“散工”群體的生存狀態(tài)與社會(huì)治理——以廣州的實(shí)地調(diào)查為例》，《學(xué)術(shù)研究》2014年12期。

〔14〕胡大武:《非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者“易受傷害性”及其法律規(guī)制——以家政工人為考察對(duì)象》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2011年第8期。

〔15〕迫田章子:《“就業(yè)分享”的途徑——小時(shí)工勞動(dòng)論》，《社會(huì)學(xué)研究》2000年第4期。

〔16〕梁曉聲:《中國社會(huì)各階層分析》，北京:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，1997年，第111頁.

〔17〕李銳:《基于國外經(jīng)驗(yàn)的視角研究中國農(nóng)民工權(quán)益保障問題》，《世界農(nóng)業(yè)》2012年第4期。

〔18〕黃紅:《農(nóng)民工市民化的制度創(chuàng)新》，《新華日?qǐng)?bào)》2014年11月18日第15版。

〔19〕肖飛:《國外對(duì)弱勢就業(yè)群體的研究及其政策啟示》，《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第7期。

〔20〕《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，《人民日?qǐng)?bào)海外版》2006年03月28日第4版。

〔21〕謝建社:《城市流動(dòng)人口家庭生存狀況及其社會(huì)救助政策探究——基于廣州市的調(diào)查》，《城市觀察》2015年第2期。

〔22〕李銳:《基于國外經(jīng)驗(yàn)的視角研究中國農(nóng)民工權(quán)益保障問題》，《世界農(nóng)業(yè)》2012年第4期。

〔23〕柳清瑞、沈毅:《城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率研究——以遼寧省為例》，《成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2012年第9期。