◎呂曉青

（河北大學(xué) 歷史學(xué)院，河北 保定 071002）

北京自古以來便是中國最重要的城市之一，但由于民國時期尤其是1928年以后，國都南遷，北京改名為北平，中央政府對于北京的重視程度大不如前，其發(fā)展也今非昔比。正因如此，學(xué)術(shù)界對民國時期的北京研究相對不足。在以往研究中，有從歷史地理的角度對城市人口及空間的分布進行探究的，也有對城市建設(shè)同社會變遷關(guān)系的研究，以及對北京社會生活和社會文化的研究。然而有關(guān)政府對北京城市的管理研究并不多見，相關(guān)成果主要有：杜麗紅的《20世紀(jì)30年代的北平城市管理》[1]，對當(dāng)時北京的交通、醫(yī)療、社會、文化各方面進行了系統(tǒng)研究；王煦的《在傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間——1933至1935年的北平市政建設(shè)》[2]對北京市政進行了階段性的研究；而李玉梅的《民國時期北京電車公司研究》[3]是通過北京城市發(fā)展中的個案對整個北京的市政予以宏觀把握，為后人提供了一定的研究范式。

一般認(rèn)為，北京市政組織沿革在民國時期經(jīng)歷了四個階段，即：京都市政公所時期，也即創(chuàng)建時期，主要為民初至民國十七年北伐成功這一階段；北平市政建設(shè)時期，從民國十七年至二十六年七七事變；淪陷期，自民國二十六年日本占領(lǐng)北平至三十四年日寇投降；復(fù)元時期，即民國三十四年抗戰(zhàn)勝利至中華人民共和國成立。而本文所探討的即為北京市政發(fā)展過程中的第二個階段，即從1928年~1937年這一時期的北平市政問題。

一、北平市政的演變過程

市政有廣義和狹義之分，廣義的“市政”是指城市的管理工作，狹義的市政是指工程技術(shù)方面的事務(wù)。本文探討的是廣義的“市政”。

一個城市的市政管理水平，直接體現(xiàn)在市容市貌方面。中國古代沒有專門的機構(gòu)管理市政，市容狀況惡劣，這點在清末外國人的一些記載中有所體現(xiàn)，清代的北京城尚處于未開化的階段，當(dāng)時的城市雜亂不堪，這點外國人的感觸更為深入。據(jù)外國的記者莫里循和濮蘭德談到：“當(dāng)我們行進在骯臟的胡同和擁擠的街道時，幾英寸厚的塵土，停滯不動和污濁的湖面映入眼簾。到處都是陌生擁擠的人群，那些令人作嘔的氣味，使人厭煩的聲音和城市的外貌，是我對北京的第一印象。我在北京兩個月，但這第一印象是那么深刻，讓我無法釋然?！盵4]美國學(xué)者E·A羅斯在其著作《變化的中國人》一書中開篇便提到了當(dāng)時令人難以忍受的城市狀況“城市的街道狹窄彎曲，凹凸不平，骯臟不堪，臭氣熏天……幾乎沒有維護城市公共交通的任何規(guī)定，所以街道為個人商販占據(jù)。幾乎不能通行。店主們在貨架前設(shè)有柜臺，用籃子和簍子組成的貨攤排列在街道兩邊，帶著勞動用具的手工藝人充塞其間，致使一條六米寬的街道擁擠不堪。要不是官方規(guī)定必須為來往的坐轎留出過道，道路會更加狹窄”。[5]可見當(dāng)時的北京市政狀況極差，這種狀況持續(xù)到清末才得以好轉(zhuǎn)。

北京市政的現(xiàn)代化肇始于清末新政。在清末新政的實施過程中，民政部管轄市政發(fā)展，并設(shè)立巡警部及內(nèi)外城巡警總廳，由京師警察廳管理市政工程事宜，北京市政狀況有所好轉(zhuǎn)。當(dāng)時的外國記者曾記錄到：“改定官制后最令人滿意的部門是民政部，市政發(fā)展在民政部的管轄范圍內(nèi)，帝國各大城市幾乎都進行著市政建設(shè)，而北京的工作最引人注目。碎石子鋪筑的道路，排水式設(shè)備得到改善，街道保持清潔，路邊的貨攤移進了室內(nèi)市場。交通由身穿制服，受過訓(xùn)練的警察指揮，近代公共建筑，特別是新外交部莊嚴(yán)堂皇?！盵6]這較之前期北京市政有了很大的改觀，清末新政雖然失敗了，但為北京市政的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。

辛亥革命后，孫中山因北京舊勢力盤根錯節(jié)，本想建都南京，但袁世凱執(zhí)意留守北京，并發(fā)動北京政變，因而，北京仍作為國都，自此開啟了北洋政府統(tǒng)治時期。1914年，在北洋政府內(nèi)務(wù)總長朱啟鈐的倡議下，在北京成立了京都市政公所，是負(fù)責(zé)辦理市政的專門機構(gòu)，開始進行市政建設(shè)，這一般被認(rèn)為是北京市政現(xiàn)代化的開端。然而，由于北洋政府統(tǒng)治下的政局動蕩不安，因而所取得的成效并不顯著，據(jù)相關(guān)記載“其時北京政府既無實施自治之誠意，又乏市政理解之認(rèn)識，一切設(shè)施仍期數(shù)千年來專制之流毒，政治絲毫未見改良，北平民眾亦遂呻吟婉轉(zhuǎn)于萬惡軍閥腐敗官僚等層層統(tǒng)治壓迫之下，仰首不見天日，舉凡市政上應(yīng)興各端，如教育事業(yè)、衛(wèi)生、水利、道路以及一切公用機關(guān)等寡陋偏缺，胥不足語。”[7]可見當(dāng)時北京市政雖然進入了現(xiàn)代化，但沒有一個穩(wěn)定的環(huán)境予以發(fā)展。

1928年，國民大革命結(jié)束后，國都南遷，國民政府將北京作為北平特別行政市，任命何其鞏為市長，對北平特別行政市的市政進行了初步改組，在市政公所時期的組織建制基礎(chǔ)上，新設(shè)：籌備自治辦事處、禁煙處、旗產(chǎn)清理委員會、繁榮設(shè)計委員會、管理頤和園事務(wù)所、清理圓明園產(chǎn)事務(wù)所等機關(guān)，對北平市政予以管理。此后北平市政組織多次改組，最終于1933年，在袁良任北平市長期間，將北平市政再次改組，共設(shè)四局（土地局、工務(wù)局、公安局、社會局）、一處（衛(wèi)生處）、一館（中山圖書館）、一所（管理頤和園事務(wù)所）對北京市政予以系統(tǒng)管理。在此期間，大力推動北平市政建設(shè)，創(chuàng)立市政計劃，包括北平溝渠建設(shè)計劃、河道整理計劃、自來水整頓計劃等等，取得了輝煌的成績。時人稱之為“市政中興時期”、“市政建設(shè)之黃金時代”。[8]

雖然，北京由清末的國都變?yōu)槿A北的政治中心，其政治地位有所下降，以至于北京市政的發(fā)展較之其他大城市大為落后，但在北平市政建設(shè)這一階段，北平市政的現(xiàn)代化發(fā)展取得了一定成就，也是北平淪陷前市政建設(shè)最輝煌的時期。

二、北平私有房產(chǎn)買賣狀況

民國的建立，打破了清代旗漢分隔的嚴(yán)格界限，放松了城市人口的限制，大量外來人口涌入，以《北平市財政局實習(xí)總報告》中的相關(guān)數(shù)據(jù)為例，北京自1925年以來，人口數(shù)量大幅度增加。（見表1）

表1 北平全市歷年人口總數(shù)表

人口的增長帶來了一系列的社會問題，而房產(chǎn)問題尤為重要。房屋建筑的規(guī)劃影響到整個城市的市貌，房屋產(chǎn)權(quán)的所屬問題，與市民的利益息息相關(guān)。在北平，私有房產(chǎn)數(shù)量占總房產(chǎn)的比重較大，以1948年的相關(guān)數(shù)據(jù)為例：“至民國三十七年(1948年)，北平市公私房產(chǎn)約120萬間，其中私產(chǎn)約92萬間，占76．7%。在私房中，占有百間以上的大房主，其房產(chǎn)大部分為其祖輩或本人在清代及民國時期所置，其中官僚置產(chǎn)占27．5%，經(jīng)營商業(yè)置產(chǎn)的占60．9%，占有房屋最多的有2515．5間。占有百間以下的小房主，多數(shù)系自行置產(chǎn)，其中繼承的占35．8%?！盵9]由此可見，私有房產(chǎn)的數(shù)量眾多，且因歷史遺留的問題，管理起來相當(dāng)復(fù)雜，因而對于私有房產(chǎn)的管理是民國時期北京市政管理的重要一環(huán)。

民國初年，國民政府從清朝接手北京城后，對北京進行重新規(guī)劃勢在必行。京都市政公所在“整理市政”過程中，建立了房地轉(zhuǎn)移憑單和房地轉(zhuǎn)移登記制度，通過制定房地收用辦法，將房地分為國有、公有、民有，確定了收用的強制原則和補償、安置原則。這樣一來，為重新規(guī)劃北京市政建置問題打下了基礎(chǔ)，開了北京房產(chǎn)的現(xiàn)代化管理的先河，但真正進入規(guī)范化和現(xiàn)代化的有效管理之中還是在1928年~1937年這一階段。

1928年，國都南遷，成立北平特別市之后，對于北平的市政管理一度掀起了熱潮。政府和社會對房產(chǎn)問題十分關(guān)注。據(jù)相關(guān)報道稱，1928年，市政工程師鄒恩泳在《附北京市政改良意見書》中談到房屋改筑和房屋規(guī)律問題，他針對房屋改筑問題談到：“北京所有屋舍，均須詳細(xì)調(diào)查，每屋予以相當(dāng)年限，一到年限，即令重建，道路太狹之處，可乘此時依照預(yù)定界線，令新屋照退若干，如讓出地皮過多，可按定章出價收買”[10]就房屋規(guī)定而言，“市內(nèi)各種屋舍，應(yīng)有一定規(guī)律。例如某區(qū)房屋以高度，幾層幾尺為限，某種房屋重載以每方尺若干公斤為限，空氣光度等等亦有限制，諸如此類，皆應(yīng)規(guī)定，所有新屋圖樣，須送市政機關(guān)驗核，經(jīng)認(rèn)可后，始準(zhǔn)建造。[10]這是就規(guī)劃北京道路以及考慮到整個城市的市貌而提出的建議，可見北平市政建設(shè)過程中的社會性。

然而有關(guān)房產(chǎn)問題，最為重要的當(dāng)屬房產(chǎn)的買賣和轉(zhuǎn)讓問題。有關(guān)房產(chǎn)買賣問題的規(guī)劃大致分為房屋評定價格、中介以及契稅三個方面。

（一）房屋評定價格

民國成立后，百廢待興，亟須對城市予以重新規(guī)劃。房屋買賣和轉(zhuǎn)移問題盛行，且在買賣過程中，出現(xiàn)了稅契價格與市價懸殊的現(xiàn)象，這對于國家稅收產(chǎn)生了重要的影響。因而，自1928年，北平市政府設(shè)土地局①兩年后，市政府將土地局裁撤，土地行政歸由北平市財政局負(fù)責(zé)。，管理土地行政以來，對北平地區(qū)進行了大規(guī)模的土地調(diào)查登記，并在此基礎(chǔ)上制定土地房屋評價規(guī)則，第一次對房地買賣價格進行政府評價，為稅契價格提供了基礎(chǔ)。有關(guān)房屋的具體價格見表2：

表2 1929年5月《北平市土地房產(chǎn)評價暫行規(guī)則》市區(qū)建筑物價格一覽表

1929年，政府對于北平市建筑物的價格進行了初步大致評價，這項規(guī)定對于規(guī)范房產(chǎn)的市場價格提供了依據(jù)，使市民在進行房屋交易的過程中能夠有所憑借，一定程度上保障了市民的利益、政府財政收入的平穩(wěn)和房產(chǎn)交易的規(guī)范化、系統(tǒng)化。但值得注意的是，此時的建筑物價格規(guī)定尚未達到具體而微的程度，如此一來，在買賣雙方實際的交易過程中便會出現(xiàn)糾紛。因此，北平市政府于1933年公布了修正后的 《北平市土地房屋評價規(guī)則》，對各式建筑劃分了等級，并詳細(xì)地標(biāo)明價值，其中增加了對郊區(qū)馬蹄窯、縮子窯和盆窯的評價（見表3）。

表3 1933年北平市區(qū)房屋評價價目等級一覽表

房屋種類 等級 說明 城廂 郊區(qū)帶廊瓦房 甲等一級 規(guī)模宏大，工料最佳，形狀最新者 250 170甲等二級 形狀半新者 220 150甲等三級 形狀已舊者 200 130乙等一級 規(guī)模較大，工料較佳，形狀最新者 200 130乙等二級 形狀半新者 180 120乙等三級 形狀已舊者 160 110丙等一級 規(guī)模較小，工料較次，形狀最新者 160 110丙等二級 形狀半新者 140 90丙等三級 形狀已舊者 120 90甲等一級 規(guī)模宏大，工料最佳，形狀最新者 160 80甲等二級 形狀半新者 150 75甲等三級 形狀已舊者 140 70乙等一級 規(guī)模較大，工料較佳，形狀最新者 130 65乙等二級 形狀半新者 120 60乙等三級 形狀已舊者 110 55丙等一級 規(guī)模較小，工料較次，形狀最新者 100 50丙等二級 形狀半新者 90 45瓦房灰瓦房80 40甲等一級 規(guī)模宏大，工料最佳，形狀最新者 90 45甲等二級 形狀半新者 85 42甲等三級 形狀已舊者 80 40乙等一級 規(guī)模較大，工料較佳，形狀最新者 80 40乙等二級 形狀半新者 75 37乙等三級 形狀已舊者 70 35丙等一級 規(guī)模較小，工料較次，形狀最新者 70 35丙等二級 形狀半新者 65 32丙等三級 形狀已舊者60 30灰房或平臺 甲等一級 規(guī)模宏大，工料最佳，形狀最新者 70 35甲等二級 形狀半新者 65 32甲等三級 形狀已舊者 60 30乙等一級 規(guī)模較大，工料較佳，形狀最新者 55 27乙等二級 形狀半新者 50 25乙等三級 形狀已舊者 45 22丙等一級 規(guī)模較小，工料較次，形狀最新者 40 20丙等二級 形狀半新者 35 17丙等三級 形狀已舊者 30 15丙等三級 形狀已舊者

資料來源：北京市地方志編纂委員會編，《北京志·市政卷·房地產(chǎn)志》，北京出版社，2000年版，第161-164頁。

1933年的房屋評價規(guī)定是在1929年的基礎(chǔ)上加以完善的。其中從房屋規(guī)模、工料質(zhì)量以及形狀新舊對各式房屋進行了等級劃分和具體評定，使得房屋價格評價有據(jù)可依，避免了因房價不明而導(dǎo)致的糾紛。同時，從以上統(tǒng)計中也可見當(dāng)時北平市里及郊區(qū)房屋的種類、樣式以及市民生活的條件。反映了政府對于北平房產(chǎn)的管理范圍逐步擴大，且日臻完善。對房產(chǎn)價格的評定是房產(chǎn)買賣的基礎(chǔ)，但這主要是就政府方面而言的，而在房屋買賣過程中，中介具有十分重要的作用。

（二）房產(chǎn)中介

房屋的買賣的規(guī)范化不僅表現(xiàn)在房產(chǎn)價格的評定，也體現(xiàn)在對中介問題的規(guī)定。有關(guān)中介的問題，一方面與政府的制度息息相關(guān)，另一方面也反映房產(chǎn)買賣過程中的社會狀況。

民國之時，房屋買賣的中介遍布社會各階層，且具有固定的地點，而茶館成為了中介聚集的地方，如在內(nèi)城廣和軒，外城玉春、三義、天匯軒等茶館。這些地方“每日均有此項人之足跡，專為訪問何人欲買房，何處有房售賣，遂即自行尋去，為雙方撮合”。中介所獲利潤特別高，素有“成三破二”之稱，即“撮合成功后，買賣雙方共同支付傭金，置產(chǎn)者出3%，賣產(chǎn)者出2%”。[11]

以上情況只涉及一次性成交的情況，如果遇有多次成交情況，便需要他人介入，成功后，利潤共享。當(dāng)然，買賣雙方明知中介從中漁利，但不得不依靠中介，主要原因在于“買賣兩家，各不相識，無中人說項，似不能面對面講。且此項纖手，于買房人實有利益，如某處房不凈，某處房有糾葛，非此等人莫知其詳。且房產(chǎn)交易后，纖手可代換轉(zhuǎn)移憑單、立案、投稅、領(lǐng)契等事，較買房人自己辦理尤妥”。[12]

前文也提到，在市政管理過程中，如果遇到房屋價格規(guī)定不明，房產(chǎn)糾紛，或?qū)Ψ课菥唧w情況的了解方面，不便于買賣雙方直接交流，便需要中介從中調(diào)和。正因中介的作用不可替代，所以買賣雙方不得不依靠中介代理。

有鑒于中介數(shù)量的日益增多，民國十六年，京都市政公所、京師警察廳和京兆尹公署聯(lián)合公布《合辦京師城郊官中事務(wù)處簡章》，設(shè)立官中事務(wù)處，對中介進行管理。規(guī)定“市民以介紹房地營業(yè)者，要赴該處報名，經(jīng)考詢合格后給予京郊房地介紹證，介紹證每年更換一次；未給予介紹證者不得充房地中人及介紹事業(yè)。中人介紹房地，準(zhǔn)其收受介紹費，租賃的不得超過月租之半，典買的不得超過典買總價的2．5%，其數(shù)人介紹者則共同分配”。[13]

這項規(guī)定是對中介問題規(guī)定日趨規(guī)范化的體現(xiàn)，但實際操作困難，首先，中介屬于社會中的流動人群，控制起來較為困難；其次，從買賣雙方而言，中介由來已久，已經(jīng)形成一種習(xí)慣認(rèn)識，時人關(guān)注的是費用的多少，是否合法并不重要，而官中事務(wù)處對房屋買賣雙方予以額外收費，加重了市民的負(fù)擔(dān)；最后，由于民國時期是古代社會向近代轉(zhuǎn)型的時期，因而市民的權(quán)利意識并不強烈，因而這種中介規(guī)定不僅遏制了中介的利益，也造成了買賣雙方的負(fù)擔(dān)。鑒于種種弊端，民國十七年，北平市政府廢除官中事務(wù)處，市民房屋交易依然依靠中介。

（三）契稅問題

無論是對土地房產(chǎn)價格的評價還是對中介的管理，其共同目的都是政府為增加稅收而予以規(guī)劃，而有關(guān)土地房產(chǎn)轉(zhuǎn)移過程中最重要的問題便是契稅規(guī)定。契稅是土地房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移時向其承受者征收的一種稅收。民國時期，房產(chǎn)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象普遍，因而契稅問題十分重要。光緒三十四年（公元1908年），清政府制定的《寫契投稅章程》中規(guī)定“定契價為3．3%，自立契之日起，限一年內(nèi)投稅”[13]這是中國首次對房產(chǎn)轉(zhuǎn)移實施征稅的辦法。

民國四年(公元1915年)，京師稅務(wù)左右翼公署制定契稅種類和稅率，規(guī)定了買契、補契、添建、改建房屋契、永租契等的稅率，對房產(chǎn)轉(zhuǎn)移和增建問題的契稅予以完善。北平特別市成立后，契稅由北平特別市財政局所設(shè)的北平特別市賦稅稽征所辦理，對房產(chǎn)轉(zhuǎn)移所征稅務(wù)予以更為詳細(xì)的規(guī)定。

在1935年的《市政評論》中談到北平市政府對契稅征收問題所進行的詳細(xì)規(guī)定：“本市最近遵照中央令發(fā)各省市舉辦地政程序大綱規(guī)定，對于土地登記業(yè)經(jīng)積極進行。在登記時，關(guān)于業(yè)戶之產(chǎn)權(quán)憑證最為重要，所以一面為整頓契稅，一面為將來土地的估計辦理順利起見，特由局印制通告十萬章，勸令市民有產(chǎn)紅契者，趕及來局投稅，并為體恤業(yè)主，減輕負(fù)擔(dān)起見，特定自本年四月一日發(fā)出通告期，至本年六月底止三個月內(nèi)，無論立契年月遠近，凡自動來局登記投稅者，概免處罰，期限屆滿后，如業(yè)主仍持觀望態(tài)度，至將來登記時，查驗產(chǎn)權(quán)不足憑證，致須臨時補稅，定即照章處罰”[14]

通過這則有關(guān)契稅征收通告得知：土地登記主要為使政府明晰北平市的土地房產(chǎn)情況，以方便在契稅征收過程中有所依據(jù)。自1935年起，對以往未及時投稅的人員予以警告，改變了以往的隱瞞不報現(xiàn)象，一方面有利于增加市政府的財政收入，另一方面也為之后的北平市土地房產(chǎn)評估奠定了基礎(chǔ)，對規(guī)范北平市房產(chǎn)轉(zhuǎn)移過程中的契稅收入具有重要作用。

三、結(jié)語

北京是中國的古都，位于中國的北方地區(qū)，與東南沿海相比，其接受西方的文化觀念較晚；再加上北京具備濃厚的封建文化傳統(tǒng)，傳統(tǒng)觀念根深蒂固，因而北京市政在向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的過程中難免會歷經(jīng)一定的曲折。本文通過考察北平市政建設(shè)時期的房產(chǎn)買賣問題，可見其過程的復(fù)雜性：對房產(chǎn)價格的評定經(jīng)過了多次反復(fù)修改才得以完善；對于中介的管理，因沒有考慮到現(xiàn)實中的諸多弊端，在發(fā)展過程中被逐漸取締?？偠灾?，北平市政建設(shè)時期，有關(guān)房產(chǎn)買賣的規(guī)定逐步制度化、公開化，這是市政管理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要體現(xiàn)。

同時，通過對北平房產(chǎn)買賣所進行的探索，也反映出北平市政建設(shè)過程中政府和社會的雙重作用，在市政建設(shè)過程中，政府無疑起到了領(lǐng)導(dǎo)作用。但在具體實施過程中，無法忽略社會所起的作用，政府的規(guī)定需要在社會中付諸實踐經(jīng)過檢驗方可通行，否則其制度將被取締，從中也可看出民國市政現(xiàn)代化的另一個特征，即市民利益訴求的突顯。這無疑體現(xiàn)了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，北平市政管理所體現(xiàn)出的民主和人文精神。

[1]杜麗紅.20世紀(jì)30年代的北平城市管理[D].中國社會科學(xué)院，2002.

[2]王煦.在傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間——1933至1935年的北平市政建設(shè)[J].歷史教學(xué)問題，2005(2).

[3]李玉梅.民國時期北京電車公司研究[D].河北大學(xué)，2012.

[4]莫里循，濮蘭德.中國：舊北京和新北京[N].泰晤士報，1909-09-03.

[5]E·A羅斯著.公茂虹，張皓譯.變化的中國人[M].北京：時事出版社，1997.

[6]莫里循.中國及其內(nèi)部事務(wù)[N].泰晤士報，1909-01-04.

[7]李鴻毅.民國二十三年春北平市財政局實習(xí)總報告[R]//民國二十年代中國大陸土地問題資料：187.

[8]北平市工務(wù)局.北平市都市計劃設(shè)計資料（第一集）[M].北平：北平市工務(wù)局，1947.

[9]北京市房地產(chǎn)管理局.北京市私有房產(chǎn)調(diào)查情況報告[R].1954.

[10]鄒恩泳.附北京市政改良意見書[J].道路月刊，1928(1).

[11]北平日報[N].1929-03-20.

[12]北平指南[M]：北平：民社出版，1933.

[13]北京市地方志編纂委員會.北京志·市政卷·房地產(chǎn)志[M].北京：北京出版社，2000.

[14]市政評論[J].北平市政專欄，1935（16）.