張致勝

（安徽省林業(yè)廳，合肥 230001）

安徽省全面深化集體林權(quán)制度改革的重點(diǎn)難點(diǎn)探析

張致勝

（安徽省林業(yè)廳，合肥 230001）

本文通過對(duì)安徽全面深化集體林權(quán)制度改革的基本任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)的展望，著重分析了全面深化改革的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場作用和政府監(jiān)管的不可替代性，并提出全面深化改革需要遵循和把握的諸多平衡點(diǎn)。

全面深化；改革；重點(diǎn)難點(diǎn)；平衡點(diǎn)

近年來，安徽集體林權(quán)制度改革（以下簡稱“集體林改”）在完成確權(quán)發(fā)證的階段性任務(wù)的同時(shí)，及時(shí)推進(jìn)全面深化集體林改，取得了積極的成效。但從制度創(chuàng)新、問題導(dǎo)向、進(jìn)一步發(fā)揮市場作用、綜合配套等諸多因素考量，理清當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)集體林改的方向及重點(diǎn)難點(diǎn)問題，攻堅(jiān)克難，以期取得更大的改革成效，是我們每一個(gè)投身這場改革的人所面臨的思考。

1　全面深化集體林改的戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)

在穩(wěn)定和完善家庭承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，放活經(jīng)營，培育創(chuàng)新各類新型林業(yè)經(jīng)營主體，優(yōu)化集體林業(yè)體制機(jī)制，大力發(fā)展生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)，促進(jìn)興林富民。通過相關(guān)制度建設(shè)，進(jìn)一步落實(shí)配套政策措施，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)各種生產(chǎn)要素向林業(yè)聚集，推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展，在全省建立起產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)抵押順暢、監(jiān)管服務(wù)有效的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度［1］，實(shí)現(xiàn)國家得生態(tài)、農(nóng)民得實(shí)惠的長期目標(biāo)，進(jìn)而充分發(fā)揮林業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化多種功能，形成比較健全的林業(yè)生態(tài)體系、產(chǎn)業(yè)體系和森林文化體系。

系統(tǒng)推進(jìn)配套改革，緊緊把握改革發(fā)展的主題，進(jìn)一步鞏固改革成果，著力改變山區(qū)林區(qū)面貌，全面提升集體林業(yè)經(jīng)營發(fā)展水平。圍繞集體林改的重點(diǎn)和難點(diǎn)，不斷在制度創(chuàng)新、機(jī)制體制創(chuàng)新和專業(yè)實(shí)用人才培養(yǎng)創(chuàng)新等方面取得新突破；在完善政策、放活經(jīng)營、強(qiáng)化服務(wù)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、提升效益等方面取得新成就；在改善生態(tài)、改善民生和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面取得新進(jìn)展。

2　全面深化集體林改的重點(diǎn)

2.1鞏固完善確權(quán)發(fā)證成果

對(duì)于錯(cuò)發(fā)、漏發(fā)林權(quán)證的，依據(jù)申請(qǐng)人申請(qǐng)及時(shí)進(jìn)行更正和補(bǔ)發(fā)。對(duì)于聯(lián)戶發(fā)證、發(fā)大證和實(shí)行股份經(jīng)營的，依據(jù)群眾意愿和方便經(jīng)營、流轉(zhuǎn)和抵押貸款等要求，做好聯(lián)戶發(fā)證的拆分和細(xì)化工作，分別發(fā)給林權(quán)證和股權(quán)證。初始發(fā)證和林權(quán)流轉(zhuǎn)的變更登記等項(xiàng)工作，按照有關(guān)法律法規(guī)（包括《安徽省林權(quán)管理?xiàng)l例》以及規(guī)范性文件）的規(guī)定依法辦理。進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范林權(quán)爭議和承包糾紛調(diào)處，5.33萬hm2以上的縣應(yīng)建立林地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會(huì)，優(yōu)化程序，加強(qiáng)制度建設(shè)，把矛盾糾紛解決在基層萌芽狀態(tài)。

2.2規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)市場行為

建立全省統(tǒng)一、規(guī)范有序、公開透明、服務(wù)高效的縣級(jí)林權(quán)交易平臺(tái)，成為江南林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所的合作會(huì)員，并向鄉(xiāng)級(jí)林業(yè)站延伸服務(wù)，形成省市縣三級(jí)林權(quán)交易網(wǎng)和縣鄉(xiāng)村三級(jí)林權(quán)交易服務(wù)網(wǎng)，并實(shí)現(xiàn)林權(quán)交易信息化。鼓勵(lì)交易雙方通過林權(quán)交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)競價(jià)交易。

2.3打造林權(quán)抵押貸款服務(wù)平臺(tái)

建立健全林權(quán)抵押貸款服務(wù)平臺(tái)，開展林權(quán)抵押登記、擔(dān)保與收儲(chǔ)、貸款貼息、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、森林保險(xiǎn)等相關(guān)業(yè)務(wù)。林權(quán)抵押貸款以林權(quán)管理服務(wù)中心為依托，搭建市場服務(wù)平臺(tái)。通過林業(yè)與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保集團(tuán)、森林資源收儲(chǔ)中心等單位合作，創(chuàng)新林權(quán)抵押貸款模式，不斷開發(fā)新產(chǎn)品，推行林權(quán)抵押貸款一卡通業(yè)務(wù)。

2.4培育新型林業(yè)經(jīng)營主體

以農(nóng)民林業(yè)合作社建設(shè)為帶動(dòng)，促進(jìn)林業(yè)學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等合作組織發(fā)展。支持和鼓勵(lì)家庭林場創(chuàng)新發(fā)展，培育職業(yè)林農(nóng)，建立穩(wěn)定的農(nóng)村林業(yè)產(chǎn)業(yè)軍；探索股份制林場、集體林場、合作林場、民營林場等專業(yè)大戶、林業(yè)企業(yè)，發(fā)揮其在規(guī)模集約經(jīng)營上的示范引領(lǐng)作用，培育和壯大各類新型林業(yè)經(jīng)營主體。

2.5因地制宜地發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)

在不砍樹或少砍樹的前提下，充分利用林地空間，開展立體復(fù)合經(jīng)營發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，提高林地綜合利用率，并不斷提高經(jīng)濟(jì)效益。目前，安徽省逐步探索出一條充分利用森林資源發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，做到以林為主，實(shí)行林下種植、林下養(yǎng)殖、林間采集加工和森林景觀利用相結(jié)合的復(fù)合經(jīng)營林業(yè)的路子，林下種植中藥材、培育食用菌和藥用菌、開展森林旅游等得到長足發(fā)展。

2.6推進(jìn)林木采伐管理方式改革

實(shí)行公益林和商品林完全不同的林木采伐管理方式。公益林的衛(wèi)生伐和更新性采伐均納入限額管理，并實(shí)行嚴(yán)格的行政管理措施和管理制度。商品林中除目前的竹林和非林地上林木的采伐已放開不納入采伐限額管理外，還要在采伐指標(biāo)分配、公示制、采伐年齡的放寬等方面進(jìn)行改革，最終實(shí)現(xiàn)商品林在限額指導(dǎo)下的自主采伐。

2.7加強(qiáng)林權(quán)管理服務(wù)中心規(guī)范化建設(shè)

林權(quán)管理服務(wù)中心是全面深化集體林改中為了適應(yīng)自身改革的需要，調(diào)整和滿足生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，對(duì)林業(yè)管理自身不適應(yīng)林業(yè)改革發(fā)展需要而建立的新型林業(yè)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。重點(diǎn)在縣一級(jí)建立林權(quán)管理服務(wù)中心，在有林業(yè)站的地方，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)延伸，村級(jí)建立信息員制度并推行全程代理制，形成縣鄉(xiāng)村林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系和管理體系，開展規(guī)范化建設(shè)，實(shí)行人員上崗、管理責(zé)任和服務(wù)職能三到位。

2.8探索集體資產(chǎn)量化到戶與農(nóng)戶林權(quán)入股發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)化改革

一方面，根據(jù)“要千方百計(jì)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入”的要求，尚未到戶的農(nóng)村集體資產(chǎn)，要通過民主的方式，依法將其資產(chǎn)量化到農(nóng)戶，或股權(quán)到戶并取得相應(yīng)的收益。另一方面，已通過家庭承包的方式承包到戶的林權(quán)，根據(jù)自愿、互助合作等原則，引導(dǎo)實(shí)行入股經(jīng)營，發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)化，探索不同形式的股份經(jīng)營的有效形式。

2.9推行林地承包經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置改革

為適應(yīng)林權(quán)經(jīng)營需要，根據(jù)政策規(guī)定，林地所有權(quán)、林地承包權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)可以實(shí)行三權(quán)分置：林地所有權(quán)歸集體長期不變，不得流轉(zhuǎn)；林地承包經(jīng)營權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，林權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)可以保留承包權(quán)，只流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，也可將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)同時(shí)流轉(zhuǎn)，以獲得更多的流轉(zhuǎn)收益。保留承包權(quán)，防止農(nóng)民失山失地，使林權(quán)流轉(zhuǎn)更加靈活順暢。

2.10政策落實(shí)與林農(nóng)權(quán)益的維護(hù)

林業(yè)政策涉及項(xiàng)目扶持、鼓勵(lì)政策及資金支持等諸多方面。深化集體林改，可以通過用足用活相關(guān)政策，鞏固擴(kuò)大改革成果；通過政策引導(dǎo)和政策支持，發(fā)揮財(cái)政、稅收、金融、保險(xiǎn)等相關(guān)政策的扶持和支撐作用，培育和推廣改革典型，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新，不斷提高改革成效。林農(nóng)權(quán)益維護(hù)包括林木采伐權(quán)，流轉(zhuǎn)收益權(quán)，依法享有各種涉林補(bǔ)貼、補(bǔ)助、補(bǔ)償以及尚未到戶的集體資產(chǎn)的收益分配權(quán)等等。

3　全面深化集體林改的難點(diǎn)分析

3.1貸款難

林權(quán)抵押貸款是推進(jìn)集體林改過程中產(chǎn)生的一大壯舉，是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展插上了飛翔的翅膀，具有開創(chuàng)性和不可替代性，成為廣大林農(nóng)盤活森林資源資產(chǎn)，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要一環(huán)。林權(quán)抵押貸款無疑是全面深化推進(jìn)集體林改的重點(diǎn)工作之一，也是難點(diǎn)之一。

3.1.1法律法規(guī)和政策界限把握難

《森林法實(shí)施條例》規(guī)定，公益林地原則上不能流轉(zhuǎn)；后來國家林業(yè)局根據(jù)林改實(shí)踐探索和法律法規(guī)精神，規(guī)定公益林除轉(zhuǎn)讓方式外，可以進(jìn)行其他方式的流轉(zhuǎn)。但能否抵押？未作規(guī)定。抵押是否是流轉(zhuǎn)的一種特殊形式？理論界探索尚未取得一致意見?！段餀?quán)法》規(guī)定，自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！栋不帐×謾?quán)管理?xiàng)l例》明確，公益林流轉(zhuǎn)的，不得改變公益林性質(zhì)。此舉未限定流轉(zhuǎn)方式，又向前邁了一步。凡此種種，限制了林權(quán)抵押貸款。

3.1.2對(duì)抵押資產(chǎn)的要求苛刻

在實(shí)際操作中，各種情況表明，提供貸款的林權(quán)必須產(chǎn)權(quán)清晰，易于變現(xiàn)，這里包括提供貸款的經(jīng)濟(jì)林在盛果期或收獲期，用材林接近采伐期，毛竹類也要進(jìn)入滿園以后等等。最好有森林保險(xiǎn)或參加商業(yè)保險(xiǎn)。這些要求無疑都有道理，這些林權(quán)經(jīng)過資產(chǎn)評(píng)估后，其評(píng)估價(jià)在貸款時(shí)往往要打5折，其他林權(quán)則更低。

3.1.3具體的林權(quán)抵押貸款推進(jìn)難

一方面，林業(yè)部門深化改革，全力推進(jìn)林權(quán)抵押，活躍農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)；另一方面，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要拓展業(yè)務(wù)，積極支持林農(nóng)融資，參與市場競爭，很想有所作為。從宏觀上講，兩家合作不難。但往往到具體承貸時(shí)，種種難題就出現(xiàn)了。有林權(quán)變現(xiàn)問題，有評(píng)估的問題，有的銀行下手比較慢，有的觀望惜貸，有的商品林抵押貸款還被要求再擔(dān)?；騾⑴c商業(yè)保險(xiǎn)。由于林業(yè)培育周期長，變現(xiàn)需要時(shí)日，絕大多數(shù)的貸款期限較短，一般僅為一年，不能滿足抵押人的發(fā)展需求。

3.1.4逾期抵押物的處置難

在開展林權(quán)抵押貸款工作中，從全省來說，幾乎所有的銀行均參與了這一服務(wù)三農(nóng)的工作，但有些銀行遇到抵押到期不能還本付息的“逾期”現(xiàn)象。根據(jù)規(guī)則，逾期超過一定數(shù)量就要停貸，局部地區(qū)造成了參與抵押銀行越來越少。理論上講，“逾期”的林權(quán)可以網(wǎng)上交易或線下交易，但遠(yuǎn)水解不了近火，流轉(zhuǎn)不掉怎么辦？為徹底解決這一難題，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，安徽省成立了“安徽省森林資源收儲(chǔ)中心”，但目前處于起步階段，風(fēng)險(xiǎn)基金尚未建立，市場機(jī)制也待健全。

3.2評(píng)估難

3.2.1評(píng)估師和評(píng)估制度的缺失

我國對(duì)森林資源資產(chǎn)的評(píng)估沒有建立評(píng)估師制度，也沒有林業(yè)專業(yè)的評(píng)估師，法律上沒有規(guī)范，評(píng)估制度和評(píng)估體系尚未建立。同時(shí)也正趕上國家對(duì)整個(gè)評(píng)估市場進(jìn)行改革，行政許可和行政確認(rèn)向行業(yè)協(xié)會(huì)過渡，新的市場機(jī)制尚未建立。

3.2.2森林資源資產(chǎn)評(píng)估較其他不動(dòng)產(chǎn)資源評(píng)估難

森林資源資產(chǎn)評(píng)估的特點(diǎn)是，既要對(duì)森林資源的數(shù)量、質(zhì)量包括林地的立地指數(shù)等、生物量、成熟度、盛果期等專業(yè)技術(shù)的熟練掌握，又要對(duì)森林資源的價(jià)值量進(jìn)行分析核算得出符合實(shí)際的價(jià)值評(píng)估，同時(shí)還要對(duì)森林林木和林地兩類不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行分別評(píng)估。對(duì)森林資源價(jià)值較高（100萬元以上）的評(píng)估，根據(jù)政策規(guī)定需要持有林業(yè)調(diào)查規(guī)劃資質(zhì)的單位和一般資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的單位兩家合作才能完成。

3.2.3評(píng)估市場監(jiān)管難

森林資源資產(chǎn)評(píng)估市場尚未形成有序競爭的局面，既未形成壟斷格局，也未形成良性發(fā)展的環(huán)境；收費(fèi)過高、評(píng)估失真等非正常行為時(shí)有發(fā)生，評(píng)估的真實(shí)性和嚴(yán)肅性受到挑戰(zhàn)，往往增加抵押人負(fù)擔(dān)等等。由于利益驅(qū)動(dòng)，評(píng)估市場良莠不齊，給抵押權(quán)人和抵押人選擇造成困難，亟待加強(qiáng)對(duì)評(píng)估市場的指導(dǎo)與監(jiān)管。

3.3流轉(zhuǎn)監(jiān)管難

林權(quán)流轉(zhuǎn)是促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)的必由之路。一方面，通過流轉(zhuǎn)，可以促進(jìn)資源變資產(chǎn)到變現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)林權(quán)價(jià)值的有效形式，林權(quán)人可以提前得到資金回報(bào)；另一方面，通過流轉(zhuǎn)引導(dǎo)資金、技術(shù)、勞力、管理等要素向林業(yè)集聚，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營。林權(quán)流轉(zhuǎn)更多的屬于市場行為，林權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管則屬于政府行為，市場如何自律，監(jiān)管怎樣到位，成為在實(shí)踐中的難題。

3.3.1林權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范還需要有一個(gè)過程

林權(quán)流轉(zhuǎn)不公開、不透明在一定范圍內(nèi)仍然存在。私下交易、越俎代庖時(shí)有發(fā)生；集體未到戶的林權(quán)流轉(zhuǎn)程序不合法、流轉(zhuǎn)不規(guī)范的情形在一定范圍內(nèi)存在。過去林權(quán)流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的“三過”現(xiàn)象（流轉(zhuǎn)面積過大、租金過低、期限過長）大多是由于流轉(zhuǎn)不規(guī)范造成的，解決這類問題也需要有一個(gè)過程。流轉(zhuǎn)市場尚未成熟，市場自律程度低。

3.3.2為林權(quán)流轉(zhuǎn)搭建的平臺(tái)尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用

未能通過全方位服務(wù)來引導(dǎo)市場，林權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)自身建設(shè)也存在不足，人員不到位或到位不能滿足市場服務(wù)需求；便民優(yōu)質(zhì)服務(wù)措施跟不上；政策優(yōu)惠的引導(dǎo)未能跟上等等，導(dǎo)致林權(quán)交易實(shí)際上存在的網(wǎng)上交易與線下交易，線下交易又分通過服務(wù)平臺(tái)與私下交易的林權(quán)流轉(zhuǎn)“兩張皮”，互不粘連，各行其是。

3.3.3市場監(jiān)管存在盲點(diǎn)

隨著改革的深入，林權(quán)流轉(zhuǎn)的模式也多種多樣，有村組發(fā)動(dòng)林農(nóng)自愿流轉(zhuǎn)的，有村組返租倒包再流轉(zhuǎn)的，有先組建林業(yè)合作社再整體出讓的等等，這些模式和做法總體上是合法合規(guī)的，現(xiàn)在很少有政府強(qiáng)行推進(jìn)或村組代為流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象發(fā)生。但專業(yè)大戶、企業(yè)和工商資本大規(guī)模進(jìn)入林權(quán)流轉(zhuǎn)市場，難免出現(xiàn)“面積過大”，成千上萬畝地流轉(zhuǎn)，有的流轉(zhuǎn)后多年不經(jīng)營，甚至違約不付租金，涉及千家萬戶，造成事后監(jiān)管乏力，總不能支持家家戶戶都去打官司吧？這是否有圈地嫌疑還難以界定，致使監(jiān)管工作束手無策。

3.4爭議糾紛調(diào)處難

3.4.1引起爭議或糾紛多種多樣

一是歷史遺留問題，難題長期得不到解決，時(shí)常有摩擦，一時(shí)又難以解決。二是早期林權(quán)流轉(zhuǎn)中形成的“三過”現(xiàn)象，解決起來比較困難，一方面群眾有訴求，主張要回承包地；另一方面大戶經(jīng)營多年，投入較大，利益分割難。三是經(jīng)營中出現(xiàn)的糾紛，或因經(jīng)營超出范圍的邊界爭議，或因竹林?jǐn)U鞭引起面積爭議，或因前人許諾、后人不認(rèn)賬問題等等。四是由于發(fā)證引起的爭議，如林業(yè)“三定”時(shí)期的山林權(quán)證，退耕還林證等。這次集體林改權(quán)屬確認(rèn)時(shí)沒有到現(xiàn)場勘界確權(quán)，未經(jīng)核對(duì)，罔顧現(xiàn)實(shí)，造成不必要的爭議。五是合同糾紛，包括流轉(zhuǎn)再流轉(zhuǎn)造成租金支付糾紛。六是大型項(xiàng)目的林地征占用的權(quán)屬爭議和相關(guān)補(bǔ)償?shù)睦嬷疇幍鹊取?/p>

3.4.2調(diào)處機(jī)制不健全

沒有按照先調(diào)解再裁決的程序進(jìn)行，往往調(diào)解調(diào)處混為一談，造成上訪，針尖對(duì)麥芒，易走偏鋒。不少地方?jīng)]有調(diào)處調(diào)解機(jī)構(gòu)，往往就是一個(gè)分管負(fù)責(zé)人。由于初訪重視不夠，把問題解決在基層未下到功夫，或調(diào)解委員會(huì)機(jī)制不全，調(diào)處變成一對(duì)一談判；有的久拖不決，往往矛盾激化，造成越級(jí)上訪；更有甚者，未分清兩類不同性質(zhì)的問題，林權(quán)爭議適用于調(diào)解政府裁決，承包糾紛適用于調(diào)解仲裁；有的對(duì)于權(quán)屬爭議只調(diào)處不裁決，無法進(jìn)入復(fù)議或向法院起訴程序；有的承包經(jīng)營糾紛由于多數(shù)地方未建立仲裁機(jī)構(gòu)而走向簡單化調(diào)處程序等等。

上述貸款難、評(píng)估難、流轉(zhuǎn)監(jiān)管難以及爭議糾紛調(diào)處難等問題，是伴隨著全面深化集體林改推進(jìn)而出現(xiàn)的深層次的問題，也是改革所要面對(duì)的重點(diǎn)解決的問題。這些疑難問題的解決，便是朝著“興林富民”大目標(biāo)的一步步邁進(jìn)。

4　正確把握改革的平衡點(diǎn)

4.1正確把握政策和法律法規(guī)的底線

改革是深入探索和突破的過程，探索和突破就必然要觸碰到底線。如何正確把握分寸，關(guān)乎改革的成敗。當(dāng)前林業(yè)改革面臨的底線涉及到的主要有：公益林的流轉(zhuǎn)和抵押，林木采伐限額的管理，在職職工參與林權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營，工商資本和外資進(jìn)入林權(quán)流轉(zhuǎn)市場等等，這些都是在改革中遇到的可能觸碰到的底線。有的涉及到法律法規(guī)層面，有的涉及政策界限和制度規(guī)定，需要準(zhǔn)確把握和有限度的探索。但有些改革的底線是不能突破的，如林權(quán)流轉(zhuǎn)不能改變林地性質(zhì)，不得將林地變?yōu)榉橇值?，這是不能突破的底線。但公益林流轉(zhuǎn)在不改變公益林性質(zhì)的前提下，應(yīng)當(dāng)允許流轉(zhuǎn)的探索，退耕還林地也應(yīng)當(dāng)允許流轉(zhuǎn)等等。

4.2正確把握政府與市場的邊界

在全面深入推進(jìn)集體林改的進(jìn)程中，政府與市場的邊界基本上是清晰的，權(quán)利和責(zé)任是明確的。但有時(shí)造成邊界似乎有些模糊，主要是有的政府改革推動(dòng)者把握不準(zhǔn)或有意為之，甚至造成一些不必要的糾葛。政府既不能大包大攬，也不能不管不問，而應(yīng)該正確加以引導(dǎo)，理清和制定規(guī)則，搭建平臺(tái)，加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)市場公開、公平、公正地運(yùn)行和規(guī)則的形成，努力創(chuàng)造一個(gè)公平公開、規(guī)范有序和依法競爭、誠信自律的市場環(huán)境。市場提供了一個(gè)競爭的平臺(tái)，各種市場主體平等競爭，各種市場要素有序流動(dòng)，在充分發(fā)揮資源在市場配置中決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的前提下，有序競爭，增加合作，創(chuàng)造活力，通過深化集體林改試驗(yàn)示范和典型推廣，培育發(fā)展林業(yè)的市場主體，充分發(fā)揮市場作用，促進(jìn)資金、技術(shù)、勞力、知識(shí)、信息、管理等合理向林業(yè)流動(dòng)，在提升林業(yè)發(fā)展效率和效益的同時(shí)，發(fā)揮林業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多種功能，滿足社會(huì)對(duì)林業(yè)的多樣化需求，促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展［3］。4.3正確把握宏觀和微觀的分野

林業(yè)是生態(tài)建設(shè)的主體，是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)和林產(chǎn)品供給的重要任務(wù)，在應(yīng)對(duì)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展和維護(hù)生態(tài)安全具有不可替代的作用［4］。迄今為止，沒有任何一個(gè)部門像林業(yè)部門這樣，既承擔(dān)發(fā)展生產(chǎn)促進(jìn)民生的歷史重任，又要承擔(dān)建設(shè)生態(tài)的社會(huì)責(zé)任、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大擔(dān)當(dāng)。林業(yè)生態(tài)建設(shè)的主體地位無可替代，生態(tài)紅線和林業(yè)生態(tài)紅線的劃定，是維護(hù)生態(tài)平衡的基礎(chǔ)，是美麗中國和美好安徽建設(shè)的根本。因此，全面深化林業(yè)改革的“宏觀三要素”就是要千方百計(jì)促進(jìn)：農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)得保護(hù)、林業(yè)得發(fā)展，“微觀三要素”就是：林權(quán)保護(hù)、林權(quán)管理和林權(quán)者利益的實(shí)現(xiàn)。從微觀上看，林業(yè)生產(chǎn)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與億萬林農(nóng)的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，民生連著千萬家，多少林農(nóng)靠山吃山，山林是他們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，歸結(jié)到一點(diǎn)就是林權(quán)，要把林權(quán)保護(hù)好、管理好、實(shí)現(xiàn)好。從宏觀上看，森林資源的增加，生態(tài)環(huán)境的改善，關(guān)系到國計(jì)民生，關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程，既關(guān)乎當(dāng)代人的生存質(zhì)量，也關(guān)乎子孫萬代的福祉。生態(tài)和民生是一對(duì)矛盾，民生里面有生態(tài)，生態(tài)里面有民生，宏觀上在強(qiáng)調(diào)生態(tài)時(shí)要特別重視貧困山區(qū)林區(qū)的發(fā)展和林農(nóng)生產(chǎn)生活條件的改善和生活水平的提高，必須把改善民生與建設(shè)生態(tài)結(jié)合起來，在改善民生的基礎(chǔ)上加快生態(tài)文明建設(shè)步伐，在生態(tài)文明建設(shè)中造福人民。在具體發(fā)展上，把商品林交給林農(nóng)，重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)果林、竹林、速生豐產(chǎn)林、苗木花卉和林下經(jīng)濟(jì)；把生態(tài)林交給國家和社會(huì)，實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)，讓農(nóng)民從保護(hù)中得到更多的補(bǔ)償，真正做到“國家得生態(tài)，農(nóng)民得實(shí)惠”。

［1］中共安徽省委安徽省人民政府關(guān)于加快林業(yè)改革發(fā)展的若干意見［Z］.皖發(fā)［2009］30號(hào).

［2］安徽省人大常委會(huì).安徽省林權(quán)管理?xiàng)l例［Z］.2013-9-26

［3］中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見［Z］.（2008年6月8日），中發(fā)［2008］10號(hào).

［4］中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定［Z］.中發(fā)［2003］9號(hào).

（責(zé)任編輯：楊婷婷）

Exploratory Analysis on the Key and Difficult Points in the All-round Deepened Reform ofthe Collective Forest Tenure System in Anhui Province

ZHANG Zhisheng
（Anhui Provincial Forestry Department，Hefei 230001，China）

In this paper an outlook was made on the basic tasks and strategic objectives for the all-round deepened reform of the collective forest tenure reform in Anhui Province，and the key and difficult points in the reform were emphatically analyzed.The irreplaceability of the market role and government regulation were stressed and the balance to be followed and grasped in the reform was put forward.

All-round deepened reform；Key and difficult points；Balance

F326.2

A

2095-0152（2015）06-0007-05

2015-10-28

2015-11-30

張致勝（1957-），男，林業(yè)工程師，主要從事林業(yè)改革發(fā)展的實(shí)踐與研究工作。E-mail：zhishengzhang@126.com