曾 鳴

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

論清朝行政監(jiān)察立法的特點及其借鑒
——基于《大清律例》到《欽定臺規(guī)》的發(fā)展路徑

曾 鳴

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

清朝行政監(jiān)察法律是清朝監(jiān)察法律體系的重要組成部分，從統(tǒng)領(lǐng)性法典《大清律例》的制定到專門性監(jiān)察法律《欽定臺規(guī)》的頒布實施，代表了我國古代封建社會行政監(jiān)察立法成就的最高峰。清朝行政監(jiān)察立法具有立法理念豐富、立法技術(shù)成熟、立法成就卓著等鮮明特色，研究清朝行政監(jiān)察立法的特點對我國當(dāng)前進(jìn)行的行政監(jiān)察體制的改革具有重要的借鑒意義。

清朝行政監(jiān)察立法；路徑；民族特色

清朝的行政監(jiān)察制度是清朝國家政治制度的重要組成部分，行政監(jiān)察立法發(fā)展成熟，其“特有的建構(gòu)模式鮮明地表達(dá)了中華民族在運用法律約束權(quán)力、規(guī)范國家機器正常運行等方面的獨特智慧。”[1]本文基于清朝行政監(jiān)察立法的發(fā)展路徑，通過探尋從《大清律例》到《欽定臺規(guī)》這一發(fā)展過程中清朝行政監(jiān)察立法所取得主要成就以及清朝監(jiān)察立法的主要特點，從而為當(dāng)今行政監(jiān)察體制的改革與完善提供政策建議。

一、清朝行政監(jiān)察立法的發(fā)展路徑：從《大清律例》到《欽定臺規(guī)》

(一)清朝行政監(jiān)察立法的萌芽

公元1646年，清朝成文法《大清律集解附例》頒布實施，體現(xiàn)了清統(tǒng)治者對立法活動的重視，該律例成為清朝前期統(tǒng)領(lǐng)性的法律規(guī)范，為清朝各項立法提供了藍(lán)本和依據(jù)，其中“要求官吏知法執(zhí)法，百姓知法守法，嚴(yán)禁書吏竊權(quán)弄法”[2]的相關(guān)規(guī)定對后來的行政監(jiān)察立法提供了可靠的理論來源，奠定了清朝行政監(jiān)察立法的基礎(chǔ)。與此同時，為加強行政監(jiān)察體制的建設(shè)，繼清太宗《崇德會典》之后，清統(tǒng)治者在清朝前期開始編纂《大清會典》，該會典采取“以官統(tǒng)法，以事隸官的方式，把行政規(guī)章與行政制度分屬于各部門職官之下，形成職編、職責(zé)、法令三位一體的行政法令規(guī)范”。[3]其中《康熙會典》將都察院設(shè)置為全國的行政和司法監(jiān)督機關(guān)，設(shè)立司經(jīng)局、道錄司以加強對民族事務(wù)的監(jiān)督與管理?！扒宄捌冢姓O(jiān)察法的執(zhí)行成效顯著，在整肅吏治和紀(jì)綱，彈劾不法官吏，糾正國家在政治、軍事和財政等方面的違失，發(fā)揮了積極作用，致使清代前期出現(xiàn)過較長時期的吏治清明?！盵4]

(二)清朝行政監(jiān)察立法的發(fā)展

1．制定《大清律例》，統(tǒng)領(lǐng)整個監(jiān)察法律體系的建設(shè)

乾隆時期，立法者通過對以往的律例進(jìn)行逐一考查修正和總結(jié)，于1740年制定的《大清律例》?！八偨Y(jié)了清初100多年來運用法律手段調(diào)整政治、經(jīng)濟、民族等關(guān)系的經(jīng)驗，具有鮮明的時代特色，在燦爛的中華法律文化寶庫中，占有重要的一席之地。”[5]《大清律例》及時將統(tǒng)治者的個人意志上升為法律意志，它規(guī)定社會生活的各個方面都要依律例行事，同時使行政監(jiān)察活動有了更加明確的法律依據(jù)，確保了行政監(jiān)察的各項制度能依法進(jìn)行?！洞笄迓衫穼τ凇案骷壒賳T在失職、瀆職、貪污、行賄和受賄等方面的處罰規(guī)定十分詳盡，因而與專門監(jiān)察法相呼應(yīng)，是從刑法的角度對監(jiān)察法的支持和補充。”[6]

2.頒布《科規(guī)九事》，開辟清朝專門性行政監(jiān)察立法的道路

都察院是清朝最高的監(jiān)察機關(guān)。為保證其監(jiān)察活動的依法進(jìn)行，清朝制定了專門的監(jiān)察法律。公元1660年，清朝制定《科規(guī)九事》，開啟清朝監(jiān)察立法的步伐。《科規(guī)九事》作為專門性的監(jiān)察法律，明確賦予了都給事中廣泛的監(jiān)察權(quán)力，通過立法，將都給事中對鈔票印發(fā)、史書的修訂、文件的審閱、官吏的升遷以及考核監(jiān)察以立法的形式給予保障。同時又對都給事中的職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，反映了清朝初期統(tǒng)治者對都察院監(jiān)察活動以及監(jiān)察立法的重視。

3.頒布《巡方事宜十款》，推動清朝巡視監(jiān)察活動的立法步伐

清朝沿襲了明朝的巡按制度，通過巡視來加強對地方官吏的監(jiān)管。順治時期制定了《巡方事宜十款》，明確規(guī)定了巡按御史的職責(zé)是對地方官吏瀆職失職以及貪贓枉法行為進(jìn)行監(jiān)督與舉報，如果存在包庇行為，將對巡按御史進(jìn)行嚴(yán)懲。在巡按御史的選拔上要求巡按御史首先具備清正廉潔的品性，如果巡按御史犯法，對其的懲處比一般官員更加嚴(yán)厲?！堆卜绞乱耸睢返念C布，體現(xiàn)了清朝建立初期統(tǒng)治者對地方官吏監(jiān)管的重視，推動了巡按制度的法律化和制度化。

4.各部院《則例》與皇帝詔諭，提供了行政監(jiān)察立法的重要來源

為確保中央到地方的行政監(jiān)察機構(gòu)依法行使監(jiān)察權(quán)，清朝頒布相當(dāng)規(guī)模的《則例》來規(guī)范和監(jiān)管各部的活動，同時這些《則例》也成為清朝行政監(jiān)察立法的重要法律參考和依據(jù)。例如，康熙時期，對六部官員履職的程序、職能權(quán)限、失職瀆職的懲處以及各級官員的違法行為的懲處標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了總結(jié)，制定了《六部現(xiàn)行則例》；雍正頒布《欽定六部處分則例》，對六部官員的獎懲進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。乾隆時期，為了加強和完善都察院的監(jiān)察權(quán)，修訂《都察院責(zé)例》，該監(jiān)察法典涉及“行政監(jiān)察、立法監(jiān)察、人事監(jiān)察、禮儀監(jiān)察、經(jīng)濟監(jiān)察、司法監(jiān)案、治安監(jiān)察、軍事監(jiān)察、考試監(jiān)察等，可以說涵蓋了國家活動、社會秩序的方方面面”。[6]清朝皇帝頒布的詔諭數(shù)量眾多，種類齊全，是清朝監(jiān)察立法依據(jù)的又一個重要來源，同時對清朝監(jiān)察法律的修改與完善起到了重要的指引作用。

(三)清朝行政監(jiān)察立法的完善

《欽定臺規(guī)》于乾隆八年開始編纂，光緒十八年修訂完成，是清朝行政監(jiān)察立法發(fā)展的最高峰。修訂后的《欽定臺規(guī)》為監(jiān)察機構(gòu)的地位和監(jiān)察活動提供了更加完備的法律依據(jù)：在內(nèi)容上，《欽定臺規(guī)》分為八卷，三十六目，匯集了光緒之前有關(guān)監(jiān)察制度的各種上諭、奏折、條例和則例；各項條款內(nèi)容明確，對各級行政機關(guān)的監(jiān)督、對各級監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督、對各級官員的考核監(jiān)督、對專項職責(zé)的監(jiān)督都以立法的形式表現(xiàn)出來，是秦漢以來監(jiān)察立法的集大成；在結(jié)構(gòu)上，《欽定臺規(guī)》已經(jīng)有總則和細(xì)則的劃分，使得清朝監(jiān)察立法在程序上進(jìn)一步完整和規(guī)范?！稓J定臺規(guī)》在對官吏的監(jiān)督與管理、加強中央對地方的控制、維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定與社會的發(fā)展等方面，起到了重要作用，尤其在肅清不正之風(fēng)、整頓貪官污吏方面取得了很好的效果。

二、清朝行政監(jiān)察立法的民族特色

(一)“參漢酌金”與“因俗制宜”的行政監(jiān)察立法思想與理念

清朝統(tǒng)治者特別重視對明朝現(xiàn)行的法律規(guī)章制度的研究和借鑒，行政監(jiān)察法律的制定與漢族的成文法有著密不可分的聯(lián)系?！肮?621年，努爾哈赤諭令都堂阿敦、副將李永芳、毛又銘和漢人八游擊，把尼堪(漢人)行事的各種法規(guī)律例，全都寫在書中呈送上來，拋棄不適當(dāng)?shù)牡胤剑瑘蟾孢m當(dāng)?shù)牡胤?。”[7]皇太極時期，清朝大臣寧完我提出了“參漢酌金”的立法思想，深受皇太極的贊賞，在參考《明會典》、《大明律》的基礎(chǔ)上，制定《大清律集解附例》以及《大清律例》，這兩部成文法是清朝“參漢酌金”立法思想的重要成果，為清朝行政監(jiān)察立法的制定與完善提供了重要的理論基礎(chǔ)。清朝入關(guān)后，明確提出“當(dāng)稽往憲，合適宜，斟酌損益，法司官會同廷臣詳繹明律，參酌事宜，集議允當(dāng)，以便裁定成書，頒行天下”。[8]在吸收明朝專門性監(jiān)察法規(guī)《憲綱條例》、《糾劾官邪規(guī)定》、《六科監(jiān)察法規(guī)》、《出巡事宜》、《巡撫六察》《南京都察院事例》的立法經(jīng)驗基礎(chǔ)上，建立了清朝獨特的行政監(jiān)察法律體系，制定的《都察院則例》以及封建社會歷史上最完備的一部監(jiān)察法律——《欽定臺規(guī)》。清朝地域遼闊，為維護(hù)統(tǒng)一的多民族國家的中央集權(quán)統(tǒng)治，清朝根據(jù)不同民族的實際情況因地制宜制定了監(jiān)察法律對少數(shù)民族區(qū)域進(jìn)行監(jiān)管。例如，針對蒙古、新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)，制定了《蒙古律例》、《理藩院則例》、《回疆則例》和《西藏章程》，為少數(shù)民族的治理與監(jiān)管提供了法律依據(jù)，有效維護(hù)了民族統(tǒng)一和國家的穩(wěn)定，促進(jìn)了民族融合。

(二)行政監(jiān)察立法技術(shù)成熟、立法建制參與廣泛

“任何一種法律都可以邏輯地分為兩個部分，即文化性部分和技術(shù)性部分。相對而言，文化性部分主要反映某種法律的個性、特殊性、多元性；技術(shù)性部分主要反映某種法律的共性、普遍性和統(tǒng)一性。社會愈發(fā)展、文明愈提升、法律愈進(jìn)步，技術(shù)部分也就愈多，這是法律發(fā)展的一條客觀規(guī)律。”[9]清朝行政監(jiān)察立法的技術(shù)相當(dāng)成熟，就總體風(fēng)格而言，清朝行政監(jiān)察立法注重實用性，法律條文通俗易懂，法律的結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)。例如，在《欽定臺規(guī)》的結(jié)構(gòu)設(shè)置上，將監(jiān)察立法分為總則和分則兩部分，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，條理清楚，在制定過程中，各級監(jiān)察官員不僅是法律的制定者，同時也是立法過程的監(jiān)督者；在巡視監(jiān)察法律的制定上，直接用十款條文就涵蓋了出巡事宜的各個方面，具有典型的概括性與總結(jié)性，通俗易懂。清朝行政監(jiān)察法律的制定是各級官員積極建言獻(xiàn)策的成果，其中科道官員所占比例最大，從綱領(lǐng)性的法典《大清律例》的制定到《欽定臺規(guī)》的制定與修改，科道官員所呈遞的關(guān)于制定和修改法律的奏疏約占總數(shù)目的一半以上。據(jù)記載，其中“涉及吏治的有87疏，被皇帝采納有46疏；論行政規(guī)章的有29疏，被皇帝采納22疏；論財政監(jiān)管的有72疏，被皇帝采納59疏”。[10]此外，還有大量的關(guān)于對軍事、風(fēng)俗、禮教、道路、水文、外交以及邊疆監(jiān)管治理的建議，這些奏疏建議在清朝行政監(jiān)察立法發(fā)展與完善的過程中起到了重要作用。

(三)行政監(jiān)察立法目的與實施效能的有機結(jié)合

清朝行政監(jiān)察立法目的明確，巡視監(jiān)督立法的目的是為了將巡按御史的監(jiān)察活動法律化，從法律上確保巡視監(jiān)督的順利實施；對六部官員監(jiān)管的立法的目的是為了保障六部官員按規(guī)則和章程辦事，防范官員結(jié)黨營私破壞朝政；在監(jiān)察官員選拔的規(guī)定上，《欽定臺規(guī)》明確要求監(jiān)察官員具備品行兼優(yōu)、嫉惡如仇、剛正不阿、較高文化素養(yǎng)等品質(zhì)，同時監(jiān)察官吏的考核晉升標(biāo)準(zhǔn)上也要比一般官員更為嚴(yán)格。清朝行政監(jiān)察法律實施成效顯著，在中央設(shè)立都察院為中央監(jiān)察機關(guān)，統(tǒng)領(lǐng)整個監(jiān)察體系，六科和十五道分別對京城的各項事務(wù)進(jìn)行監(jiān)察，各項監(jiān)察活動都有對應(yīng)的法律規(guī)章作為保障；在地方，通過制定巡視監(jiān)察法規(guī)將巡視監(jiān)督法制化，以加強對地方官員的監(jiān)督和治理。

(四)行政監(jiān)察立法成就卓著，法律內(nèi)容體系完備

清朝建立初期制定的《大清律集解附例》和乾隆時期制定的《大清律例》，為制定專門的監(jiān)察法律提供了藍(lán)本。在專門性的監(jiān)察立法上，清朝制定了以《科規(guī)九事》、《巡方事宜十款》、《都察院則例》、《欽定臺規(guī)》為代表性的監(jiān)察法規(guī)，涉及范圍廣，內(nèi)容全面，規(guī)定明確，形成了我國封建社會末期最完備的監(jiān)察法律體系。除了這些代表性的監(jiān)察法規(guī)之外，皇帝頒布的關(guān)于加強對官員監(jiān)察的大量詔諭，在一定程度上成為了監(jiān)察立法的依據(jù)和來源。此外還有《考滿四條》、《六部現(xiàn)行則例》、《考察內(nèi)外大員例》、《欽定重修六部處分則例》、《養(yǎng)廉事例》等諸多法律規(guī)章。因此，清朝的行政監(jiān)察法律的制定成績卓著，建立起了完善的監(jiān)察法律體系，在一定程度上對官場上的不正之風(fēng)進(jìn)行了有效的遏制。

三、清朝行政監(jiān)察立法的借鑒意義

“道私者亂，道法者治”，清朝獨立、完整的行政監(jiān)察法律體系，保證了清朝行政監(jiān)察制度的有效運作，其行政監(jiān)察立法的經(jīng)驗和特點對我們當(dāng)前正在進(jìn)行的行政監(jiān)督體制的變革與完善具有很好的借鑒意義。

(一)推動多元行政監(jiān)察立法思想理念的有機統(tǒng)一

清朝行政監(jiān)察立法在“參漢酌金”的立法思想指導(dǎo)下，積極總結(jié)和吸取明朝立法經(jīng)驗，建立了完善的監(jiān)察法律體系，有效地維護(hù)了專制主義中央集權(quán)的統(tǒng)治。新中國成立后，黨和政府高度重視立法，在吸收和借鑒古代監(jiān)察立法經(jīng)驗基礎(chǔ)上結(jié)合我國社會主義國家的實際國情，形成了中國特色的實事求是立法思想、民主立法思想、合理吸收國外立法經(jīng)驗的立法思想以及“立法要面向人民、為了人民、立法要集思廣益”[11]的立法思想。完善行政監(jiān)察立法思想，應(yīng)該明確堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，堅持人民的主體地位不動搖，堅持依法治國和法律面前人人平等的法治理念和民主立法理念，保證監(jiān)察立法過程“人民群眾參與立法，保證立法過程的民主，制定出來的法律反映人民的利益和要求”。[12]同時，我們應(yīng)該積極吸收儒家思想傳統(tǒng)道德觀念，推進(jìn)道德的指引性作用，從而促進(jìn)行政監(jiān)察立法的科學(xué)與規(guī)范。

(二)提高行政監(jiān)察立法技術(shù)的科學(xué)性，拓寬立法建制“進(jìn)諫”的渠道

清朝行政監(jiān)察立法技術(shù)成熟，立法過程中各級官員參與廣泛，這些成功之處對我國行政監(jiān)察立法技術(shù)完善具有借鑒意義。我國完善行政監(jiān)察立法需要從下述方面著手：首先，應(yīng)該確保法律法規(guī)名稱的使用符合規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，保證法律規(guī)章條文語言表述的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性。其次，立足基本國情，對現(xiàn)行監(jiān)察法律法規(guī)中不符合時代背景的條款進(jìn)行修訂和完善，在《中華人民共和國立法法》的指引下，規(guī)范立法技術(shù)；再次，需要加快制定規(guī)范中央紀(jì)委監(jiān)察活動的專門性法規(guī)，與《行政監(jiān)察法》互為補充，以此來界定合署辦公后紀(jì)檢監(jiān)察體制的監(jiān)察主體，促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)依法行使監(jiān)督職能，加強對合署辦公后的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行監(jiān)督和制約，確保權(quán)責(zé)一致；最后，要積極拓寬立法法案的征集渠道，在法律制定或修訂過程中，要堅持民主、科學(xué)、公開的原則，積極開展立法聽證，多方征求專家和學(xué)者的意見和建議，提高監(jiān)察立法的科學(xué)性與民主性。

(三)建構(gòu)協(xié)調(diào)與配套的行政監(jiān)察法律制度體系

新中國成立以來，黨和政府高度重視監(jiān)察立法活動，由于特殊國情和國際環(huán)境的影響，我國監(jiān)察立法的發(fā)展經(jīng)歷了一個曲折的過程。從1993年1月中央紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公后，我國的監(jiān)察立法建設(shè)也步入了一個新的階段，一系列的監(jiān)察法律規(guī)章制度“明確了國家公職人員的行為準(zhǔn)則，對加強監(jiān)察工作、促進(jìn)廉政建設(shè)起到了重要作用”。[13]但是這些法律、規(guī)章、條例等大多是對國家公職人員本身的行為進(jìn)行監(jiān)督，缺乏對權(quán)力運作過程和運作程序的監(jiān)督，導(dǎo)致了權(quán)力濫用和腐敗滋生。我們應(yīng)該借鑒清朝監(jiān)察立法的經(jīng)驗，完善對權(quán)力運行過程和運行程序的監(jiān)督，發(fā)揮立法的指引性作用，加強監(jiān)察法制建設(shè)的前瞻性和預(yù)見性，豐富和完善中國特色的社會主義法律體系。

(四)嚴(yán)格行政監(jiān)察官員的考選與任用，促進(jìn)行政監(jiān)察立法目的與實施效能的統(tǒng)一

當(dāng)前，我國行政監(jiān)察法制體系的建構(gòu)需要一批優(yōu)秀的法律執(zhí)行者。在行政監(jiān)察官員的選拔與任用上，首先要有一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪x拔標(biāo)準(zhǔn)與程序。除了要求行政監(jiān)察官員具有“剛正不阿、嫉惡如仇、秉公執(zhí)法”的品行外，還要具有堅定的政治立場；其次，“增強行政監(jiān)察主體的權(quán)威性，做到黨政的有效分離，將人大監(jiān)督與行政監(jiān)察權(quán)有效結(jié)合”[14]；最后，強化行政監(jiān)察的部分職權(quán)，例如強化調(diào)查權(quán)，加強對違法違規(guī)行為證據(jù)的搜集取證，賦予行政監(jiān)察機關(guān)一定的經(jīng)濟處罰權(quán)，建立專業(yè)的經(jīng)濟稽查隊伍，加強對各機關(guān)財產(chǎn)的審計與監(jiān)察等，以達(dá)到吏治清明的目的。

總之，清朝監(jiān)察立法的經(jīng)驗對我國當(dāng)前監(jiān)察立法提供了很好的借鑒意義，但是清朝監(jiān)察立法的根本目的是為了維護(hù)封建統(tǒng)治，致使在清朝末期“清朝監(jiān)察立法的完善并不能持續(xù)有效地遏制官吏貪污腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展，吏治的清明也只能是一種短暫、偶然的現(xiàn)象?！盵15]因此，在促進(jìn)監(jiān)察立法建設(shè)和落實巡視監(jiān)督制度的同時，我們應(yīng)該通過完善行政監(jiān)察立法、創(chuàng)新監(jiān)督方式、培育更多監(jiān)督主體、增強限制公權(quán)力的法律意識等途徑，增強行政監(jiān)察的效能，防范獨木難支局面的發(fā)生。

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[責(zé)任編輯：D]

2015-09-20

武漢大學(xué)人文社會科學(xué)研究項目“行政監(jiān)督法治研究”(編號：115234252)階段性成果。

曾鳴(1989—)，男，研究方向為行政管理。

D630.9

A

1671-5330(2015)06-0015-04