任宗堂，常玉順，付志明，楊山堂

(安陽市中級(jí)人民法院，河南 安陽 455000)

淺析審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離

任宗堂，常玉順，付志明，楊山堂

(安陽市中級(jí)人民法院，河南 安陽 455000)

本文剖析了我國現(xiàn)行執(zhí)行體制中存在的問題和弊端，以解決執(zhí)行難、執(zhí)行亂、執(zhí)行效率低下等問題為導(dǎo)向，依托執(zhí)行權(quán)理論，借鑒國外執(zhí)行體制模式，建議組建行政性質(zhì)的新執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)。

執(zhí)行權(quán)；審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離；分離模式

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)?！庇纱耍瑢W(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界對法院執(zhí)行權(quán)的制度設(shè)計(jì)紛紛展開了熱烈的討論。筆者針對法院審執(zhí)不分或?qū)張?zhí)分離不徹底等弊端，結(jié)合司法實(shí)務(wù)，參酌各種觀點(diǎn)，形成一些尚不成熟的觀點(diǎn)，冒昧提出以期拋磚引玉。

一、正確認(rèn)識(shí)執(zhí)行權(quán)

(一)執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)

執(zhí)行權(quán)是國家強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)依照法定執(zhí)行依據(jù)，通過法定執(zhí)行程序，實(shí)施具體執(zhí)行措施，以迫使法定義務(wù)人履行生效裁判及其他法律文書的國家公權(quán)力[1]。執(zhí)行權(quán)分為三種，即刑事執(zhí)行權(quán)、民事執(zhí)行權(quán)和行政執(zhí)行權(quán)，無論哪種執(zhí)行權(quán)，其對于執(zhí)行依據(jù)的合法性爭議及實(shí)體性爭議均無權(quán)判斷，執(zhí)行權(quán)指向的僅是具體的執(zhí)行活動(dòng)。在具體的執(zhí)行活動(dòng)中，一旦啟動(dòng)執(zhí)行程序，執(zhí)行機(jī)關(guān)即可以積極主動(dòng)地對被執(zhí)行人的錢財(cái)物或人身采取查封、扣押、凍結(jié)、拍賣、變賣、罰款、拘留等措施，直至移送司法機(jī)關(guān)或引導(dǎo)自訴追究被執(zhí)行人刑事責(zé)任，迫使被執(zhí)行人履行義務(wù)。由此可見，執(zhí)行權(quán)中蘊(yùn)含著管理權(quán)的屬性。從本質(zhì)上說，一項(xiàng)權(quán)力既是執(zhí)行權(quán)同時(shí)又具備管理權(quán)屬性，在權(quán)力名錄中能夠與之相匹配的只有行政權(quán)，因此將執(zhí)行權(quán)劃歸行政權(quán)范疇，應(yīng)當(dāng)更能自圓其說。從審判權(quán)的本質(zhì)屬性來看，其主要屬于判斷權(quán)，即對形成糾紛訴諸法院的事實(shí)問題與法律問題依照法定程序獨(dú)立作出司法判斷，以確認(rèn)當(dāng)事人爭議的具體權(quán)利，進(jìn)而維護(hù)法的終極價(jià)值。司法判斷屬性與執(zhí)行、管理屬性的明顯區(qū)別使審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)存在清晰的分野，并將之帶入了不同性質(zhì)的權(quán)力陣營。

(二)執(zhí)行權(quán)范圍的合理界定

當(dāng)前，無論學(xué)術(shù)界，還是實(shí)務(wù)界，當(dāng)談起執(zhí)行權(quán)時(shí)均或多或少地存在些泛化之嫌，他們大都從現(xiàn)實(shí)存在出發(fā)，認(rèn)為法院執(zhí)行局現(xiàn)有的權(quán)能全都屬于執(zhí)行權(quán)。其實(shí)，從規(guī)范意義上講，執(zhí)行權(quán)僅指執(zhí)行實(shí)施權(quán)，具體包括財(cái)產(chǎn)的調(diào)查、控制、處分、交付、分配以及罰款、拘留等項(xiàng)權(quán)力，行使這些權(quán)力采取審批制[2]。因此，執(zhí)行實(shí)施權(quán)屬于執(zhí)行權(quán)的內(nèi)容當(dāng)無異議。

但是，執(zhí)行審查權(quán)是否屬于執(zhí)行權(quán)的內(nèi)容呢？在最高人民法院出臺(tái)的規(guī)范性文件中屢屢提到“執(zhí)行審查權(quán)”，如審查和處理執(zhí)行異議、復(fù)議、申訴以及決定執(zhí)行管轄權(quán)的移轉(zhuǎn)等事項(xiàng)，均屬于執(zhí)行審查權(quán)的具體內(nèi)容，而對于執(zhí)行審查權(quán)行使的程序，最高人民法院在規(guī)范性文件中要求采取合議制進(jìn)行合議審查。由此可知，執(zhí)行審查權(quán)是一項(xiàng)對執(zhí)行案件的程序性事項(xiàng)進(jìn)行裁決的權(quán)力，其與法院對案外人執(zhí)行異議之訴、申請執(zhí)行人執(zhí)行異議之訴、執(zhí)行分配方案異議之訴、代位析產(chǎn)之訴等執(zhí)行訴訟所行使的裁決權(quán)實(shí)質(zhì)上并無二致，均是為解決執(zhí)行當(dāng)事人或案外人在執(zhí)行程序中出現(xiàn)的糾紛而行使的一種判斷權(quán)。上已述及，審判權(quán)屬于判斷權(quán)，因此，所謂的“執(zhí)行審查權(quán)”實(shí)乃法院審判權(quán)的延伸，仍屬審判權(quán)范疇，不應(yīng)歸入執(zhí)行權(quán)之列。

(三)執(zhí)行權(quán)的功能及價(jià)值追求

執(zhí)行權(quán)的功能在于依照生效的法律文書，及時(shí)保護(hù)申請執(zhí)行人的合法權(quán)益，或?qū)ι暾垐?zhí)行人受到損害的權(quán)利提供切實(shí)的救濟(jì)，盡快恢復(fù)一度紊亂的社會(huì)秩序，有效樹立法律的權(quán)威。審判權(quán)的功能在于依法確認(rèn)或變更當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其任務(wù)是通過既定的法律程序產(chǎn)生具體明確的裁判結(jié)果。在正義價(jià)值與效率價(jià)值的關(guān)系上，執(zhí)行權(quán)因其固有的行政屬性首選效率價(jià)值，以最大限度地實(shí)現(xiàn)申請執(zhí)行人的權(quán)利主張；而審判權(quán)則基于與生俱來的判斷屬性公平裁判當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)爭議，以彰顯正義價(jià)值。可見，兩者的價(jià)值追求明顯不同。

二、我國現(xiàn)行執(zhí)行制度的窘境

法院的執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)關(guān)系在執(zhí)行庭模式下基本上接近審執(zhí)合一，執(zhí)行庭只是被動(dòng)承接一些其他業(yè)務(wù)庭不想辦或辦不動(dòng)的所謂骨頭案。發(fā)展到執(zhí)行局模式后，兩者的關(guān)系得到了極大的改善，但由于制度設(shè)計(jì)的先天不足，執(zhí)行制度仍然存在一些難以克服的痼疾，使得執(zhí)行工作步履維艱。

(一)分權(quán)制衡的窘境

在我國的執(zhí)行權(quán)配置模式中，法院的執(zhí)行局一般內(nèi)設(shè)綜合處(科)、執(zhí)行一庭、執(zhí)行二庭、執(zhí)行三庭等數(shù)個(gè)部門，其本身雖屬法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但又享有比其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)高半格的地位，執(zhí)行局長一般為所在法院黨組成員。執(zhí)行局既行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)，又行使執(zhí)行審查權(quán)，儼然成了集行政權(quán)與司法權(quán)于一身、凌駕于現(xiàn)行憲政體制之上的特殊國家機(jī)關(guān)，這種左執(zhí)右裁的權(quán)力格局，顯然有悖于政治學(xué)上分權(quán)制衡的基本原則。同時(shí)，執(zhí)行局受本院及上級(jí)法院執(zhí)行局的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而上下級(jí)法院之間又是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。法院對執(zhí)行工作應(yīng)有一個(gè)行政訴訟意義上的外部的業(yè)務(wù)監(jiān)督，但執(zhí)行局屬于法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，法院監(jiān)督執(zhí)行局只是關(guān)起門來自我教育、內(nèi)部管理，法院自身缺乏勇氣和積極性對執(zhí)行工作進(jìn)行公開、透明的業(yè)務(wù)監(jiān)督，很多違規(guī)甚至違法情形都因“家丑不可外揚(yáng)”的潛規(guī)則被大事化小、小事化了地內(nèi)部消化了。

(二)效率低下的窘境

1．執(zhí)行的效率性與審判的正義性之間的矛盾

如前所述，執(zhí)行的第一要?jiǎng)?wù)是追求效率，審判的第一要?jiǎng)?wù)是追求正義，兩者的價(jià)值追求顯然大異其趣。在執(zhí)掌執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行審查權(quán)兩種不同性質(zhì)的權(quán)力時(shí)，難免產(chǎn)生執(zhí)行的效率性與審判的正義性之間的矛盾。

2．執(zhí)行效率與審判權(quán)弱小之間的矛盾

在權(quán)力體系中，行政權(quán)具有天生的強(qiáng)勢，行政權(quán)越來越大已是不爭的事實(shí)。相比之下，審判權(quán)是天生的弱勢權(quán)力，且具有被動(dòng)性。我國法院系統(tǒng)的人財(cái)物都受制于地方行政機(jī)關(guān)，下一步即使改革司法體制，也只是將行政機(jī)關(guān)的制約由市縣提至省級(jí)而已，并沒有實(shí)質(zhì)性的變化，法院仍然改變不了受制于地方行政機(jī)關(guān)的宿命，審判權(quán)因受到干預(yù)和擠壓所呈現(xiàn)的權(quán)力萎縮之狀不會(huì)發(fā)生根本性改變，弱小的審判權(quán)在提高執(zhí)行效率上難以大有作為。

3．執(zhí)行效率與執(zhí)行制度不經(jīng)濟(jì)之間的矛盾

作為審判機(jī)關(guān)，法院必然要圍繞審判開展各項(xiàng)工作，法院的人力、物力、財(cái)力等資源主要投入審判領(lǐng)域當(dāng)無疑問。因此，在各級(jí)法院院長心目中，審判是“天字第一號(hào)”，執(zhí)行只能是配角，要靠邊站，即使是中共中央在中發(fā)(1999)11號(hào)文件中對執(zhí)行干警占編作出了15%的硬性規(guī)定，實(shí)踐中也可以將其棚架。沒有法官職稱的執(zhí)行員身份非常尷尬，迄今沒有任何規(guī)范性文件予以規(guī)定，在司法事務(wù)中只能以書記員身份開展工作，遭致誤解，被人輕視，嚴(yán)重挫傷執(zhí)行干警的工作積極性。可見法院系統(tǒng)從上到下對執(zhí)行工作普遍輕視。而由行政機(jī)關(guān)實(shí)施執(zhí)行則將是另外一番景象。首先，行政權(quán)具有更強(qiáng)的執(zhí)行力，行政機(jī)關(guān)具有更多樣的的執(zhí)行措施與行政威懾力。其次，行政機(jī)關(guān)更注重執(zhí)行的效率與經(jīng)濟(jì)。其三，可以組建專門的執(zhí)行行政機(jī)關(guān)，心無旁騖，只以執(zhí)行為己任?？梢灶A(yù)見，法院專司審判，由行政機(jī)關(guān)實(shí)施執(zhí)行，將能真正做到“多快好省”，這樣的模式更有利于將審判做成精品，以重塑司法公信力。現(xiàn)行的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院模式便是一個(gè)很好的探索，盡管其執(zhí)行機(jī)構(gòu)目前尚不是行政機(jī)關(guān)而是普通法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但將執(zhí)行機(jī)構(gòu)與審判機(jī)構(gòu)分別設(shè)立將是一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)，并具有可行性。*根據(jù)改革的頂層設(shè)計(jì)，中國三個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院中，除上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院因與上海市第三中級(jí)人民法院、上海鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院合署辦公而仍保留執(zhí)行機(jī)構(gòu)以外，北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院和廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院均只設(shè)審判庭，不設(shè)執(zhí)行局，生效文書由地方法院負(fù)責(zé)執(zhí)行。

三、執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)分離的制度設(shè)想

(一)西方國家的經(jīng)驗(yàn)

毋庸諱言，我國古代行政與司法不分、民事與刑事不分、審判與執(zhí)行不分的中華法系傳統(tǒng)對當(dāng)代中國的影響弊大于利。他山之石，可以攻玉，中國建設(shè)現(xiàn)代司法體制包括執(zhí)行制度應(yīng)當(dāng)向西方發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)。無論英美法系，還是大陸法系，其執(zhí)行制度均具有重要的參考借鑒價(jià)值。

1.大陸法系與英美法系主要國家的執(zhí)行制度

法國的執(zhí)行執(zhí)達(dá)員制度[3]。執(zhí)行由執(zhí)達(dá)員負(fù)責(zé)，執(zhí)達(dá)員不屬于法院工作人員，執(zhí)行程序中的實(shí)體性或其他重要的程序性糾紛由法院管理執(zhí)行的法官裁判。執(zhí)行權(quán)統(tǒng)歸執(zhí)達(dá)員行使，法院僅僅行使審判權(quán)。

德國與日本的雙軌制[4]。在執(zhí)行中，德國與日本由法院與執(zhí)行員(執(zhí)行官)共同行使執(zhí)行權(quán)。但兩國的執(zhí)行員(執(zhí)行官)是獨(dú)立的機(jī)關(guān)，以自己的名義行使執(zhí)行權(quán)，不受法院的領(lǐng)導(dǎo)與控制。執(zhí)行法院與執(zhí)行員(執(zhí)行官)都是執(zhí)行機(jī)關(guān)。

英國與美國的行政主導(dǎo)型制度[4]。在兩國執(zhí)行中，法院向行政機(jī)關(guān)發(fā)出執(zhí)行命令，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)具體的執(zhí)行實(shí)施。對于執(zhí)行機(jī)關(guān)侵犯當(dāng)事人或第三人權(quán)利的情形，被侵權(quán)人可起訴到法院，由法院裁判。法院不參與執(zhí)行，只是依法裁決執(zhí)行中的實(shí)體性爭議。

2.我國構(gòu)建執(zhí)行制度可資借鑒的模式

分析以上模式，筆者認(rèn)為，德國與日本的執(zhí)行雙軌制中，法院行使執(zhí)行權(quán)有悖于司法中立性與消極性，不值得效仿。英美的行政主導(dǎo)型制度和法國的執(zhí)達(dá)員制度將執(zhí)行權(quán)獨(dú)立于法院審判權(quán)之外，具有明顯的借鑒價(jià)值。

(二)對我國重構(gòu)執(zhí)行制度的建議

在執(zhí)行權(quán)理論的支撐下，觀照我國執(zhí)行難、執(zhí)行亂、執(zhí)行效率低下的現(xiàn)狀，為提高執(zhí)行效率，樹立司法權(quán)威，筆者提出以下設(shè)想：

1．組建行政性質(zhì)的新執(zhí)行機(jī)構(gòu)

現(xiàn)行法院主導(dǎo)型的執(zhí)行局模式已經(jīng)難以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)審執(zhí)分離，對于執(zhí)行效率的提高已經(jīng)捉襟見肘、力不從心，為此，必須借鑒西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國國情，對現(xiàn)行執(zhí)行體制動(dòng)大手術(shù)。具體設(shè)想如下：

基于執(zhí)行權(quán)二分說，將執(zhí)行審查權(quán)留在法院，執(zhí)行實(shí)施權(quán)從法院分離，另行組建行政性質(zhì)的新執(zhí)行機(jī)構(gòu)具體行使之。這一新執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組建必須遵從三個(gè)基本原則：獨(dú)立性、統(tǒng)一性、行政性。遵從獨(dú)立性原則，以獨(dú)立于地方政府，體現(xiàn)去地方化；遵從統(tǒng)一性原則，以統(tǒng)一管理刑事執(zhí)行、民事執(zhí)行和行政執(zhí)行，實(shí)行三執(zhí)合一；遵從行政性原則，以行政關(guān)系進(jìn)行管理，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，下級(jí)服從上級(jí)。

據(jù)此，應(yīng)設(shè)立國家執(zhí)行總局作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。在執(zhí)行總局之下，各省、市、自治區(qū)設(shè)立省級(jí)執(zhí)行局，各地、市設(shè)立地、市級(jí)執(zhí)行局，各縣、區(qū)設(shè)立執(zhí)行分局。執(zhí)行局上下級(jí)之間實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)執(zhí)行局可以在所轄區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配執(zhí)行隊(duì)伍，下級(jí)執(zhí)行局除執(zhí)行本轄區(qū)刑事案件、民事案件、行政案件以外，還必須根據(jù)上級(jí)執(zhí)行局的命令和指揮開展其他執(zhí)行工作。

為進(jìn)一步提高執(zhí)行力，各級(jí)執(zhí)行局實(shí)行警務(wù)化管理，將執(zhí)行員改為執(zhí)行警察，納入警察隊(duì)伍管理，根據(jù)人民警察法規(guī)定授警銜，采用半軍事化管理方式，享用警察序列的工資待遇。

將現(xiàn)有的執(zhí)行局從法院分離出來，現(xiàn)有的監(jiān)獄從司法行政機(jī)關(guān)分離出來，統(tǒng)一移交給新執(zhí)行局領(lǐng)導(dǎo)和管理。相應(yīng)的，執(zhí)行警察根據(jù)從事的工作不同，分為刑事執(zhí)行警察、民事執(zhí)行警察和行政執(zhí)行警察。

2．完善執(zhí)行救濟(jì)制度

以行政性質(zhì)的新執(zhí)行局為執(zhí)行主體，我國的執(zhí)行救濟(jì)制度可以得到進(jìn)一步完善。首先，對于執(zhí)行局的程序性侵權(quán)可以向其上級(jí)執(zhí)行局申請復(fù)議。其次，如認(rèn)為執(zhí)行局的執(zhí)行行為違法，可以向人民法院提起行政訴訟。第三，如對執(zhí)行標(biāo)的的權(quán)屬產(chǎn)生爭議，可向法院提起異議之訴而由法院依法裁判。第四，檢察院可對執(zhí)行局的執(zhí)行行為進(jìn)行法律監(jiān)督。

改革必然帶來陣痛與不適，但不改革的話，執(zhí)行難、執(zhí)行亂、執(zhí)行效率低下等諸多問題不但得不到解決反而會(huì)進(jìn)一步惡化。所以，重新認(rèn)識(shí)執(zhí)行權(quán)，深入探究審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的關(guān)系，另行組建行政性質(zhì)的新執(zhí)行局統(tǒng)一行使刑事案件、民事案件、行政案件的執(zhí)行權(quán)，徹底實(shí)現(xiàn)執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)的體制分離，重新樹立司法權(quán)威，是一門繞不開躲不過的必修課。可以樂觀地認(rèn)為，在十八屆四中全會(huì)精神的指引下，這一問題終將得到徹底解決。

[1]常怡.強(qiáng)制執(zhí)行理論與實(shí)務(wù)[M].重慶：重慶出版社，1990：43.

[2]參見《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》(法發(fā)[2009]43號(hào))和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》(法發(fā)[2011]15號(hào)).

[3]羅結(jié)珍譯.法國民事執(zhí)行程序法[M].北京：中國法制出版社，2002：6.

[4]劉漢富.國際強(qiáng)制執(zhí)行法律匯編[M].北京：法律出版社2000：24，198，218.

[責(zé)任編輯：D]

2015-09-12

任宗堂(1965-)，男，河南南樂人，四級(jí)高級(jí)法官，主要從事訴訟法研究和司法實(shí)務(wù)工作；常玉順(1962-)，男，河南內(nèi)黃人，二級(jí)警督，主要從事訴訟法研究及法官在職培訓(xùn)工作；付志明(1968-)，男，河南林州人，二級(jí)法官，主要從事訴訟法研究和執(zhí)行工作；楊山堂(1964-)，男，河南內(nèi)黃人，二級(jí)警督，主要從事訴訟法研究和警務(wù)工作。

D926.2

A

1671-5330(2015)06-0022-04