饒毅

摘 ?要：目前，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著一些瓶頸因素的影響，諸如，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低效益、土地城鎮(zhèn)化等。突破瓶頸因素的制約，走新型城鎮(zhèn)化道路，未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)應(yīng)是注重城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量、可持續(xù)的內(nèi)涵式發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;歷史演進(jìn);困境;展望

基金項(xiàng)目：云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的民族地區(qū)城鎮(zhèn)化模式研究（2014C154Y）階段性成果。

改革開放以前，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生力量驅(qū)動(dòng)力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，中國的城鎮(zhèn)化率水平低，改革開放后，中國的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率顯著提高，從1978年的17.9%上升至2013年的53.7%，每年增長1個(gè)百分點(diǎn)。中國城鎮(zhèn)化率的不斷提高，使中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、社會不斷進(jìn)步，由農(nóng)村社會、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向城市社會、工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，也帶來了一系列的社會經(jīng)濟(jì)問題，這些問題存在不同的表現(xiàn)形式，從不同的視角來看，有經(jīng)濟(jì)方面的、有社會方面的，處理不好常常引發(fā)矛盾沖突、群體性事件，影響、制約著中國經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，如何通過城鎮(zhèn)化率的提高促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的高速、可持續(xù)、健康發(fā)展，是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟待解決的問題。

一、中國城鎮(zhèn)化的歷史演進(jìn)

1949年以來中國的城鎮(zhèn)化道路并非一片坦途。早期的城鎮(zhèn)化伴隨著工業(yè)的快速發(fā)展，以及東北和中西部地區(qū)工業(yè)城市群的建立。強(qiáng)調(diào)重工業(yè)的定位，最初限制了城鎮(zhèn)化的步伐，1949年至1957年，城鎮(zhèn)化率從10.6%增加到15.4%，年均提高0.6個(gè)百分點(diǎn)。其中，在1953～1957年期間，有超過1500萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城市，占同期城市增加人口2400萬的60%以上。但是，在城市人口數(shù)量迅速增加的同時(shí)，實(shí)施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)增長戰(zhàn)略使得城市產(chǎn)業(yè)失衡，輕工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。在沿海地區(qū)投資減少，國家重點(diǎn)支持內(nèi)陸城市增長。因此，城市新增就業(yè)崗位無法吸納更多的新城市居民就業(yè)。政府開始推出一系列政策措施來限制城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。

1978年改革開發(fā)以后，中國才開始從人口的空間轉(zhuǎn)移中獲得巨大的經(jīng)濟(jì)好處。1978年到1997年，勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門，對我國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為20%，是改革開放以來支撐中國經(jīng)濟(jì)增長的最重要因素。第一，中國推動(dòng)了農(nóng)業(yè)部門的改革。在農(nóng)村推行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，以及機(jī)械化帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的持續(xù)提高，釋放了農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動(dòng)力;第二，中國逐步放松了有關(guān)國內(nèi)人口遷移的限制。1984年起，放寬了農(nóng)村居民到集鎮(zhèn)落戶的政策。1997年以后放寬了農(nóng)村居民到城市，特別是小城鎮(zhèn)落戶的政策。2000年后，地方的戶籍制度改革試點(diǎn)不斷深入;第三，中國進(jìn)行工業(yè)化，采用現(xiàn)代制造工藝，并向全球市場開放。中國推出一系列針對外資的優(yōu)惠政策，70年代末，中國建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市。市場的開放和新技術(shù)的采用和推廣讓公司能夠通過集中化、專業(yè)化和技術(shù)升級實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。這些變化也表現(xiàn)在通過國際貿(mào)易、投資、技術(shù)引進(jìn)和技術(shù)融入?yún)⑴c到全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中。

綜上，這些政策使得中國城市成為了經(jīng)濟(jì)和社會活動(dòng)的中心，同時(shí)，不斷提高的城鎮(zhèn)化率，也推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會的進(jìn)步。主要表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造了大量的非農(nóng)就業(yè)崗位;東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)的大城市群快速發(fā)展，形成了珠三角、長三角，京津冀、長株潭等多個(gè)城市群。城市吸納和承載能力以及公共和社會服務(wù)能力迅速提高;中國有能力調(diào)整城鎮(zhèn)化政策，以應(yīng)對新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

二、中國城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低效益形成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的低效率。當(dāng)前中國轉(zhuǎn)型的紅利正在減少，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展模式出現(xiàn)了乏力的態(tài)勢。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式粗放與發(fā)展質(zhì)量不高是原因之一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式粗放的表現(xiàn)是勞動(dòng)密集型、高能耗、高排放、低效率等等方面。粗放式產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品附加值往往較低，因此，給企業(yè)帶來的收益也低，形成了制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸;同樣，中國城鎮(zhèn)化模式存在粗放發(fā)展的問題，主要表現(xiàn)是人口城市化滯后于土地城市化，這種城市化是虛假的城市化和貧困的城市化，導(dǎo)致的是大量的失地農(nóng)民和失業(yè)人口，土地城市化與人口城市化狀況不匹配。2000—2010年，全國城鎮(zhèn)城區(qū)面積擴(kuò)大了64.45%，與此同時(shí)，人口只增長45.9%，城市土地?cái)U(kuò)張大于城鎮(zhèn)人口的增長。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低效益形成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的低效率，一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低效益導(dǎo)致政府的財(cái)政收入和居民的收入減少，制約了城鎮(zhèn)建設(shè)資金的來源，使城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的投資出現(xiàn)了“短板”，削弱了產(chǎn)業(yè)發(fā)展對城鎮(zhèn)建設(shè)的拉動(dòng)作用，城鎮(zhèn)化發(fā)展效率低下;另一方面，低效率的城鎮(zhèn)化加大了產(chǎn)業(yè)經(jīng)營發(fā)展的成本，影響了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提升，對產(chǎn)業(yè)的良性、健康發(fā)展造成了巨大阻礙。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障機(jī)制缺失，“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象嚴(yán)重。中國數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，受制于農(nóng)業(yè)的集約化程度低、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平低、農(nóng)民的勞動(dòng)收入低，而到城市打工和投資經(jīng)營，他們實(shí)現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)變和地域轉(zhuǎn)移，但是農(nóng)民的素質(zhì)、農(nóng)民的身份、生活方式并無根本改變，在城市就業(yè)，戶籍在農(nóng)村，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民難以取得城市市民的身份，加之城鎮(zhèn)教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、社保都打上了戶籍的標(biāo)簽，農(nóng)民工沒能實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和市民化，現(xiàn)有戶籍藩籬暫時(shí)還未拆除，“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象嚴(yán)重。由于在高速提升城市化率的驅(qū)動(dòng)下，只是不斷的有更多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，而城市配套的公共政策、公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施、保障機(jī)制等建設(shè)嚴(yán)重滯后，資源配置的均等化失衡，要解決這種公共服務(wù)均等化所需的大量資金投入未能與城市化率的提升同步跟進(jìn)，只是造成了“農(nóng)民工的市民化”的假象。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法與城市居民享受同等的社會保障權(quán)利，缺乏基本的保障機(jī)制的支持，呈現(xiàn)“候鳥型”、“鐘擺型”的轉(zhuǎn)移。

（三）“土地城鎮(zhèn)化”驅(qū)動(dòng)“城鎮(zhèn)化”。在中國經(jīng)濟(jì)高速增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化有賴于土地的資本化。在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)增長的過程中，中國建立了一套高度有利于政府主導(dǎo)發(fā)展的土地權(quán)屬框架，保證在農(nóng)村土地變成非農(nóng)用地過程中，地方政府在土地獲得、土地變性與土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)獨(dú)享專權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地利益最大化。城鎮(zhèn)化發(fā)展過分依賴于土地開發(fā)，依賴于土地開發(fā)收益投入城鎮(zhèn)化建設(shè)，忽視市場機(jī)制調(diào)節(jié)作用，使城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長在粗放型和低水平下運(yùn)行，使本應(yīng)由產(chǎn)業(yè)發(fā)展積極推動(dòng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，而成為了政府行政主導(dǎo)的“土地城鎮(zhèn)化”。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，中國城鎮(zhèn)土地從2000年的約9.9萬平方公里增至2010的12.7萬平方公里，年均增長率為2.5%，與此同時(shí)，城市人口密度下降幅度超過25%。

三、中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展展望

（一）以發(fā)展城市群作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑。中國城市的集群化發(fā)展是中國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國已經(jīng)形成了數(shù)量較多、發(fā)展良好的中小城市和小城鎮(zhèn)。大城市的發(fā)展也有了一定規(guī)?！，F(xiàn)在我國有京津冀、珠三角、長三角三個(gè)國家級城市群，還有7個(gè)發(fā)展具有一定規(guī)模的中等城市群，是山東半島、遼中南、中原、關(guān)中、長江中游、海峽西岸、川渝城市群。另外，還要建立包括烏昌石、蘭西、滇中、黔中、北部灣、江淮、寧夏沿黃、太原、呼包鄂榆、哈長10個(gè)區(qū)域城市群。充分發(fā)揮城市群在該地理范圍內(nèi)的集聚和輻射作用，以中心城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長中的帶動(dòng)作用。通過集聚效應(yīng)，中心城市發(fā)揮本身的優(yōu)勢條件吸引人口、企業(yè)和社會辦事機(jī)構(gòu)在其空間中集聚、實(shí)現(xiàn)人口集聚、產(chǎn)業(yè)集聚與系統(tǒng)集聚;通過擴(kuò)散效應(yīng)，中心城市向臨近區(qū)域輸出生產(chǎn)要素，且充分運(yùn)用臨近區(qū)域的資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢擴(kuò)散和輻射其經(jīng)濟(jì)成果，使中心城市和臨近區(qū)域的經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

（二）加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，提升城市功能。加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，提升和完善城市的供排水、供熱、供氣、污水處理、垃圾分類處理、公共交通、道路等基礎(chǔ)設(shè)施水平，著力推動(dòng)港口，機(jī)場、鐵路、高速公路、水利為突破口的基礎(chǔ)設(shè)施的升級工程，建設(shè)公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、信息網(wǎng)。城市基礎(chǔ)設(shè)施的水準(zhǔn)的高低，決定了城市對資源的利用和吸納能力的大小，也反映了城市的功能承載能力的強(qiáng)弱，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級和優(yōu)化，粗放式的城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)不適于城鎮(zhèn)化發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的集聚、產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)、資源的供享、資源的循環(huán)利用都需有極強(qiáng)的城市化功能作支撐。不斷創(chuàng)新城鎮(zhèn)發(fā)展模式，應(yīng)走資源節(jié)約、環(huán)境友好、高效集約的新型城鎮(zhèn)化道路。

（三）提升中國中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平。中國從1978年以來，城市化率持續(xù)提高，城市化快速發(fā)展，到2013年，中國城市化率已達(dá)53.7%。雖然在城市化進(jìn)程中取得了斐然的成績，但是，依靠的是粗放發(fā)展的、對資源環(huán)境無序利用的、 人力資源使用效率低下的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量總體水平不高。未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展要注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，走內(nèi)涵發(fā)展可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。對城鎮(zhèn)化質(zhì)量的評價(jià)， 有學(xué)者提出城鎮(zhèn)化質(zhì)量的測度應(yīng)包括兩個(gè)層面的“城鎮(zhèn)化”，即“精神”城鎮(zhèn)化和“物質(zhì)”城鎮(zhèn)化（李剛，2015），中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的不斷提升，在“物質(zhì)”城鎮(zhèn)化不斷提升的同時(shí)，應(yīng)大力推進(jìn)“精神”城鎮(zhèn)化?！熬瘛背擎?zhèn)化建設(shè)的主題應(yīng)包括：①居民素質(zhì)的提高;②城市文明的普及;③城市公共管理水平的提升。破除城鄉(xiāng)固有的二元體制、積極推進(jìn)城市、鄉(xiāng)村文明的協(xié)調(diào)發(fā)展、提高城市公民的道德倫理水平、加強(qiáng)城市的綜合治理，是中國提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的路徑選擇。

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