顧大偉

摘要：土地是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。土地問(wèn)題已成為當(dāng)今世界令人矚目的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。土地問(wèn)題是一個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略問(wèn)題，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在我國(guó)，十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是基本國(guó)策。土地問(wèn)題關(guān)系人類(lèi)的生存和發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，土地利用規(guī)劃被公認(rèn)為是必要技術(shù)工具。為了研究解決土地問(wèn)題，世界各國(guó)都非常重視對(duì)土地的利用和規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：土地利用；土地規(guī)劃；江蘇省

一、江蘇省土地資源利用現(xiàn)狀

江蘇省東瀕黃海，地處長(zhǎng)江、淮河、沂河和沭河下游。江蘇省是我國(guó)土地資源面積較小的省區(qū)，全省土地面積為1026萬(wàn)平方公里（15390萬(wàn)畝），占全國(guó)土地總面積的107%。江蘇省屬亞熱帶和暖溫帶氣候，是我國(guó)工農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)的省區(qū)。近兩年來(lái)，江蘇省工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國(guó)第一位，其農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值居全國(guó)第二位，僅次于山東省。江蘇省良好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值是因?yàn)樗兄饰值耐恋?，土地生產(chǎn)力較高，而且這里有較高的經(jīng)濟(jì)和文化技術(shù)水平。

截至2008年12月31日，江蘇省共有100734萬(wàn)畝農(nóng)用地面積，其中714568929畝耕地，47430631畝園地，48485508畝林地，160577畝牧草地，196698672畝其他農(nóng)用地。29012萬(wàn)畝為建設(shè)用地面積。居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地241564104畝，水利設(shè)施用地28954197畝。交通運(yùn)輸用地19604112畝。未利用地面積為30366萬(wàn)畝。全省耕地占土地總面積的4463%。

當(dāng)前，中央提出要建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，江蘇省把節(jié)約土地資源、加強(qiáng)土地規(guī)劃提到一個(gè)新的高度。

二、江蘇省土地資源利用的特點(diǎn)

1.土地墾殖率高。按地域分，平原地區(qū)墾殖率高，山地丘陵區(qū)墾殖率次之，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)墾殖率最低。

2.農(nóng)用地和耕地比例較大。在已利用的土地中，農(nóng)用地所占比例較高，高達(dá)79.19%。在農(nóng)業(yè)用地中，耕地比重則比較大，高達(dá)71.05%。

三、江蘇省土地資源利用存在的主要問(wèn)題

目前，江蘇省在土地利用中還存在著不少矛盾和問(wèn)題，制約著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

（一）耕地后備資源不足，開(kāi)發(fā)難度大。這個(gè)難度突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)用地矛盾日益突出。分析造成這一現(xiàn)象的原因，后備土地資源不足是主要原因。

（二）耕地銳減，質(zhì)量下降。近十年來(lái)，耕地大面積減少。究其原因，是源于各項(xiàng)建設(shè)和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整。近年來(lái)減少的耕地中，大部分是城鎮(zhèn)周?chē)兴疂矖l件，旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，而新增加的耕地熟化程度較低。

（三）土地利用率以及產(chǎn)出率比較低。在各類(lèi)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地中，用地規(guī)模過(guò)大，外延擴(kuò)展為主，其實(shí)際利用很不充分。

（四）水土流失和土地污染較重，生態(tài)環(huán)境比較脆弱。當(dāng)前土地利用中存在比較嚴(yán)重的土地污染。目前多數(shù)市地已有上地污染，而且局部地區(qū)還比較嚴(yán)重。

四、江蘇省土地規(guī)劃試談

所謂土地利用規(guī)劃，是指在土地空間上對(duì)土地進(jìn)行合理組織的一項(xiàng)綜合性措施。開(kāi)展土地規(guī)劃，其主要依據(jù)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。此外，規(guī)劃地區(qū)的自然、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)條件也是需要考慮的主要因素。通過(guò)土地規(guī)劃，使每塊土地都有合理的生產(chǎn)任務(wù)。通過(guò)土地規(guī)劃利用，使土地能取得最大的效益。同時(shí)，保護(hù)好土地資源，滿(mǎn)足土地規(guī)劃的要求。

具體說(shuō)來(lái)，開(kāi)展好土地規(guī)劃，需要做到如下幾點(diǎn)：

（一）建立規(guī)劃許可制度。實(shí)行用途管制，各類(lèi)土地要按規(guī)劃利用。落實(shí)管制措施。要嚴(yán)格控制農(nóng)用地，尤其是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。對(duì)于符合土地利用總體規(guī)劃的非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)土地規(guī)劃許可證，作為準(zhǔn)予用地的法律憑證。嚴(yán)格審批，凡不符合土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，不予許可。

（二）強(qiáng)化建設(shè)用地規(guī)劃管理。要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃以及相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地進(jìn)行預(yù)審。在審批建設(shè)用地時(shí)，要根據(jù)規(guī)劃審批意見(jiàn)，對(duì)項(xiàng)目用地的規(guī)模、布局、占補(bǔ)措施以及用地計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格審查。經(jīng)規(guī)劃許可并定額審核批準(zhǔn)的用地項(xiàng)目，予以公告，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。

（三）發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的龍頭作用。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對(duì)城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模以及范圍進(jìn)行審核。在審核中，如果發(fā)現(xiàn)與土地利用總體規(guī)劃的要求不一致，就應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃所確定的規(guī)模和范圍內(nèi)審批用地。

（四）制定政策和措施，大力推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾和土地整理工作

土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾和土地整理是一項(xiàng)社會(huì)性系統(tǒng)工程，是長(zhǎng)期性的事業(yè)。各地有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的差異。在進(jìn)行土地整理時(shí)，要根據(jù)不同差異，區(qū)別不同條件，對(duì)土地開(kāi)發(fā)、復(fù)墾、整理的方式、范圍和深度進(jìn)行統(tǒng)籌安排。要因地制宜地制定專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和年度計(jì)劃。要認(rèn)真做好開(kāi)發(fā)整理前后農(nóng)地質(zhì)量評(píng)價(jià)、權(quán)屬確認(rèn)以及土地的調(diào)整和重劃工作，保證有計(jì)劃、有序地進(jìn)行，保持農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。要按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)用評(píng)估、勘測(cè)等科學(xué)方法，尊重原有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對(duì)各方面的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，依法辦事。對(duì)于集體和個(gè)人對(duì)于農(nóng)用地的整理、復(fù)墾以及開(kāi)發(fā)，在一定期間內(nèi)，可減免其農(nóng)業(yè)稅和集體提留。

（五）新農(nóng)村建設(shè)要樹(shù)立新思維，創(chuàng)造新模式

在新農(nóng)村建設(shè)中，要樹(shù)立新思維。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地達(dá)標(biāo)，是土地整理工作的核心任務(wù)。首先，要大幅度減少村莊占地。為此，需要改變獨(dú)棟房屋加封閉大院的傳統(tǒng)模式。當(dāng)前，在院子里養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、種菜和堆放柴禾的現(xiàn)象已經(jīng)大大減少，大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)不再這樣去布置自己的小院。因此，院子的功能也發(fā)生了變化。這種變化，就使壓縮院落面積、節(jié)約土地有了可能性。在此背景下，應(yīng)該不斷提高農(nóng)民生活水平，提倡修建公共綠地以及健身、娛樂(lè)場(chǎng)所；為了擴(kuò)大公共空間，縮小院落面積，提倡修建連棟平房或樓房；提倡建設(shè)農(nóng)戶(hù)之間更加開(kāi)放、更多交流的新型農(nóng)村社區(qū)。使房屋更緊湊，使綠地、廣場(chǎng)寬闊，使環(huán)境優(yōu)美，土地也可以得到更集約的使用。

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