董見(jiàn)萌，徐軼超

(美國(guó)馬里蘭大學(xué) 刑事司法學(xué)院，馬里蘭 克里奇帕克 20742)

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論美國(guó)社區(qū)警務(wù)對(duì)我國(guó)治安管理的借鑒意義

董見(jiàn)萌，徐軼超

(美國(guó)馬里蘭大學(xué) 刑事司法學(xué)院，馬里蘭 克里奇帕克 20742)

[摘要]美國(guó)的社區(qū)警務(wù)，是一種新型警民關(guān)系的管理制度，強(qiáng)調(diào)警察與公眾互助打擊犯罪。社區(qū)警務(wù)在我國(guó)類(lèi)似于社會(huì)治安管理。我國(guó)治安管理更多地傾向于警方單方治理管轄地區(qū)，民眾作為被管理者，幾乎不參與治安管理。而美國(guó)社區(qū)警務(wù)主要依靠民眾與警察協(xié)作，共同管理社區(qū)，達(dá)到預(yù)防犯罪的效果。筆者認(rèn)為這樣的模式值得我國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)警務(wù)；治安管理；警民關(guān)系；犯罪

1美國(guó)社區(qū)警務(wù)概述

社區(qū)警務(wù)是以社區(qū)為導(dǎo)向的警務(wù)(Community-Oriented Policing or COP)，美國(guó)社區(qū)警務(wù)服務(wù)辦公室(the COPS Office)將社區(qū)警務(wù)定義為：“社區(qū)警務(wù)是促進(jìn)和支持組織戰(zhàn)略的警務(wù)哲學(xué)，這種組織戰(zhàn)略通過(guò)解決問(wèn)題的策略和建立警察與社區(qū)間的伙伴關(guān)系來(lái)消除隱患和降低犯罪恐懼感及社會(huì)失序?！盵1]

社區(qū)警務(wù)制度通過(guò)創(chuàng)建社區(qū)與警察有效的合作關(guān)系，從而達(dá)到社區(qū)積極參與犯罪控制的任務(wù)。在社區(qū)警務(wù)制度的設(shè)想下,社區(qū)居民和警察將同時(shí)負(fù)責(zé)建立和維護(hù)社區(qū)的和平。因此,在定義警察角色之前，社區(qū)居民比以往更能充分地參與到社區(qū)治安當(dāng)中。警察專(zhuān)家杰羅姆·尼克說(shuō)社區(qū)警務(wù)制度是“基于這個(gè)概念,與單純的警察制度相比，警察和公眾的聯(lián)合能夠更有效、更人道的維護(hù)公共安全和公共秩序?！备鶕?jù)尼克的觀點(diǎn),社區(qū)治安至少涉及四個(gè)要素之一:(1)以社區(qū)為基礎(chǔ)的預(yù)防犯罪；(2)重新定位的巡邏活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)非緊急服務(wù)的重要性；(3)增加公眾對(duì)警察的問(wèn)責(zé)；(4)指令的權(quán)利分散化,包括各級(jí)警察的決策采用更多的平民意見(jiàn)[2]。正如一位學(xué)者解釋的那樣,“社區(qū)治安尋求一種整合，將警察傳統(tǒng)意義上的執(zhí)法、秩序維護(hù)和社會(huì)服務(wù)的角色整合起來(lái)?！盵3]這些角色的整合的核心是與社區(qū)建立合作伙伴關(guān)系，確定社區(qū)需要解決的問(wèn)題是什么,以及如何解決。”

2社區(qū)警務(wù)的產(chǎn)生與發(fā)展

在美國(guó),警察在警民關(guān)系中的角色已經(jīng)發(fā)生了很多改變。最初,社區(qū)警務(wù)模式(PCR:Police- Community Relations)的建立是基于警察與其所管轄的區(qū)域民眾脫節(jié)，民眾反感甚至與當(dāng)?shù)鼐齑嬖跀硨?duì)的情緒。為了緩和警民關(guān)系，美國(guó)警方要求執(zhí)法者服務(wù)于社區(qū)群眾。

今天,越來(lái)越多的執(zhí)法人員接受了服務(wù)提供者的角色。當(dāng)今的執(zhí)法部門(mén)經(jīng)常幫助民眾解決了大量的個(gè)人問(wèn)題,其中許多并不涉及任何違法活動(dòng)。例如,警察經(jīng)常幫助生病或精神失常的人,組織社區(qū)進(jìn)行犯罪預(yù)防工作,解決家庭糾紛,疏通交通, 并管教青少年吸毒等問(wèn)題。因?yàn)樘峁┓?wù)的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)在違反相關(guān)法律情況下直接采取的措施,大多數(shù)警察經(jīng)常轉(zhuǎn)化問(wèn)題性質(zhì)而不是逮捕，比如匿名戒毒所、家庭暴力中心和戒毒中心。

社區(qū)警務(wù)工作開(kāi)始于大城市,這些項(xiàng)目的社區(qū)參與和解決問(wèn)題的精神傳播到農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村地區(qū)的警察部門(mén)在具體操作中具有分散性特征，也稱(chēng)之為鄰里自監(jiān)治安制度。司法援助局(BJA)對(duì)鄰里自監(jiān)治安制度的警察報(bào)告指出“在農(nóng)村地區(qū)警察與公眾的關(guān)系比大城市更為緊密?！盵4]

社區(qū)警務(wù)制度仍在持續(xù)強(qiáng)調(diào)。1994年暴力犯罪的控制和執(zhí)法行動(dòng),被稱(chēng)為1994年公共安全伙伴關(guān)系和社區(qū)治安制度, 強(qiáng)調(diào)社區(qū)警務(wù)在打擊犯罪中發(fā)揮的作用,“增加執(zhí)法人員的數(shù)量，關(guān)注與社區(qū)成員的犯罪預(yù)防和控制的互動(dòng)積極。”社區(qū)警務(wù)行動(dòng)目的的公開(kāi)聲明是(1)大幅增加執(zhí)法人員的數(shù)量，直接與公眾互動(dòng)(通過(guò)警察巡邏項(xiàng)目);(2)向執(zhí)法人員提供更多、更有效的培訓(xùn)，提高他們與社區(qū)成員互動(dòng)、解決問(wèn)題、服務(wù)以及其他能力；(3)鼓勵(lì)發(fā)展和實(shí)施創(chuàng)新項(xiàng)目，允許社區(qū)成員協(xié)助當(dāng)?shù)貓?zhí)法機(jī)構(gòu)預(yù)防犯罪;(4)鼓勵(lì)發(fā)展新技術(shù)來(lái)幫助當(dāng)?shù)貓?zhí)法機(jī)構(gòu)，調(diào)整他們預(yù)防犯罪的重點(diǎn)。

為了響應(yīng)1994年的法律,美國(guó)司法部創(chuàng)建社區(qū)警務(wù)的辦公室(COPS)。警察辦公室按照管理所需的資金和最初的巡邏的目標(biāo)數(shù)量，增加100000社區(qū)警務(wù)人員。1999年,美國(guó)司法部和警察到達(dá)了一個(gè)重要的里程碑，在預(yù)算資金內(nèi)增加到100000名警官。國(guó)會(huì)從2000開(kāi)始為COPS提供資金，至今仍在資助此項(xiàng)目。2002年,COPS辦公室采用了“通過(guò)社區(qū)警務(wù)保衛(wèi)國(guó)土安全”的主題,強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)鼐煸谑占植乐髁x嫌疑犯信息起至關(guān)重要的作用——這是本章后面討論的話題。2012年聯(lián)邦政府為COPS辦公室撥款2億美元的財(cái)政年度預(yù)算。大部分的錢(qián)是用來(lái)資助當(dāng)?shù)鼐觳块T(mén)雇傭全職官員宣誓就職,或者重新雇傭被解雇的軍官。2012年支出擴(kuò)大，偏好招聘從墨西哥灣歸來(lái)的退伍軍人、退役的軍官。

3社區(qū)警務(wù)在美國(guó)的實(shí)踐

社區(qū)警務(wù)是一條雙行道。它不僅需要警察認(rèn)識(shí)社會(huì)的需求也需要公民參與打擊犯罪行動(dòng)。正如丹佛警察局的特蕾西·哈里森偵探說(shuō)的，“當(dāng)社區(qū)的鄰居開(kāi)始監(jiān)視彼此，他們已確實(shí)不想犯罪，然后你就能看到犯罪率下降了，因?yàn)樗麄冎啦恢皇蔷煸谛袆?dòng)?！盵5]

在當(dāng)代美國(guó),有人說(shuō),警察部門(mén)功能很像商業(yè)公司。根據(jù)哈佛大學(xué)的治安行政會(huì)議,有三個(gè)通用類(lèi)型的“組織戰(zhàn)略”指導(dǎo)美國(guó)警務(wù):(1)戰(zhàn)略型治安制度；(2)解決問(wèn)題型治安制度；(3)社區(qū)型治安制度。

1.戰(zhàn)略型治安制度,這是一種改革時(shí)代遺留下來(lái)的產(chǎn)物,“強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)傳統(tǒng)方法具有很好控制的處理犯罪的能力?！?戰(zhàn)略治安保留傳統(tǒng)的警察打擊罪犯的職業(yè)目標(biāo),但擴(kuò)大實(shí)施目標(biāo)包括非傳統(tǒng)類(lèi)型的罪犯,如連環(huán)罪犯,犯罪團(tuán)伙、網(wǎng)絡(luò)藥物分銷(xiāo)和高級(jí)白領(lǐng)和計(jì)算機(jī)罪犯。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo),戰(zhàn)略治安指導(dǎo)下的美國(guó)警察在執(zhí)行警務(wù)時(shí)通常利用技術(shù)手段,包括情報(bào)行動(dòng),臥底行動(dòng),電子監(jiān)控等復(fù)雜的取證方法。

2.解決問(wèn)題型治安制度，也成為面對(duì)問(wèn)題治安。認(rèn)為為了預(yù)防和控制犯罪,警察管理者應(yīng)當(dāng)提早發(fā)現(xiàn)和有效地解決潛在的社會(huì)問(wèn)題，通過(guò)解決沖突管理教育居民。例如,警察可能會(huì)詢(xún)問(wèn)居民生活中管理存在的問(wèn)題。例如清理垃圾,安裝照明燈,并為住房和公寓提供安全設(shè)備。他們相信干凈、明亮的安全區(qū)域能夠威懾犯罪活動(dòng)。

3.社區(qū)型治安制度，這是最新提出的治安制度。此觀點(diǎn)認(rèn)為警察和社區(qū)之間是一種合作關(guān)系,這樣他們就可以一起解決違法犯罪的問(wèn)題。社區(qū)警務(wù)(Community Oriented Policing Services--COPS)所提供的更正式的定義,認(rèn)為“社區(qū)警務(wù)這種模式讓警察把服務(wù)功能延伸到居民社區(qū)中去，增加警察在社區(qū)里的出現(xiàn)率，期望通過(guò)這種努力來(lái)提高整個(gè)社區(qū)安全感、減輕社區(qū)居民的恐懼感、預(yù)防和制止犯罪”。

4對(duì)我國(guó)社區(qū)治安管理的借鑒意義

我國(guó)與美國(guó)社區(qū)管理最大的區(qū)別在于：美國(guó)的社區(qū)警務(wù)工作是由警察部門(mén)獨(dú)立實(shí)施的，警察機(jī)構(gòu)各自無(wú)隸屬關(guān)系，各機(jī)構(gòu)有極大的自由裁量權(quán)，責(zé)任明確，利于發(fā)揮其積極性。而我國(guó)的社會(huì)治安管理，主要由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，上下級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。并且，社區(qū)治安管理不僅僅只依靠公安系統(tǒng)，同時(shí)還需要居委會(huì)、村委會(huì)下屬的人民調(diào)解委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合。因此，相比美國(guó)社區(qū)警務(wù)制度，我國(guó)的治安管理具有政令統(tǒng)一、上下一致、集中力量辦大事的特點(diǎn)，但筆者認(rèn)為存在的問(wèn)題更值得關(guān)注。

1.理論基礎(chǔ)薄弱。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)治安綜合治理理論研究仍處于初級(jí)階段，還沒(méi)有形成完整的理論體系。治安管理統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)模式，上行下效，還沒(méi)有成熟的理論支撐，不能因地制宜，不能凸顯各部門(mén)在綜合治理中的內(nèi)在聯(lián)系，也不能正確指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門(mén)的工作和相互關(guān)系，各地方機(jī)構(gòu)政令的實(shí)施多存在盲目性以及不穩(wěn)定性[6]。

2.管理職能混亂。我國(guó)對(duì)社區(qū)治安的管理是多部門(mén)協(xié)調(diào)進(jìn)行的。公安部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)違反治安管理處罰法的行為以及涉及刑事違法的行為的管理，主要是集中所有的力量打擊犯罪；人民調(diào)解委員會(huì)主要是用調(diào)解的方法解決一般的家庭鄰里間出現(xiàn)的民事糾紛和輕微的刑事案件。但在實(shí)際生活中，民眾無(wú)論大事小由都習(xí)慣性的撥打110報(bào)警電話，很少有人求助于人民調(diào)解委員會(huì)，這樣人民調(diào)解委員會(huì)就成了一個(gè)擺設(shè)并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。由于大多數(shù)中國(guó)的老百姓仍舊信奉“有困難，找警察”這句話，這就造成了職能的混亂。在實(shí)踐中正是由于存在著這樣職能混亂的情況，也使得各司其職，協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)綜合效益成為了一句空話，造成了國(guó)家資源的浪費(fèi)。

3.服務(wù)意識(shí)不高。美國(guó)社區(qū)警察具有更為寬泛的自由裁量權(quán)，有的地區(qū)規(guī)定警察在平時(shí)社區(qū)巡邏中，不僅僅保衛(wèi)公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受非法侵害，同時(shí)在公民遇到困難時(shí)也會(huì)提供應(yīng)有的幫助。例如，公民突發(fā)心臟病、老人摔倒、青少年不聽(tīng)管教，警察有責(zé)任和義務(wù)去提供幫助。相比美國(guó)，我國(guó)的警察對(duì)公民的服務(wù)意識(shí)不高，官本位主義根深蒂固，日常工作中更多的是“照章辦事”，但在美國(guó)社區(qū)警務(wù)制度中，警察幫助公民包含于其本質(zhì)工作之中。

4.評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一。我國(guó)對(duì)社會(huì)治安綜合治理評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系主要是發(fā)案率、破案率、重大刑事案件在刑事案件中所占的比例，違法犯罪和治安災(zāi)害造成的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失綜合統(tǒng)計(jì)指標(biāo)等, 缺少與社區(qū)公民生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù)[7]。這就會(huì)導(dǎo)致警察更加注重如何降低大案要案的破案率而忽略了社區(qū)民眾的感受，不利于警民關(guān)系的改善。同時(shí)，這些指標(biāo)絕大多數(shù)是由國(guó)家司法機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)并公布的，社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)并不包含在其中, 并且從公布的統(tǒng)計(jì)結(jié)果我們可以發(fā)現(xiàn)，它是受多種因素影響的，難免出現(xiàn)水分，有時(shí)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不完善或者有關(guān)部門(mén)沒(méi)有及時(shí)上報(bào)數(shù)據(jù)都會(huì)造成評(píng)價(jià)失真。同樣的問(wèn)題美國(guó)很注重社會(huì)和公眾評(píng)價(jià)，利于提高公民參與綜合治理的積極性,筆者認(rèn)為這樣的做法能夠更加有效預(yù)防和打擊犯罪，值得我國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。

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[責(zé)任編輯：D]

[中圖分類(lèi)號(hào)]DF34

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-5330(2015)02-0141-03

[作者簡(jiǎn)介]董見(jiàn)萌(1990-)，女，河南安陽(yáng)人， 主要從事刑事司法學(xué)、犯罪學(xué)研究。

[收稿日期]2015-01-27