◎程 評 肖詩榮 劉 衛(wèi)

政府網(wǎng)站發(fā)展與法治政府建設(shè)
——以湖北省人民政府門戶網(wǎng)站為例

◎程 評 肖詩榮 劉 衛(wèi)

從1997年黨的十五大報告提出依法治國，到2012年黨的十八大提出全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家，“依法治國”方略被提到了一個更新的高度。十八屆四中全會更是明確提出加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。作為與時代發(fā)展緊密相連的政府網(wǎng)站，正是法治政府建設(shè)的產(chǎn)物。因此，政府網(wǎng)站的建設(shè)和發(fā)展與法治政府建設(shè)息息相關(guān)，政府網(wǎng)站的健康發(fā)展必將為轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理和服務(wù)效能，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮積極作用。

一、法治政府要素

法治政府是依法治理和運行的政府，是一種合法政府、有限政府、規(guī)范政府、守法政府和責(zé)任政府。它具備4個基本特征，即：行政機構(gòu)依法設(shè)立，實現(xiàn)組織法定；行政權(quán)力依法取得，實現(xiàn)職權(quán)法定；行政程序依法確定，實現(xiàn)程序法定；行政責(zé)任依法承擔(dān)實現(xiàn)責(zé)任法定。

本文僅從俠義政府層面探討組織法定的政府法治建設(shè)。在這個層面上，法治政府主要是指各級行政機關(guān)按照依法行政的要求，在行政理念、行政體制、行政規(guī)范、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)貫徹法治的原則。法治政府的內(nèi)涵決定了法治政府必須是守法政府、民主政府和透明政府。其中守法政府包括政府權(quán)利有限和責(zé)任對等。

1.有限政府，體現(xiàn)行政職權(quán)配置法治化。

政府權(quán)力受到法律嚴(yán)格限制，其邊界是確定的、明晰的，應(yīng)以制定政府職權(quán)清單與負面清單保障公民權(quán)利為核心，確保政府行使權(quán)力既不缺位，也不越位。

2.責(zé)任政府，體現(xiàn)行政責(zé)任和監(jiān)督法制化。

建立健全嚴(yán)密規(guī)范的行政責(zé)任制、過錯追究制，依據(jù)法律權(quán)威至上原則，政府違反法律必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。

3.透明政府，體現(xiàn)政務(wù)公開法治化。

大力推進政府信息公開，讓權(quán)力在陽光下運行，更好地接受社會監(jiān)督，確保政府權(quán)力依法行使。

4.民主政府，體現(xiàn)行政決策程序法治化。

政府要成為民意執(zhí)行者，其權(quán)力行使要充分、真實地代表民意。民主政府既包含行政立法民主，也包含行政執(zhí)法民主。

二、政府網(wǎng)站功能及其法治意義

作為國家行政機關(guān)，政府工作直接和群眾打交道，大部分的法律、法規(guī)都是由行政機關(guān)來執(zhí)行，用法治精神建設(shè)現(xiàn)代政府尤為重要。

政府網(wǎng)站是我國電子政務(wù)的重要組成部分，按照《中華人民共和國政府信息公開條例》、國務(wù)院《關(guān)于加強政府網(wǎng)站建設(shè)和管理工作的意見》、《關(guān)于進一步加強政府網(wǎng)站管理工作的通知》、《關(guān)于加強政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)的意見》等文件要求，政府網(wǎng)站是發(fā)布政府信息的第一窗口，提供在線服務(wù)的第一平臺，進行政民互動的第一渠道。隨著十余年的建設(shè)發(fā)展，我國政府網(wǎng)站的功能定位主要確定在以下四個方面：

1.作為信息公開平臺，構(gòu)建透明型政府，保障公民知情權(quán)。

政務(wù)信息公開是政府門戶網(wǎng)站的基本功能，它包括：按信息公開條例要求，建立政務(wù)公開欄目，主動發(fā)布各類政務(wù)信息，同時及時處理依申請公開內(nèi)容。

2.作為網(wǎng)上辦事窗口，構(gòu)建服務(wù)型政府，加快轉(zhuǎn)變政府職能。

網(wǎng)上辦事是政府門戶網(wǎng)站的核心功能，它包括：全面清理行政職權(quán)，圍繞重點民生領(lǐng)域公共服務(wù)事項，制定分類目錄體系，按照行政許可項目要求，提供網(wǎng)上辦事申請受理、狀態(tài)查詢和結(jié)果反饋，對政務(wù)活動進行全過程監(jiān)控、監(jiān)察；逐步推行“外網(wǎng)受理、專網(wǎng)處理、網(wǎng)站反饋”、“以行政審批事項為主、以社會性服務(wù)事項為補充”的網(wǎng)上辦理模式。

3.作為政民交流渠道，構(gòu)建民主型政府，保障公民參政和監(jiān)督權(quán)。

基于互聯(lián)網(wǎng)建立的政府網(wǎng)站，要關(guān)注網(wǎng)絡(luò)民意，運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)力量，讓人民群眾參與到反腐行動中，并圍繞公眾關(guān)注的熱點、難點和焦點問題，做好網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上評議、網(wǎng)上聽證，激發(fā)公眾參政議政熱情，匯聚諍言良策，接受群眾監(jiān)督，加強自身建設(shè)。

4.作為網(wǎng)絡(luò)宣傳品牌，構(gòu)建責(zé)任政府，不斷增強政府公信力。

充分利用政府資源和政府網(wǎng)站的媒體屬性，積極宣傳解讀各項方針政策，不斷改善投資環(huán)境，注重經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，努力實現(xiàn)各類企業(yè)依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護，把中國市場環(huán)境建設(shè)得更加公平、更富有吸引力。

三、政府網(wǎng)站發(fā)展階段及湖北政府網(wǎng)站發(fā)展現(xiàn)狀

進入21世紀(jì)，中國互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展，從2000年到2012年中國互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)增長了20余倍，年增幅遠遠超過全球平均水平，無論數(shù)量還是規(guī)模均居世界第一位?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及應(yīng)用使得中國經(jīng)濟社會發(fā)展的人文基礎(chǔ)發(fā)生了質(zhì)的變化，越來越多的人習(xí)慣選擇在互聯(lián)網(wǎng)中表達訴求和觀點，并通過互聯(lián)網(wǎng)獲取各類信息和服務(wù)。同時，近年來，我國改革進入深水區(qū)，行政體制改革已經(jīng)成為生產(chǎn)力突破生產(chǎn)關(guān)系束縛的迫切需求，也是我國政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新的重要方向。政府網(wǎng)站正是在這種新形式、新要求背景下應(yīng)運而生的新常態(tài)。

（一）政府網(wǎng)站發(fā)展的三個階段。

從1996年中央人民政府網(wǎng)站開通，我國政府網(wǎng)站建設(shè)正式起步。2002年中央17號文件明確中央政府網(wǎng)站的地位后，我國政府網(wǎng)站步入發(fā)展快車道，主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，即：技術(shù)導(dǎo)向階段、內(nèi)容導(dǎo)向階段和服務(wù)導(dǎo)向階段。

技術(shù)導(dǎo)向階段主要是解決政府網(wǎng)站有無的問題，側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目標(biāo)為提高各級政府網(wǎng)站的擁有率，初步形成我國政府網(wǎng)站的層級體系；內(nèi)容導(dǎo)向階段主要是解決網(wǎng)站內(nèi)容多少的問題，發(fā)展目標(biāo)是豐富政府網(wǎng)站服務(wù)數(shù)量，實現(xiàn)電子政務(wù)服務(wù)的普遍性；服務(wù)導(dǎo)向階段重點是解決網(wǎng)站內(nèi)容質(zhì)量問題，發(fā)展目標(biāo)是提升政府網(wǎng)站的服務(wù)水平，更加人性化地滿足公眾和企業(yè)的各種服務(wù)需求。

（二）湖北政府網(wǎng)站發(fā)展現(xiàn)狀。

湖北省政府網(wǎng)站于2006年正式改版上線。省政府網(wǎng)站是一個體系龐大的網(wǎng)站群，包含省政府及所屬各部門的綜合信息。主網(wǎng)站與64個省政府部門網(wǎng)站和17個市州政府網(wǎng)站成復(fù)式鏈接。

緊跟全國政府網(wǎng)站建設(shè)發(fā)展步伐，湖北省在很多方面走到全國前列，較好地形成了政府網(wǎng)站的層級體系。截至2014年10月底，全省各級政府及部門政府網(wǎng)站共有2074家，絕大多數(shù)縣級以上政府及部門都開辦了政府網(wǎng)站，其信息公開、網(wǎng)上辦事、公眾互動三大基本功能逐步完善，并已成為公眾了解政府工作動態(tài)、查閱政府信息、反映社情民意、實現(xiàn)網(wǎng)上辦事的重要平臺和渠道。

其中，省政府本級網(wǎng)站經(jīng)過幾年的建設(shè)，開通了中文版、英文版、法文版、繁體版、無障礙閱讀版、微博、微信、客戶端等8種版本，網(wǎng)站信息內(nèi)容發(fā)布能力、回應(yīng)社會關(guān)切能力、應(yīng)用新媒體能力、對外傳播影響力等不斷提升，在全國政府網(wǎng)站績效評估中，連續(xù)幾年提檔進位，2014年排名已升至全國第八。

四、政府網(wǎng)站的發(fā)展對法治政府構(gòu)建的影響

（一）政府網(wǎng)站建設(shè)成效及對法治政府構(gòu)建的正影響。

1.政務(wù)信息從 “不主動公開”到“公開是原則不公開是例外”，促進政務(wù)公開法制化。

一是公民權(quán)利得到保障。2011年，省政府網(wǎng)站根據(jù)《信息公開條例》搭建政府信息公開目錄系統(tǒng)，按部門、體裁和內(nèi)容性質(zhì)三種分類，全面公開省直部門政策文件、法律法規(guī)、數(shù)據(jù)年報等，2013年開始對全省50多個省直部門財政預(yù)算全面公開，2014年起增加了對省直部門財政決算的公開，為保障公民知曉權(quán)提供廣泛的政務(wù)信息。二是公權(quán)力受到制約。2014年，按中央要求，省直各部門對行政審批事項進行清理，通過省政府網(wǎng)站和各部門網(wǎng)站，首次公開權(quán)利清單，讓公權(quán)力置于陽光下。三是反腐體系得以補充完善。近幾年，全國各地吃空餉敗露案、政府部門多位超編副職曝光、超標(biāo)準(zhǔn)采購等事件披露，都是來自政府網(wǎng)站公布的信息源。

2.從“普遍公開”到“普遍中有重點的公開”，提升政府執(zhí)行力和服務(wù)效率。

圍繞政府工作重心和重點領(lǐng)域項目，提供更具實用性的服務(wù)。如“湖北省網(wǎng)上辦事大廳”整合37個省直部門資源，根據(jù)各部門行政權(quán)力，通過統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺，為公眾提供辦事服務(wù)。省發(fā)改委“湖北省投資項目聯(lián)合審批辦事大廳”、省經(jīng)信委“專項資金申報系統(tǒng)”、“湖北交通運輸網(wǎng)上審批服務(wù)平臺”分別可以完成公路管理、運管物流、港行海事、交通建設(shè)等事項網(wǎng)上辦理流程。這些網(wǎng)上辦事平臺對受理時間、受理數(shù)量、辦結(jié)數(shù)量等辦事進展和結(jié)果進行即時公示，并提供辦事情況查詢服務(wù)。

3.從“單向互動交流”到“多向回應(yīng)關(guān)切”，構(gòu)建民主政府，保障公民參政和監(jiān)督權(quán)。

省政府網(wǎng)站互動渠道從建設(shè)初期僅有“省長信箱”，到目前將信息公開與解讀、回應(yīng)相結(jié)合，開設(shè) “政策解讀”、“回應(yīng)關(guān)切”、“政府新聞發(fā)布會”、“在線訪談”等專欄，對重大信息公開內(nèi)容，通過專家專訪、新聞發(fā)布等多種形式進行詳細解讀；對普遍性問題，通過“編讀往來”欄目進行集中回復(fù)；對難點問題，通過“體驗辦事”欄目陪用戶進行體驗式辦理，并協(xié)調(diào)相關(guān)部門不斷完善辦理疑點，發(fā)布體驗報告，形成辦事流程圖；對新政執(zhí)行情況進行調(diào)查和意見征集，將調(diào)查結(jié)果反饋給相關(guān)部門，得到回應(yīng)后循環(huán)向網(wǎng)民公開，使政務(wù)信息從單向公開朝公開實效方向邁進。

4.從“單一服務(wù)方式”到“多媒體服務(wù)方式”，提供移動終端服務(wù)，體現(xiàn)服務(wù)型政府的宗旨觀。

如公安部門在手機移動客戶端上建立的 “交通違章查詢處理系統(tǒng)”、交通部門提供的電招出租車系統(tǒng)、食品監(jiān)管部門建立APP食品安全黑名單追溯系統(tǒng)、省政府網(wǎng)站開通官方微博等，都是結(jié)合網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)和公眾熱點需求，提供更人性化的政務(wù)服務(wù)。

（二）政府網(wǎng)站存在的問題及對法治政府建設(shè)的負影響。

近年來，政府網(wǎng)站建設(shè)雖然有了長足發(fā)展，但離法治政府建設(shè)目標(biāo)依然有距離。據(jù)中國軟件測評中心調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009年至2012年，網(wǎng)民對政府網(wǎng)站的體驗一直處于不足10%的低滿意度，認(rèn)為網(wǎng)站實用效果不佳的網(wǎng)民超過80%。對全國45家地方政府網(wǎng)站抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，占使用率61%的辦事服務(wù)項目中，48%的使用率集中在醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、婚姻登記、養(yǎng)老保險、保障房、社區(qū)服務(wù)等方面，而這部分滿意度僅29%。說明網(wǎng)民對網(wǎng)站的主要需求并未得到有效滿足。

1.網(wǎng)站建設(shè)缺乏系統(tǒng)性，削弱了責(zé)任政府的行政責(zé)任和監(jiān)督法制化基礎(chǔ)。

政府網(wǎng)站包括政府主網(wǎng)站和組成部門網(wǎng)站，理應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同建設(shè)、分級管理，但我國政府網(wǎng)站建設(shè)早期基本上依靠自身進行封閉式建設(shè)和管理。這種 “條塊分割”建設(shè)發(fā)展，因發(fā)布系統(tǒng)、信息整合、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、管理模式各不相同，建設(shè)水平、數(shù)據(jù)效能、服務(wù)質(zhì)量等更是參差不齊，直接導(dǎo)致了信息雜亂、數(shù)據(jù)失真、功效缺省、管理多途，模糊了各級政府責(zé)任，也虛化了公開監(jiān)督視線，加大了責(zé)任追究難度，這種“信息孤島”帶來的矛盾造成資源嚴(yán)重浪費的惡性循環(huán)。

2.服務(wù)內(nèi)容缺乏實用性，削弱了透明政府的政務(wù)公開法制化基礎(chǔ)。

我國政府網(wǎng)站作為電子政務(wù)的重要組成部分，在推動和發(fā)展過程中，重“電子”輕“政務(wù)”、重“政府”輕“用戶”、重“容易點”輕“公眾關(guān)切點”、重“單一反饋”輕“多重反饋”、重“互動形式”輕“解決問題”的現(xiàn)象依然非常普遍，在我省各級政府網(wǎng)站中也是常態(tài)。由于政府職能履行不到位，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度還不夠健全，反映到政府網(wǎng)站建設(shè)中，極易形成“以政府為中心”建立電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，從而導(dǎo)致用戶流失，政務(wù)公開和透明淺表化。

3.互動回應(yīng)缺乏針對性，削弱了民主政府的行政決策法制化基礎(chǔ)。

長期以來，我國政府網(wǎng)站強調(diào)三大傳統(tǒng)功能，對其輿論引導(dǎo)、解疑釋惑、回應(yīng)關(guān)切等媒體功能缺乏足夠重視，對重大政務(wù)事項的輿論引導(dǎo)長期缺位，對網(wǎng)上信訪、咨詢、建議等互動的誠懇度不足，損害了網(wǎng)站的吸引力、公信力和影響力，導(dǎo)致政府網(wǎng)站總體上落后于商業(yè)網(wǎng)站、新聞網(wǎng)站的建設(shè)發(fā)展步伐。

4.資源配置缺乏創(chuàng)新性，削弱了有限政府的行政職權(quán)配置法制化基礎(chǔ)。

我國政府網(wǎng)站發(fā)展十余年來，一直沿襲著舊的行政管理體制：部分政府網(wǎng)站由政府主管、自主承辦運行，發(fā)展活力不夠；部分政府網(wǎng)站交由外包團隊承辦運行，政府監(jiān)管不到位。因此，一些政府網(wǎng)站要么成為“僵尸”網(wǎng)站，要么頻頻出現(xiàn)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男畔⒐_、輕視或無視網(wǎng)民咨詢投訴的官方回應(yīng)、曲解法規(guī)文件的政策解讀等。政府權(quán)力的缺位或越位，嚴(yán)重損害了政府公信力。

五、政府網(wǎng)站發(fā)展對策探討

十八屆四中全會給法治政府提出了 “職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的具體要求，2015年省政府工作報告也提出“加強法治政府建設(shè)”的目標(biāo)，要求依法全面履行政府職能、深入推進依法行政、強化對行政權(quán)力的制約與監(jiān)督、加強政府能力建設(shè)。這既是法治政府的職責(zé)內(nèi)涵，也是法治政府的內(nèi)在品質(zhì)，更是各級政府網(wǎng)站建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。依法行政對政府網(wǎng)站建設(shè)提出了新要求。

1.從“條塊分割”向“協(xié)同融合”升級。

體現(xiàn)政府宏觀調(diào)控責(zé)任，打造從“條塊割劇”向“縱橫協(xié)同”的升級版，特別需要在傳統(tǒng)的電子政務(wù)工程之外，加強彼此之間的政務(wù)信息主動發(fā)布機制、輿情收集和回應(yīng)機制、組織專家學(xué)者解讀機制、靈活多樣溝通協(xié)調(diào)機制等協(xié)同發(fā)力。一方面，要尊重互聯(lián)網(wǎng)傳播規(guī)律，重視網(wǎng)民對信息內(nèi)容消費的習(xí)慣和趨勢，逐步建立一體化、集約化的網(wǎng)上政府服務(wù)手段和載體；另一方面，要界定政府網(wǎng)站獨有的政務(wù)屬性，完善信息內(nèi)容建設(shè)的行政管理職能，按國辦新57號文要求，建立全國政府網(wǎng)站信息內(nèi)容兩級管理體系和信息內(nèi)容支撐體系，理順政府網(wǎng)站運行管理團隊和服務(wù)外包團隊的關(guān)系，構(gòu)建信息公開、政策解讀、回應(yīng)互動、聯(lián)動傳播、考核問責(zé)等五位一體的政府治理信息傳播管理體系。

2.從履行“傳統(tǒng)三大功能”，向“政務(wù)新媒體功能”升級。

精細化發(fā)揮政府網(wǎng)站三大傳統(tǒng)功能，并嚴(yán)格權(quán)責(zé)對等的責(zé)任追究制度，強化對信息公開的剛性約束。同時，充分發(fā)揮政府網(wǎng)站 “政務(wù)新媒體功能”，廣泛開拓政府網(wǎng)站“公開政務(wù)信息、引導(dǎo)公眾輿論、溝通社會民意、提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、監(jiān)測發(fā)展環(huán)境、承傳先進文化”等作為媒體應(yīng)有的基本功能。

3.從“以政府為中心”到“以用戶為中心”升級。

從“以政府為中心”到“以用戶為中心”的升級，就是要“以人為本、用戶至上”，以服務(wù)對象需求促進政府職能轉(zhuǎn)變、再以政務(wù)服務(wù)執(zhí)行民意，促進行政決策程序法制化。一方面要及時調(diào)整和更新網(wǎng)上服務(wù)事項，確保公眾能夠及時獲得直觀、便利、實用的在線服務(wù)。另一方面要以用戶為中心拓展政府網(wǎng)站互動功能，建立完善的互動渠道，使公眾意見建議走上“網(wǎng)民提交—網(wǎng)站收集—政府吸納—吸納情況反饋—網(wǎng)民再評議”的良性循環(huán)之路。

4.從“單向度技術(shù)應(yīng)用”到“全媒體大數(shù)據(jù)云平臺”升級。

深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，妥善處理好政府與市場的關(guān)系，在加強主管、監(jiān)管的前提下，妥善利用社會力量開發(fā)公共資源，改造“單向度技術(shù)平臺PC終端”上的“三大傳統(tǒng)功能+線下行為服務(wù)中心”模式，升級至面對所有人隨時隨地可獲取政府信息和服務(wù)的大數(shù)據(jù)政務(wù)云模式。

（湖北省人民政府門戶網(wǎng)站）