唐士亞

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海200240)

商業(yè)銀行承擔(dān)信用中介、支付中介、信用創(chuàng)造、金融服務(wù)等重要職能，在現(xiàn)行嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管體制下，主要由中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國人民銀行承擔(dān)專業(yè)的商業(yè)銀行監(jiān)管職責(zé)。在監(jiān)管規(guī)則制度供給方面，我國已建立起以《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《中國人民銀行法》三部法律為核心，配套以大量的國務(wù)院行政法規(guī)和銀監(jiān)會、人行及國家外管局制定頒布的部門規(guī)章為補(bǔ)充的商業(yè)銀行監(jiān)管法律法規(guī)體系。此外，司法機(jī)關(guān)對銀行業(yè)法律法規(guī)的司法解釋、銀行業(yè)同業(yè)規(guī)范和商業(yè)銀行內(nèi)部規(guī)章也共同構(gòu)成了商業(yè)銀行監(jiān)管制度體系的完整內(nèi)容。

商業(yè)銀行市場上存在的不完全競爭、信息不對稱和負(fù)外部性問題客觀上要求銀行監(jiān)管當(dāng)局不斷加強(qiáng)監(jiān)管力度，強(qiáng)化銀行信息披露和防范銀行風(fēng)險(xiǎn)傳染。監(jiān)管當(dāng)局越是意識到加強(qiáng)監(jiān)管的必要性，越會大量頒布監(jiān)管制度文件，導(dǎo)致銀行監(jiān)管規(guī)則制度體系不斷膨脹，加重了商業(yè)銀行(特別是中小銀行)的合規(guī)成本并抑制了金融創(chuàng)新。我國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前實(shí)施的監(jiān)管模式類似“規(guī)則監(jiān)管”(Rules-based-Regulation)模式，主要依靠大量詳細(xì)的法律條款、部門規(guī)章和規(guī)范性文件樹立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)銀行逐條理解、比對自身業(yè)務(wù)經(jīng)營是否合法合規(guī)。但任何既定的規(guī)則體系都存在前瞻性不足以及滯后于市場變化和金融創(chuàng)新的弊病，監(jiān)管實(shí)踐中這種規(guī)則供給方程式可以歸納為:制定規(guī)則—規(guī)則實(shí)踐—發(fā)現(xiàn)漏洞—廢止(修改)規(guī)則—新規(guī)則實(shí)踐—再發(fā)現(xiàn)漏洞……。這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的規(guī)則供給模式無疑與立法學(xué)原理中規(guī)則的穩(wěn)定性與連貫性要求相悖。其直接結(jié)果是導(dǎo)致法律規(guī)則的指引、評價(jià)與預(yù)測功能的喪失及規(guī)則之間的諸多重疊［1］。商業(yè)銀行客觀存在監(jiān)管的必要性，但現(xiàn)行的監(jiān)管規(guī)則體系繁雜且規(guī)定過細(xì)，嚴(yán)重?fù)p害監(jiān)管效率的提高和商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，監(jiān)管成本與合規(guī)成本不斷上升。若監(jiān)管機(jī)構(gòu)放松監(jiān)管，又存在著商業(yè)銀行為追求超額利潤而進(jìn)行違規(guī)經(jīng)營的巨大風(fēng)險(xiǎn)，陷入“一管就死，一放就亂”的監(jiān)管必要性困境。因此，有必要以經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的理論知識為基礎(chǔ)，結(jié)合我國商業(yè)銀行監(jiān)管現(xiàn)狀，探索化解商業(yè)銀行監(jiān)管必要性困境的合理路徑，以期對于完善我國銀行監(jiān)管制度體系有所裨益。

一 商業(yè)銀行監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)基礎(chǔ)

商業(yè)銀行監(jiān)管的理論基礎(chǔ)是金融市場中的“市場失靈”。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨在《社會主義向何處去—經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的理論與證據(jù)》一書中提出:“市場失靈是以不完全信息、信息有償性及不完備的市場為基礎(chǔ)的……由于現(xiàn)實(shí)中所有的市場都是不完備的，信息總是不完全的，道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題對于所有市場來說是各有特點(diǎn)的，因此經(jīng)濟(jì)中的市場失靈問題是普遍存在的……”［2］基于市場失靈不可避免地存在，政府需要通過制定規(guī)則(實(shí)施監(jiān)管)改變市場參與者的決策行為和交易行為，提高資源的配置效率，彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足。因此政府適度的管制是必要的，有助于推動市場的正常發(fā)展。具體到銀行業(yè)市場，在當(dāng)今乃至以后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，銀行業(yè)都占據(jù)中國金融市場資源配置的核心位置。由于商業(yè)銀行具有信用中介、信用創(chuàng)造等經(jīng)營特性，其經(jīng)營質(zhì)量和效率高低都將對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。從商業(yè)銀行市場經(jīng)營的理論與實(shí)踐角度分析，對商業(yè)銀行實(shí)施監(jiān)管是十分有必要的，具有深刻的經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)基礎(chǔ)。

(一)不完全競爭

現(xiàn)實(shí)中的商業(yè)銀行市場是一個(gè)不完全競爭市場。法經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，充分的競爭是市場機(jī)制發(fā)揮資源配置作用的前提條件。但在我國商業(yè)銀行市場上，各家商業(yè)銀行之間存在不完全競爭，準(zhǔn)確而言是中等程度的寡頭壟斷。

從資產(chǎn)規(guī)模集中程度分析商業(yè)銀行市場的壟斷現(xiàn)象，根據(jù)中國銀監(jiān)會網(wǎng)站公開的數(shù)據(jù)，截至2013 年12 月，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)共有法人機(jī)構(gòu)3 949 家，資產(chǎn)總額151.4 萬億元。其中5 家國有控股大型商業(yè)銀行(工行、建行、農(nóng)行、中行、交行)資產(chǎn)總額合計(jì)65.5 萬億元，占我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額的43.3%。由于準(zhǔn)入限制等方面原因，國有控股大型銀行處于相對壟斷地位，中小銀行特別是民營銀行發(fā)展相對不足，不到機(jī)構(gòu)總數(shù)萬分之二的上述5 家國有銀行，擁有整個(gè)市場近一半的資產(chǎn)規(guī)模。在大型商業(yè)銀行寡頭壟斷的局面下，少數(shù)幾家銀行控制著銀行業(yè)市場的主要資本供給，在缺少政府監(jiān)管的情況下即可對市場價(jià)格(即利率)進(jìn)行隨意操縱，從而嚴(yán)重?fù)p害金融消費(fèi)者的福利，排擠中小銀行金融機(jī)構(gòu)等競爭對手，降低了市場機(jī)制對資本的配置效率，難以實(shí)現(xiàn)潛在的帕累托改進(jìn)。商業(yè)銀行存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)，隨著銀行規(guī)模擴(kuò)大、經(jīng)營能力提高，其長期平均成本會隨著產(chǎn)量的增加而遞減。大型商業(yè)銀行會進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，增加物理網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量，提高互聯(lián)網(wǎng)金融應(yīng)用水平，以求獲取更多的金融資源，從而增加市場份額，產(chǎn)生自然壟斷和地域性壟斷。

商業(yè)銀行規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)使金融機(jī)構(gòu)的自由競爭很容易發(fā)展成為高度集中的壟斷，而壟斷容易導(dǎo)致融資的高成本和服務(wù)質(zhì)量的低下，這會降低資金的配置效率，并造成社會福利的凈損失。所以，應(yīng)通過制定實(shí)施《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》等監(jiān)管法律消除壟斷，在維持商業(yè)銀行競爭效率的同時(shí)保證銀行體系的相對穩(wěn)定和安全。

(二)信息不對稱

信息是一種十分有價(jià)值的經(jīng)濟(jì)資源，經(jīng)濟(jì)社會中每一個(gè)能獲得更多信息的市場參與者都會比其他人獲得更多的益處。信息的價(jià)值就在于能夠減少市場參與者做出決策時(shí)面臨的不確定性。充分的信息供給能穩(wěn)定消費(fèi)者和生產(chǎn)者的交易預(yù)期，降低交易成本，促進(jìn)市場的充分競爭。當(dāng)參與市場交易的一方無法觀察到另一方的行為，或者無法獲知另一方行動的信息時(shí)，就產(chǎn)生了信息不對稱。

在商業(yè)銀行市場中，銀行與存款人、借款人之間存在著信息不對稱。一方面，當(dāng)存款人把資金存放在銀行后，難以掌握銀行如何使用這些存款的信息，對銀行能否確保其存款的安全性和流動性存有疑慮。當(dāng)存款人發(fā)現(xiàn)銀行有不當(dāng)經(jīng)營行為或存款人受錯(cuò)誤信息影響時(shí)，就會提前抽取存款，博弈導(dǎo)致的集體非理性易引發(fā)擠兌行為，嚴(yán)重動搖金融市場的信心。另一方面，當(dāng)商業(yè)銀行將資金發(fā)放貸款給借款人，銀行往往難以全面了解借款人如何具體使用貸款的信息，銀行面臨著道德風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)實(shí)生活中就存在著大量借款人改變借款用途，提供虛假信息騙取貸款的現(xiàn)象。此外，逆向選擇是信息不對稱帶來的另一個(gè)問題。逆向選擇是指市場交易的一方如果能夠利用信息不對稱優(yōu)勢使自己受益而使另一方受損，傾向于與對方簽訂合同進(jìn)行交易。由于商業(yè)銀行與借款人之間存在信息不對稱，銀行無法全面了解借款人的真實(shí)意圖和借款流向，故銀行一般都制定較高的貸款利率。在資金需求大于供給的情況下，低風(fēng)險(xiǎn)的借款人因?yàn)檩^高的借款成本(利率)會逐漸退出市場，而高風(fēng)險(xiǎn)的借款人則會愿意支付高對價(jià)以獲得貸款。經(jīng)過類似“劣幣驅(qū)逐良幣”的多輪博弈，借貸市場上剩下的只會是經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較高的借款人，這無疑會大大增加商業(yè)銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。一旦這些高風(fēng)險(xiǎn)借款人破產(chǎn)倒閉，無法償還借款，商業(yè)銀行必將受到嚴(yán)重的沖擊。

信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，不確定性、信息不完備和信息不對稱是市場經(jīng)濟(jì)體制下金融體系中更加突出的現(xiàn)象。商業(yè)銀行與存款人、貸款人之間的信息不對稱導(dǎo)致信貸配給的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題共同加劇了市場調(diào)節(jié)機(jī)制的失靈。政府有責(zé)任實(shí)施積極的銀行監(jiān)管與主動干預(yù)，降低信息不對稱程度。政府應(yīng)通過制定規(guī)則(法律法規(guī))，完善借貸市場交易的信息披露機(jī)制，增加交易透明度，讓存款人能充分了解商業(yè)銀行的經(jīng)營狀況和資產(chǎn)質(zhì)量，使商業(yè)銀行有良好渠道監(jiān)督借款人對借款的合規(guī)使用。

(三)負(fù)外部性

當(dāng)一種經(jīng)濟(jì)活動的成本自動地外溢到其他沒有參與這種經(jīng)濟(jì)活動的個(gè)人和企業(yè)身上時(shí)，就會產(chǎn)生負(fù)外部性，這種外部經(jīng)濟(jì)就稱為外部成本。在外部經(jīng)濟(jì)的條件下，市場價(jià)格只能反映經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部的收益或成本，并不能正確反映經(jīng)濟(jì)活動的社會收益或成本。如果此時(shí)生產(chǎn)者按照市場價(jià)格進(jìn)行決策，生產(chǎn)者個(gè)人的完全競爭均衡會造成社會生產(chǎn)的過多或過少，市場的資源配置是無效率的。

圖1 解釋了商業(yè)銀行市場中的負(fù)外部性現(xiàn)象。其中，P 代表銀行的市場價(jià)格(即利率)，Q 代表銀行數(shù)量。直線D 為需求曲線(邊際收益)，直線MEC 是負(fù)外部性導(dǎo)致的邊際外部成本，直線MC 代表商業(yè)銀行的私人邊際成本。直線MSC 代表商業(yè)銀行的社會邊際成本(MSC=MC+MEC，即銀行社會邊際成本=銀行私人邊際成本+銀行負(fù)外部性邊際成本和邊際監(jiān)管成本)。行業(yè)完全競爭的均衡點(diǎn)是商業(yè)銀行私人邊際成本曲線MC 和需求曲線D(邊際收益)的交點(diǎn)，此時(shí)的均衡產(chǎn)量為Q1，市場均衡價(jià)格為P1。由于存在外部成本(直線MEC)，這一完全競爭的均衡并不符合帕累托最優(yōu)效率，只有商業(yè)銀行社會邊際成本MSC 曲線與D 曲線交點(diǎn)E0決定的產(chǎn)量Q0和價(jià)格P0才是最優(yōu)的。此時(shí)，金融市場中商業(yè)銀行數(shù)量Q1＞Q0，銀行機(jī)構(gòu)數(shù)量過剩，要達(dá)到最優(yōu)數(shù)量必須通過監(jiān)管讓有問題銀行(Q1-Q0)退出市場。

圖1 商業(yè)銀行市場中的負(fù)外部性現(xiàn)象

事實(shí)上，銀行體系的負(fù)外部性效應(yīng)比起其他行業(yè)更為嚴(yán)重。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，負(fù)外部性問題可以通過征收“庇古稅”來解決，但是金融活動巨大的杠桿效應(yīng)——個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的利益與整個(gè)社會利益之間的嚴(yán)重不對稱性顯然使這個(gè)辦法顯得十分局限。另外，科斯定理從交易成本的角度告訴我們，外部性也無法通過市場交換來加以解決，市場機(jī)制對于負(fù)外部性效應(yīng)的存在是無能為力的［3］。此時(shí)就需要政府監(jiān)管的介入來限制商業(yè)銀行市場的負(fù)外部效應(yīng)。

綜上所述，無論從商業(yè)銀行市場的不完全競爭、負(fù)外部性問題還是從市場信息的不對稱角度來看，一旦離開政府的金融監(jiān)管，商業(yè)銀行體系將無法健康運(yùn)轉(zhuǎn)和正常發(fā)展。因此通過制定有效的商業(yè)銀行監(jiān)管法律法規(guī)，實(shí)施適格的監(jiān)管模式以監(jiān)督引導(dǎo)商業(yè)銀行的良好發(fā)展，對于深化我國金融行業(yè)改革具有重要意義。

二 規(guī)則監(jiān)管模式下的商業(yè)銀行監(jiān)管困境

在法理學(xué)上，規(guī)則和原則有著明顯的區(qū)別。通常認(rèn)為規(guī)則具有確定性和具體性，其對于權(quán)利義務(wù)和法律后果的設(shè)定是具體明確的，并由裁判者直接適用規(guī)則;原則具有抽象性和概括性，其適用具有較大彈性，賦予了裁判者比較充分的自由裁量權(quán)。法律規(guī)則是具有確定性的規(guī)范，一旦規(guī)則中規(guī)定的條件得到滿足，法律規(guī)則就會指向一個(gè)確定的結(jié)果;而法律原則相反，并不能確定地決定出一個(gè)法律答案，它可能指向多個(gè)均具有合理性的答案［4］。所謂的規(guī)則監(jiān)管模式，是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過具體詳細(xì)的規(guī)則為監(jiān)管對象設(shè)定明確的權(quán)利義務(wù)，并以此規(guī)范監(jiān)管對象各項(xiàng)業(yè)務(wù)運(yùn)營的監(jiān)管模式。在這種模式中，規(guī)則在監(jiān)管規(guī)范體系中居于主導(dǎo)地位，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對銀行業(yè)實(shí)施監(jiān)管的主要依據(jù)，而原則僅具有揭示監(jiān)管目標(biāo)的意義。監(jiān)管機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行的主觀判斷與自由調(diào)整預(yù)留的空間十分有限，必須嚴(yán)格限定在既定規(guī)則范圍內(nèi)進(jìn)行。

我國現(xiàn)行的商業(yè)銀行監(jiān)管模式基本等同于規(guī)則監(jiān)管模式，以法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和大量的規(guī)范性文件為監(jiān)管規(guī)則，通過具體詳細(xì)的條款從行政許可與準(zhǔn)入、公司治理與內(nèi)控、資本與風(fēng)險(xiǎn)管理、會計(jì)與統(tǒng)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)處置與市場退出等各個(gè)方面嚴(yán)格約束商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營。從根本上說，監(jiān)管規(guī)則只是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的手段，因而只有更加關(guān)注監(jiān)管目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)才能真正更好地促進(jìn)銀行市場的發(fā)展和金融創(chuàng)新［5］。一方面，對于許多業(yè)務(wù)條線單一、經(jīng)營管理較簡單的城商行、農(nóng)信社而言，高度復(fù)雜的監(jiān)管規(guī)則體系增加了許多不必要的監(jiān)管成本與合規(guī)成本;另一方面，面對大量復(fù)雜繁瑣而又不得不遵守的監(jiān)管細(xì)則，商業(yè)銀行很可能疲于應(yīng)付各類監(jiān)管檢查甚至為通過檢查而造假，并沒有認(rèn)真分析監(jiān)管規(guī)則背后所體現(xiàn)的監(jiān)管當(dāng)局的真正目標(biāo)，這樣反而背離了出臺監(jiān)管規(guī)則的本意。誠然，監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管實(shí)踐中也意識到單一的現(xiàn)場檢查、問卷核查與監(jiān)管對象機(jī)械地遵守各項(xiàng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的弊端，但出于對放松監(jiān)管后商業(yè)銀行可能違規(guī)開展業(yè)務(wù)的天然忌憚，最終依舊依賴于規(guī)則監(jiān)管模式中的龐雜規(guī)則行使監(jiān)管，逐步陷入“一管就死，一放就亂”的監(jiān)管必要性困境，在確保監(jiān)管準(zhǔn)確性的同時(shí)犧牲了監(jiān)管效率，忽視了行政監(jiān)管與市場約束之間的密切配合，金融創(chuàng)新的潛在能力也會受到抑制。

“機(jī)械監(jiān)管”和“形式合規(guī)”昭顯了規(guī)則監(jiān)管中監(jiān)管權(quán)行使的僵化性，長期以來懸而未決的監(jiān)管規(guī)則供給隨意性與監(jiān)管規(guī)則滯后性問題則進(jìn)一步加劇了“一管就死，一放就亂”的商業(yè)銀行監(jiān)管必要性困境:

(一)監(jiān)管規(guī)則供給隨意性強(qiáng)，有效期限偏短

表1 中國銀監(jiān)會部分已失效或被修訂的部門規(guī)章有效期限統(tǒng)計(jì)表

良好而穩(wěn)定的監(jiān)管規(guī)則能夠減少監(jiān)管當(dāng)局和商業(yè)銀行對預(yù)期的不確定性及投機(jī)行為，帶來監(jiān)管效率的顯著提升和社會福利的增加。我國規(guī)則監(jiān)管模式中的規(guī)則供給是一種粗放型制度供給，表現(xiàn)為監(jiān)管制度被修改或被廢止的頻率高，有效期限偏短，加劇了商業(yè)銀行監(jiān)管必要性困境。通過對中國銀監(jiān)會頒布的部分已失效或被修改的部門規(guī)章有效期限分析可知，這些規(guī)章有效期限最長的為6.8年，最短的不足1 年，多數(shù)規(guī)章頒布不足3 年即被修改或廢止，不符合規(guī)則穩(wěn)定性要求，從側(cè)面反映出我國商業(yè)銀行監(jiān)管規(guī)則供給隨意性強(qiáng)，主要考慮短期利益。

(二)監(jiān)管規(guī)則滯后性明顯，形成金融創(chuàng)新中的監(jiān)管真空與監(jiān)管套利

商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新與產(chǎn)品創(chuàng)新客觀上要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷作出適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管規(guī)則調(diào)整，而立法者制定監(jiān)管規(guī)則時(shí)信息有限，無法全面控制風(fēng)險(xiǎn)，加之法律規(guī)則天然具有的滯后性與僵化性，極易造成金融創(chuàng)新監(jiān)管中的監(jiān)管真空與監(jiān)管套利。

以商業(yè)銀行金融理財(cái)產(chǎn)品的監(jiān)管為例，近年來我國商業(yè)銀行因拓寬盈利渠道、滿足監(jiān)管要求等目的，陸續(xù)推出了種類繁多的存款類理財(cái)產(chǎn)品、信托類產(chǎn)品、外匯結(jié)構(gòu)產(chǎn)品等金融創(chuàng)新產(chǎn)品，在滿足了客戶資產(chǎn)保值增值需求的同時(shí)也產(chǎn)生諸多糾紛，銀行理財(cái)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)漸有集中爆發(fā)之勢。銀行理財(cái)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)精巧，更新?lián)Q代速度快，而現(xiàn)行規(guī)則監(jiān)管模式下，銀監(jiān)會對銀行理財(cái)產(chǎn)品的監(jiān)管規(guī)范往往又滯后于理財(cái)產(chǎn)品的發(fā)展，導(dǎo)致出現(xiàn)大片監(jiān)管真空，因理財(cái)產(chǎn)品“零收益”、“負(fù)收益”等引發(fā)的訴爭層出不窮。監(jiān)管機(jī)構(gòu)為彌補(bǔ)漏洞而應(yīng)急式地出臺一系列監(jiān)管規(guī)則，而這類緊急出臺的規(guī)范性文件往往只是規(guī)定了一時(shí)一事的權(quán)利義務(wù)，欠缺整體規(guī)劃與長遠(yuǎn)考慮，不可避免地在解決一些問題的同時(shí)遺留了一些問題，甚至在解決舊問題同時(shí)引發(fā)了新問題，從根本上損害了法律規(guī)則應(yīng)有的穩(wěn)定性與邏輯性。監(jiān)管套利同樣利用了規(guī)則滯后性產(chǎn)生的監(jiān)管不到位弊端，以此達(dá)到規(guī)避法律的目的。例如，根據(jù)我國信托法律的規(guī)定，在集合信托投資計(jì)劃中，參與計(jì)劃的自然人通常不得超過50 人。然而在實(shí)踐中，大量普通公眾投資者卻可以通過購買銀行理財(cái)產(chǎn)品而“搖身一變”成為信托理財(cái)?shù)耐顿Y者。其中的奧秘就在于商業(yè)銀行利用銀信合作機(jī)制，將客戶的理財(cái)資金作為信托財(cái)產(chǎn)，與信托公司簽署資金信托合同，通過設(shè)立單一資金信托，從而規(guī)避了《信托公司集合資金信托投資管理辦法》對資金募集對象的限制［6］。銀監(jiān)會在之后意識到這一監(jiān)管套利行為存在后，才緊急出臺《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范銀信合作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，叫停了這一行為。

三 走出困境的對策建議:原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的協(xié)調(diào)實(shí)施

(一)原則監(jiān)管模式的闡釋

在微觀結(jié)構(gòu)上，原則、規(guī)則和指引等法律規(guī)范共同構(gòu)成了金融監(jiān)管法之體系。其中，原則是較為穩(wěn)定的基本行為準(zhǔn)則，不預(yù)先確定具體的事實(shí)狀態(tài)，也不規(guī)定具體的權(quán)利和義務(wù)，而是通過“公平”、“合理”、“適當(dāng)”等定性的標(biāo)準(zhǔn)來約束金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動，要求其在提供金融服務(wù)的過程中做到“誠實(shí)守信”、“勤懇盡責(zé)”和“合理注意”［7］。英國是21 世紀(jì)以來實(shí)施原則監(jiān)管模式的典型國家，并收到了良好的實(shí)踐效果。從2005 年始，英國金融服務(wù)管理局(FSA)先后頒布了金融監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)遵循的7 條“良好監(jiān)管原則”(效率和經(jīng)濟(jì)、管理者角色、合理比例、創(chuàng)新性、國際角色、競爭性和公眾意識)。2005 年12 月FSA 發(fā)布《更優(yōu)監(jiān)管行動計(jì)劃》，該計(jì)劃通過在特定領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施更多的原則監(jiān)管，克服規(guī)則監(jiān)管的不足，提高監(jiān)管收益，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)監(jiān)管結(jié)果。2007 年4 月FSA 發(fā)布《原則監(jiān)管:關(guān)注重要結(jié)果》，系統(tǒng)闡釋了原則監(jiān)管的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、影響和制約因素，并通過更多實(shí)例、正式指引和監(jiān)管結(jié)果衡量指標(biāo)來提高原則監(jiān)管的確定性和可預(yù)期性。

參考FSA 官方表述，“原則監(jiān)管模式意味著更對地依賴于原則并以結(jié)果為導(dǎo)向，以高位階的規(guī)則用于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者所要達(dá)到的監(jiān)管目標(biāo)，并較少依賴于具體的規(guī)則。通過修訂監(jiān)管手冊以及其他文件，持續(xù)進(jìn)行原則和規(guī)則間的不斷平衡……”從FSA有關(guān)表述與監(jiān)管實(shí)踐來看，原則監(jiān)管模式有著豐富的內(nèi)涵:第一，原則監(jiān)管更多依靠高位階、概括性的監(jiān)管規(guī)范來確立監(jiān)管對象必須遵守的行為標(biāo)準(zhǔn)，提升原則在監(jiān)管規(guī)范體系中的作用，減少了繁瑣、滯后的監(jiān)管規(guī)則對金融創(chuàng)新的抑制。但須注意的是，原則監(jiān)管并不必然要求完全以原則取代規(guī)則，同樣承認(rèn)規(guī)則監(jiān)管的合理作用，并尋找兩者間的平衡點(diǎn)。第二，原則監(jiān)管以結(jié)果為導(dǎo)向，關(guān)注監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否來評價(jià)監(jiān)管效果。與規(guī)則監(jiān)管相比，原則監(jiān)管并不把監(jiān)管重點(diǎn)放在對商業(yè)銀行經(jīng)營所采取的措施和程序上，而是注重商業(yè)銀行是否達(dá)到了預(yù)定的監(jiān)管目標(biāo)和結(jié)果，賦予了商業(yè)銀行管理層較為充分的經(jīng)營自主權(quán)。在存在信息不對稱的情況下，商業(yè)銀行管理者相比監(jiān)管當(dāng)局更了解銀行真實(shí)的經(jīng)營狀況和內(nèi)部流程。原則監(jiān)管關(guān)注監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)質(zhì)實(shí)現(xiàn)，以結(jié)果為中心，有利于減少商業(yè)銀行之前普遍存在的虛假合規(guī)或形式合規(guī)，真正落實(shí)了銀行監(jiān)管的本質(zhì)要求。當(dāng)然，如何確立合理的監(jiān)管目標(biāo)，建立可評估的監(jiān)管結(jié)果指標(biāo)體系是實(shí)施原則監(jiān)管的前提條件，對銀行監(jiān)管當(dāng)局而言是個(gè)值得深刻思考的問題。第三，原則監(jiān)管強(qiáng)調(diào)監(jiān)管對象的主動參與，構(gòu)建監(jiān)管當(dāng)局與監(jiān)管對象之間“服務(wù)—合作”的互惠機(jī)制。原則監(jiān)管以結(jié)果為中心，必然要求以監(jiān)管對象的內(nèi)部活動為基礎(chǔ)，突出監(jiān)管對象的主動參與。在原則監(jiān)管模式中，監(jiān)管當(dāng)局不再詳述商業(yè)銀行經(jīng)營活動應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行，而是要求商業(yè)銀行自主決定如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，加重了商業(yè)銀行自身的責(zé)任和義務(wù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多地是對商業(yè)銀行達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)要求時(shí)給予正向激勵(lì)。在規(guī)則監(jiān)管模式中，監(jiān)管當(dāng)局與商業(yè)銀行之間是命令與服從關(guān)系，呈現(xiàn)出一種激烈對抗的局面，監(jiān)管效率低下且商業(yè)銀行的合規(guī)成本不斷上升。通過實(shí)施原則監(jiān)管，監(jiān)管當(dāng)局與商業(yè)銀行之間是服務(wù)與合作的關(guān)系，監(jiān)管當(dāng)局設(shè)定原則清晰地向市場傳達(dá)監(jiān)管目標(biāo)，保證原則的適用性和穩(wěn)定性;商業(yè)銀行強(qiáng)化自我約束，進(jìn)一步完善內(nèi)部風(fēng)控機(jī)制和程序，確保經(jīng)營行為實(shí)質(zhì)合規(guī)［8］。這種“服務(wù)—合作”的互惠機(jī)制意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行都有著清晰的角色定位，責(zé)任明確，行政權(quán)力和市場機(jī)制良性互動，提高了監(jiān)管效率，并減少了監(jiān)管成本和監(jiān)管套利。

(二)原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的協(xié)調(diào)實(shí)施之內(nèi)涵

原則監(jiān)管的靈活性與包容性走出商業(yè)銀行監(jiān)管必要性困境帶來了“燦爛陽光”。如何合理配置原則監(jiān)管的制度資源，前提條件是須清醒認(rèn)識當(dāng)前我國銀行監(jiān)管生態(tài)的現(xiàn)狀。與國外成熟的金融市場及監(jiān)管制度路徑相比，我國商業(yè)銀行監(jiān)管治理環(huán)境帶有明顯的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)和公權(quán)力過度干預(yù)特征:長期以來政府的行政主導(dǎo)根植于商業(yè)銀行治理體系的脈絡(luò)，嚴(yán)重抑制了市場機(jī)制對商業(yè)銀行合規(guī)經(jīng)營的作用;與金融分業(yè)經(jīng)營相伴而生的金融分業(yè)監(jiān)管體制已無法適應(yīng)當(dāng)前商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新的監(jiān)管要求，商業(yè)銀行監(jiān)管重疊和監(jiān)管套利現(xiàn)象十分普遍，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的透明性與監(jiān)管水平有待提高［9］。考慮到制度變遷的路徑依賴②，在現(xiàn)階段我國商業(yè)銀行自身業(yè)務(wù)經(jīng)營水平和金融分業(yè)監(jiān)管體制的背景下，我國并不具備全面實(shí)行原則監(jiān)管的土壤環(huán)境。可行的方式是針對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營的不同領(lǐng)域和商業(yè)銀行金融產(chǎn)品的特點(diǎn)將原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管分類協(xié)調(diào)實(shí)施，互為補(bǔ)充，在現(xiàn)有制度資源條件下逐步化解監(jiān)管必要性困境。

1.實(shí)施規(guī)則監(jiān)管模式的業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)為具有明顯標(biāo)準(zhǔn)化、流程化特征的銀行業(yè)務(wù)

例如，商業(yè)銀行的信貸業(yè)務(wù)、資金業(yè)務(wù)、結(jié)算業(yè)務(wù)、零售業(yè)務(wù)和會計(jì)核算等。此類銀行業(yè)務(wù)已發(fā)展較為成熟，業(yè)務(wù)本身具有較強(qiáng)的規(guī)則重復(fù)適用性和規(guī)則穩(wěn)定性的要求，需要清晰明確的監(jiān)管規(guī)則以引導(dǎo)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)條線的合規(guī)經(jīng)營。在這類業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┮?guī)則監(jiān)管，既與商業(yè)銀行打造“流程銀行”的發(fā)展方向相契合，又能在利用好現(xiàn)有制度資源的基礎(chǔ)上改進(jìn)銀行監(jiān)管體系，引導(dǎo)優(yōu)化商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制，提高監(jiān)管效率［10］。

2.原則監(jiān)管的實(shí)施應(yīng)側(cè)重于商業(yè)銀行重大事項(xiàng)信息披露、公司治理內(nèi)控和金融消費(fèi)者保護(hù)等領(lǐng)域

原則監(jiān)管的優(yōu)勢在于監(jiān)管策略富于彈性，能夠更大程度上消除監(jiān)管空白，突出了銀行內(nèi)部治理的主動性和自治性。對于以銀行內(nèi)部治理為基礎(chǔ)的銀行重大事項(xiàng)信息披露及以“商業(yè)銀行—金融消費(fèi)者”意思自治為基礎(chǔ)的金融消費(fèi)者保護(hù)，原則監(jiān)管模式構(gòu)建了民法意思自治優(yōu)先，經(jīng)濟(jì)法公權(quán)力干預(yù)補(bǔ)充適用的監(jiān)管框架，具有良好的靈活性和適應(yīng)性。以股份制銀行監(jiān)管信息報(bào)送為例，中國銀監(jiān)會頒布的《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于股份制商業(yè)銀行報(bào)送監(jiān)管信息的通知》中列舉了機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)變化情況、大額資金運(yùn)用情況、金融擠提事件等6 類重大事項(xiàng)信息。但監(jiān)管者作為有限理性的個(gè)體，對于情況的設(shè)想總是受限的。通過具體列舉須報(bào)送的重大事項(xiàng)，容易出現(xiàn)監(jiān)管空白，并會不自覺地引導(dǎo)商業(yè)銀行有意識地只關(guān)注銀監(jiān)會規(guī)定報(bào)送的幾類重大事項(xiàng)信息，忽略了對其他運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的防范，反而背離了監(jiān)管目標(biāo)。當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管空白，通常做法是調(diào)整規(guī)則或出臺新的監(jiān)管規(guī)則，但這也必然又會產(chǎn)生更多的空白和問題，無法走出監(jiān)管必要性困境［11］。相反，如果運(yùn)用原則監(jiān)管來規(guī)定重大事項(xiàng)信息的報(bào)送，交由商業(yè)銀行就其業(yè)務(wù)中具有重要性的事項(xiàng)自主作出判斷，要求其充分披露并報(bào)送監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施合理監(jiān)管所需要的必要信息，否則實(shí)施強(qiáng)制披露或者進(jìn)行處罰，則可以有效減少監(jiān)管空白并賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管對象之間的一種良性互動與信任。

3.對于商業(yè)銀行金融產(chǎn)品的監(jiān)管

一方面，應(yīng)在產(chǎn)品審批階段實(shí)施原則監(jiān)管，放松準(zhǔn)入限制，為金融產(chǎn)品提供必要的創(chuàng)新空間。另一方面，要在梳理銀行理財(cái)產(chǎn)品主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，立足于防范控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)，對金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)業(yè)態(tài)和交易制定必要的監(jiān)管規(guī)則，事先予以防范。具體而言，由于銀行金融工具、產(chǎn)品快速增多并日趨復(fù)雜，建議減少對銀行金融產(chǎn)品準(zhǔn)入的行政審批，避免由于監(jiān)管規(guī)則的滯后性和監(jiān)管人員知識、業(yè)務(wù)能力的局限性而造成的金融抑制［12］。充分的信息披露是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的良好工具。監(jiān)管機(jī)構(gòu)須以嚴(yán)格的信息披露規(guī)則強(qiáng)化銀行金融產(chǎn)品募資投向等重要信息的披露，建立“負(fù)面清單”的開放模式，努力提升銀行合規(guī)經(jīng)營金融產(chǎn)品的自律性，嚴(yán)肅查處違規(guī)經(jīng)營行為。在今后的監(jiān)管實(shí)踐中，我國監(jiān)管部門可借鑒分級持牌制度，對發(fā)行規(guī)模較小、風(fēng)險(xiǎn)程度較低的銀行金融產(chǎn)品簡化審批、監(jiān)管程序。同時(shí)，可視經(jīng)營狀況、財(cái)務(wù)穩(wěn)健性和信息披露規(guī)范程度逐級向上申領(lǐng)高等級牌照，形成正向激勵(lì)。

注釋:

①按照庇古的觀點(diǎn)，導(dǎo)致市場出現(xiàn)負(fù)外部性的原因是經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的私人成本與社會成本不相一致，從而私人的最優(yōu)導(dǎo)致社會的非最優(yōu)。因此，糾正負(fù)外部性的方案是政府通過征稅或者補(bǔ)貼來矯正經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的私人成本。具體方法是:對邊際私人純產(chǎn)值大于邊際社會純產(chǎn)值的部門進(jìn)行征稅(即庇古稅)，對邊際私人純產(chǎn)值小于邊際社會純產(chǎn)值的部門進(jìn)行補(bǔ)貼，以此達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

②所謂的路徑依賴(path dependence)現(xiàn)象，是指人們過去的選擇決定了現(xiàn)在可能的選擇，制度變遷的路徑受到初始條件的制約。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期及既得利益約束等因素的存在，會導(dǎo)致該體制沿著過去既定的方向不斷得到自我強(qiáng)化。

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