□ 文/呂建中 司云波*

“網(wǎng)運分開”或許該這樣“分”！

□ 文/呂建中 司云波*

近年來，圍繞“網(wǎng)運分開”的改革一直是社會廣泛關(guān)注的熱點話題。一般認為，較早提出的“網(wǎng)運分開”主要是針對鐵路體制改革，源自于上個世紀90年代初歐盟發(fā)布的旨在對歐盟各國鐵路進行改革的91/440號決議,要求“各成員國將鐵路運輸服務(wù)與鐵路基礎(chǔ)設(shè)施管理分開,其中包括財務(wù)管理分開”。后來，逐步延伸到國家對呈網(wǎng)絡(luò)狀的自然壟斷行業(yè)的改革，即將具有行政壟斷性的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施管理與具有市場競爭性的網(wǎng)絡(luò)運營業(yè)務(wù)進行分開，亦即“管住網(wǎng)、放開運”，目的是破除網(wǎng)絡(luò)運營領(lǐng)域的獨家壟斷，提高網(wǎng)絡(luò)資源利用和行業(yè)經(jīng)營效率?！熬W(wǎng)運分開”涉及到的領(lǐng)域主要包括鐵路網(wǎng)、電信網(wǎng)、電力網(wǎng)和油氣管網(wǎng)等。

國內(nèi)“網(wǎng)運分開”的最早話題也是發(fā)起于上世紀90年代的鐵路體制改革，后來實際起步于2002年的國家電力體制改革，即通過“廠網(wǎng)分開”，成立了專門的國家電網(wǎng)公司。再后來，國家在電信領(lǐng)域成立了“鐵搭公司”，專門負責電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，致力于推動電信行業(yè)的資源共享和“網(wǎng)運分開”。按照黨的十八屆三中全會確定的改革思路，對于國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，要根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進公共資源配置市場化。毋庸諱言，網(wǎng)運分開不應(yīng)是簡單的業(yè)務(wù)或行政拆分，更不能搞“為分而分”、“一分了之”。對此，有以下幾點粗淺的認識。

1.“網(wǎng)運分開”需要遵循行業(yè)特點和發(fā)展規(guī)律

鐵路網(wǎng)、電信網(wǎng)、電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)等各有其特殊性，不能一概而論。例如電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)連接了生產(chǎn)和銷售兩個環(huán)節(jié)，與上下游的關(guān)系緊密，而鐵路網(wǎng)和電信網(wǎng)則不存在連接上下游的問題。進一步看，油氣管網(wǎng)相比電網(wǎng)而言，與上下游的關(guān)系則更為密切。在與上游的關(guān)系方面，電網(wǎng)對資源地依賴較弱，資源形式呈多樣化，如火電、水電、風電、核電、太陽能發(fā)電等，供應(yīng)相對分散；而油氣管網(wǎng)則主要依資源地而建，與資源地聯(lián)系緊密，且資源形式較為單一，供應(yīng)比較集中。當然，隨著非常規(guī)油氣的開發(fā)和LNG業(yè)務(wù)的發(fā)展，資源供應(yīng)開始趨于多元化。在與下游的關(guān)系方面，電網(wǎng)下游用戶分散，與用戶關(guān)系較為松散；而油氣管網(wǎng)下游用戶比較集中，與主要油氣經(jīng)銷商關(guān)系密切。

由此可見，油氣管網(wǎng)同上下游的關(guān)系屬強連接關(guān)系，市場競爭的空間有限，一旦網(wǎng)運徹底分開，可能形成相互“要挾”或不必要的交易成本。新制度經(jīng)濟學家在研究企業(yè)的一體化問題時，就曾根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的一些環(huán)節(jié)“專用性資產(chǎn)的可占用性準租金”被占用的風險大小，決定是否實施內(nèi)部的一體化經(jīng)營。如輸油管道對于油田或煉廠來說就是具有“可占用性準租金”的專用性資產(chǎn)（資產(chǎn)的準租金價值是其價值超過其殘值的部分。準租金中可能有潛在的可被占用的專用性部分）。因此，油田、煉廠和管道服務(wù)者就會想方設(shè)法尋求聯(lián)合擁有這條管道。一種常見的做法是由一個聯(lián)合擁有的公司“擁有”這一管道，石油開采商和煉油商在管道公司中的股份基本與各自在所運輸?shù)氖椭兴嫉姆蓊~相一致。與管道不同，油罐車雖然也是專用于原油運輸，但由于它對許多不同的所有者基本上有相同的價值，可占用性準租金接近于零，煉油廠或石油開采商不會廣泛地擁有油罐車（參見克萊因等著《縱向一體化、可占用性租金與競爭性締約過程》）。

2.“網(wǎng)運分開”可以采取多種“分”的方式

目前社會上對“網(wǎng)運分開”的認識，通常簡單地理解成“所有權(quán)分開”，這是一種誤解。其實，“網(wǎng)運分開”既有所有權(quán)分開，也有管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)分開。“管理權(quán)分開”，是指公司在內(nèi)部將其基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開管理，財務(wù)上獨立核算，不允許交叉補貼；“經(jīng)營權(quán)分開”，是指將基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)在資產(chǎn)、財務(wù)和人員等方面實現(xiàn)法律意義上的分開，但產(chǎn)權(quán)仍屬原公司控股；“所有權(quán)分開”，是指將基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)務(wù)從一體化的集團公司中徹底剝離出來，成為完全獨立的僅從事運營服務(wù)的法人。

以國外油氣管網(wǎng)管理模式為例，歐洲的一些國家就是采取的油氣上游公司與管道業(yè)務(wù)的管理權(quán)分開。俄羅斯的天然氣管道系統(tǒng)則全部歸俄羅斯天然氣運輸股份公司壟斷經(jīng)營，該公司隸屬于上中下游業(yè)務(wù)一體化的國有壟斷性公司—俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom），屬于經(jīng)營權(quán)分開。美國的管道運輸業(yè)務(wù)徹底與供應(yīng)、銷售業(yè)務(wù)分開，全國擁有眾多獨立專營性的油氣管輸公司，基本上屬于所有權(quán)分開。

3.“網(wǎng)運分開”是自然壟斷行業(yè)改革的一種形式而非最終目的

政府對于自然壟斷行業(yè)的改革，最看重的是通過改革實現(xiàn)市場的公平有序競爭，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力和活力，提升社會資源運行效率，令廣大消費者受益，同時還要考慮到國有經(jīng)濟的控制力和影響力?！熬W(wǎng)運分開”是一種形式或手段，而非最終目的，不能寄希望于“一分就靈”。在實施“網(wǎng)運分開”時，應(yīng)以市場運行的目的來設(shè)計競爭形式。以日本的鐵路網(wǎng)為例,只是在同方向的兩條線路之間存在競爭,而在同一條線路上并不存在競爭。再比如歐盟，鐵路實施“網(wǎng)運分開”后，雖然在理論上可以引入多個競爭主體進入鐵路運輸經(jīng)營，但在實踐上并沒有多個競爭主體進入。在美國，各鐵路公司同時擁有線路所有權(quán)和運輸經(jīng)營權(quán)，并不存在跨公司的業(yè)務(wù)競爭，而只是在使用其他公司的線路時，互相進行清算。

小溪/圖

如果盲目、機械地進行“網(wǎng)運分開”，可能會適得其反，新加坡對電信行業(yè)的網(wǎng)運分開改革就曾有過這方面的教訓。新加坡政府在推廣新一代全國寬帶網(wǎng)絡(luò)時強調(diào)，應(yīng)為下游運營商提供非歧視性的、有效的、開放的接入。為此，政府將新一代全國寬帶網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃成三個相互分開的產(chǎn)業(yè)層，希望借助涇渭分明的產(chǎn)業(yè)層，能使寬帶網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)鏈各方職責分明，價格透明公正，形成有效競爭的市場格局。但經(jīng)過四年多的探索后卻發(fā)現(xiàn)，由于環(huán)節(jié)過于割裂，導致產(chǎn)業(yè)鏈合作效率低下，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進度一再拖后，嚴重影響了國家寬帶普及計劃，進展遠未達到預期。

4. 油氣行業(yè)的“網(wǎng)運分開”宜漸進式推進

綜合國際經(jīng)驗，由于各國國情不同，資源狀況不同，行業(yè)所處發(fā)展階段不同，對自然壟斷行業(yè)的管理模式也存在較大的差異，并無最優(yōu)模式可以借鑒。我國的“網(wǎng)運分開”改革須結(jié)合我國的國情、行業(yè)的特點和發(fā)展階段，選取適合的分開模式分類、分步實施。當前，應(yīng)著力加強各行業(yè)網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)籌規(guī)劃、強化政府監(jiān)管，確保網(wǎng)絡(luò)對于運營商的公平開放，培育充分發(fā)育的競爭市場，從而為自然壟斷行業(yè)的“網(wǎng)運分開”改革創(chuàng)造條件。特別是油氣行業(yè)涉及國計民生和國家安全，對“網(wǎng)運分開”的改革更需深入研究、慎重決策。

根據(jù)國家深化石油天然氣體制改革的總體部署，要在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準入，油氣領(lǐng)域的“網(wǎng)運分開”必然是重要的改革內(nèi)容之一。由于原油、成品油管道主要依附于油田、煉廠、油庫等，建設(shè)發(fā)展模式較為固定和簡單，“網(wǎng)運分開”改革的重點應(yīng)當是天然氣管網(wǎng)。借鑒國外做法和經(jīng)驗，結(jié)合我國油氣管道發(fā)展的階段性特征，油氣領(lǐng)域的“網(wǎng)運分開”改革應(yīng)采取漸進的方式，可先進行管理權(quán)分開，再進行經(jīng)營權(quán)分開，最終根據(jù)需要過渡到所有權(quán)分開。

一是要加強國家層面的全國油氣管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮干線、支線等各級管網(wǎng)，提升管網(wǎng)規(guī)劃的科學性和合理性，促進油氣管網(wǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。全國油氣管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃要隨著資源與市場的變化逐年滾動調(diào)整，對管道建設(shè)應(yīng)具有法律約束效力。

二是要建立獨立的油氣管網(wǎng)監(jiān)管機構(gòu)，加強對自然壟斷領(lǐng)域的經(jīng)濟監(jiān)督和技術(shù)監(jiān)管。盡快建立健全石油天然氣相關(guān)法律，補充有關(guān)油氣管網(wǎng)監(jiān)管的法律規(guī)定、實施細則與行業(yè)規(guī)范，明確監(jiān)管權(quán)責以及基礎(chǔ)設(shè)施準入的監(jiān)管框架，使油氣管網(wǎng)監(jiān)管機構(gòu)可以依法實施監(jiān)管和制定各項監(jiān)管規(guī)則。

三是要繼續(xù)發(fā)揮國有大型油氣企業(yè)在管道建設(shè)上的主導作用，不急于將管道業(yè)務(wù)整體分離出來，而是在油氣企業(yè)內(nèi)部對管道運輸業(yè)務(wù)實行管理權(quán)或經(jīng)營權(quán)分開，建立相對獨立的管網(wǎng)公司，并嚴格按照國家監(jiān)管要求對第三方公平開放。新建管道項目，可引入上下游多方或社會資本，逐步形成多元化投資、專營化運營。

（作者為中國石油經(jīng)濟技術(shù)研究院副院長、教授級高級經(jīng)濟師，* 系中國石油經(jīng)濟技術(shù)研究院經(jīng)濟師、博士）