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少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會(huì)治理的困境及路徑探析
——以新疆庫(kù)爾勒市為例

2015-12-25 03:18
克拉瑪依學(xué)刊 2015年6期
關(guān)鍵詞:庫(kù)爾勒市城中村補(bǔ)償

王 鵬

(巴音郭楞蒙古自治州黨委黨校,新疆巴音郭楞蒙古自治州841000)

少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會(huì)治理的困境及路徑探析
——以新疆庫(kù)爾勒市為例

王鵬

(巴音郭楞蒙古自治州黨委黨校,新疆巴音郭楞蒙古自治州841000)

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,使得新近納入城鎮(zhèn)范疇的農(nóng)村原有的社會(huì)秩序和規(guī)則被打破,呈現(xiàn)新舊體制交替的發(fā)展?fàn)顟B(tài),涌現(xiàn)出各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題。研究庫(kù)爾勒市少數(shù)民族聚集的“城中村”社會(huì)治理情況,分析其面臨的人員管理、規(guī)劃建設(shè)、社會(huì)融入等問(wèn)題,并探討治理模式,對(duì)于抵御宗教極端思想滲透、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,具有重要意義。

“城中村”;社會(huì)治理;少數(shù)民族聚集;新疆庫(kù)爾勒

“城中村”①作為城市的夾縫地,是一種獨(dú)特的社會(huì)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)象,它們已經(jīng)成為城市社會(huì)治理的薄弱區(qū),成為困擾許多城市發(fā)展的頑疾。

當(dāng)前,中國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)依然存在,城市與農(nóng)村不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化層次、產(chǎn)業(yè)布局,還是在社會(huì)保障、民眾收入、職業(yè)分布等方面都有明顯的差距。在城市—農(nóng)村的二元分析框架下,早期研究者認(rèn)為“城中村”的形成完全是一個(gè)被動(dòng)過(guò)程。例如,敬東指出,“‘城中村’源于改革開放以來(lái),一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市急風(fēng)暴雨式的城市建設(shè)和快速城市化,于是把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入到城市用地范圍,……在這些用地上以居住功能為主所形成的社區(qū)稱為‘城中村’?!保?]8后來(lái)一些學(xué)者有不同解釋:“對(duì)于土地出讓中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)額的多少,‘城’‘鄉(xiāng)’雙方并非總能順利達(dá)成一致。為降低補(bǔ)償成本,也為了避免處理與‘城中村’相關(guān)的一系列復(fù)雜的社會(huì)管理問(wèn)題,城市在征地中有意避開‘城中村’,村鎮(zhèn)也樂(lè)意保留原有的居住方式與社區(qū)關(guān)系,這是‘城中村’產(chǎn)生的直接原因?!保?]153

近些年,隨著新疆庫(kù)爾勒市城市化進(jìn)程的快速推進(jìn),鐵克其、恰爾巴格、英下近郊3鄉(xiāng)大部分村莊被拆遷,成為城市部分,但是由于拆遷的不完全,一些村莊變?yōu)榈湫偷摹俺侵写濉??!俺侵写濉泵娣e的不斷擴(kuò)大和流動(dòng)人口的快速聚集,給城市治理和維護(hù)穩(wěn)定帶來(lái)了巨大的壓力。庫(kù)爾勒市對(duì)于“城中村”治理有許多創(chuàng)新之處,例如,在安置上開辟新模式,對(duì)被征地農(nóng)民實(shí)施就地安置、“插花”安置②,使各族群眾共住一個(gè)小區(qū),加深了解,增進(jìn)民族感情;通過(guò)市場(chǎng)、門面房出租或經(jīng)營(yíng)、各類資產(chǎn)入股等多種途徑,使被征地農(nóng)民獲得租金、薪金、股金等方面收入;在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、工作機(jī)制等方面引入城市街道社區(qū)治理模式,實(shí)施村改居、鄉(xiāng)改辦,加大被征地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”力度,使被征地農(nóng)民與城市居民一樣,享受到均等化的公共服務(wù)和同質(zhì)化的生活條件等。盡管如此,庫(kù)爾勒市在“城中村”治理方面依然面臨很多的難題和瓶頸,探索一條適合少數(shù)民族聚集的“城中村”社會(huì)治理模式尤為重要。

一、庫(kù)爾勒市“城中村”治理面臨的瓶頸

(一)拆遷補(bǔ)償壓力大

這是當(dāng)前庫(kù)爾勒市“城中村”面臨最棘手的難題。2010年~2015年是庫(kù)爾勒市城市化推進(jìn)最快的幾年,大面積的拆遷改造在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行。調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn),由于不同年份拆遷補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)不一,從每平米500元到每平米4 000元不等;同一時(shí)間段,不同地點(diǎn)的拆遷價(jià)格也不同。對(duì)此,村民意見很大。此外,一些村民違規(guī)建房,且漫天要價(jià),也影響了拆遷補(bǔ)償工作的正常開展。

(二)流動(dòng)人口管理難度大

庫(kù)爾勒市的“城中村”是流動(dòng)人口最為集中的地區(qū),也是南疆籍流動(dòng)人口的聚集地。據(jù)庫(kù)爾勒市統(tǒng)計(jì)局所得數(shù)據(jù)顯示,有近15萬(wàn)的流動(dòng)人口聚集在“城中村”及周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部,如庫(kù)爾勒市的海力帕爾村有村民2 500余人,而流動(dòng)人口就有5 000余人。盡管庫(kù)爾勒市的“城中村”大部分已經(jīng)被拆遷,但依然有大量的平房區(qū)用于出租。這些租住人員大多從事小商貿(mào)和建筑等行業(yè),文化層次較低,民族成分復(fù)雜、流動(dòng)性大,管理難度很大,治安、維穩(wěn)任務(wù)艱巨。

(三)信訪問(wèn)題不斷產(chǎn)生

除了多年累積問(wèn)題解決難度越來(lái)越大,新的問(wèn)題仍在不斷產(chǎn)生,深層次的矛盾逐漸呈現(xiàn),其中多數(shù)涉及群眾切身利益。從近年來(lái)群眾信訪反映的問(wèn)題看,大部分集中在房屋拆遷補(bǔ)償、農(nóng)村土地征占等方面,拆遷帶來(lái)的一些歷史遺留問(wèn)題成為群眾上訪的重要誘因。各級(jí)政府及村委會(huì)在解決信訪問(wèn)題上耗費(fèi)很大精力,壓力和難度也在日益增大。

(四)違規(guī)建房極為嚴(yán)重

由于歷史原因,庫(kù)爾勒市的“城中村”幾乎沒(méi)有統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)劃,因而導(dǎo)致村民所建的房屋高低不一、雜亂無(wú)章。近幾年的拆遷補(bǔ)償,很多人一夜變富,致使很多將被拆遷的村民投機(jī)取巧,想盡辦法蓋房子,違法用土和違法建設(shè)屢禁不止,隨意搭建成風(fēng),部分街道的胡同道路不足2米寬的人造“一線天”比比皆是。

(五)失地農(nóng)民融入城市生活難

庫(kù)爾勒市很多農(nóng)村居民瞬間變成城市人,這種巨大的社會(huì)變遷造成村民各方面的落差,使他們面臨很多的不適應(yīng)感,甚至有些茫然,“這種典型的社會(huì)變遷形成了巨大的‘社會(huì)墮距’和‘文化墮距’,即政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)心理和制度建設(shè)未能形成同步轉(zhuǎn)型”。[1]93很多村民還保持著原來(lái)的生活習(xí)慣和思維方式,無(wú)法真正地融入到城市生活中去,甚至對(duì)城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地,在城市生活成本增加,尤其是就業(yè)問(wèn)題,由于沒(méi)有專業(yè)技能、文化水平較低,致使就業(yè)渠道狹窄、再次就業(yè)率低。

二、庫(kù)爾勒市“城中村”治理難的原因分析

(一)社會(huì)各階層利益追求細(xì)分化給社會(huì)治理帶來(lái)不利影響

庫(kù)爾勒市作為新興城市,特別是作為南北疆交流樞紐、“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”上的重要城市,城市規(guī)模在短短幾年內(nèi)快速膨脹,致使社會(huì)階層的分化越來(lái)越明顯,隨之各階層間的利益沖突增多。通過(guò)城市拆遷補(bǔ)償,很多“城中村”居民一夜變富,而一部分人依然生活在貧困邊緣,使得原本平等的村民間社會(huì)地位差距瞬間拉大,造成巨大的心理落差。在這樣的局面下,一些村民不顧相關(guān)的政策法規(guī),試圖通過(guò)大量違規(guī)建房來(lái)獲得高額拆遷補(bǔ)償。而當(dāng)政府不予承認(rèn)時(shí),又借助上訪等手段要求維護(hù)自己的利益。當(dāng)利益訴求依然得不到滿足時(shí),就會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生不滿、不信任,甚至仇恨,致使黨群、干群關(guān)系緊張,社會(huì)治理難度加大。

(二)“城中村”社會(huì)治理機(jī)制出現(xiàn)的新問(wèn)題沒(méi)有適時(shí)調(diào)整

盡管庫(kù)爾勒市的新型城鎮(zhèn)化在全疆處于領(lǐng)先地位,甚至在很多方面有先行先試的特權(quán),但是在對(duì)“城中村”治理中依然有很多問(wèn)題值得探討。

一是治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明確。一方面市、鄉(xiāng)兩級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上沒(méi)有真正跟上變化的形式,致使行政主體間權(quán)、責(zé)部分管理混亂,政策實(shí)施力度不夠,甚至出現(xiàn)漏管現(xiàn)象。另一方面村委會(huì)自治管理職能沒(méi)有得到充分發(fā)揮,很多時(shí)候只是充當(dāng)政府基層上傳下達(dá)信息的站點(diǎn),部門村干部不作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二是社會(huì)治理體制、機(jī)制不夠完善?!俺侵写濉北M管還被稱為村,但是其治理已經(jīng)大大區(qū)別于傳統(tǒng)的村莊模式,因?yàn)椤俺侵写濉泵媾R的社會(huì)問(wèn)題、主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了極大的變化。無(wú)論是政策法規(guī)方面,還是社會(huì)治理組織內(nèi)部的規(guī)章制度方面,都需要根據(jù)發(fā)展形勢(shì)不斷做出調(diào)整和革新。如鄉(xiāng)政府和村委會(huì)職責(zé)定位清晰與否?對(duì)違規(guī)建房情況,能否快速處理解決?此外,庫(kù)爾勒市的“城中村”的村民及村干部絕大部分是少數(shù)民族,對(duì)以漢語(yǔ)下達(dá)的文件理解困難,更多是通過(guò)別人轉(zhuǎn)達(dá)了解內(nèi)容,存在理解偏差。

(三)“城中村”管治中的單一性和多元性沖突

“中國(guó)的城市社會(huì)管理最需要解決的就是如何從‘人治’到‘法治’,從傳統(tǒng)城市管理到‘現(xiàn)代性’意義的‘城市管治’?!保?]210在“城中村”的管治中,如果摻雜太多的人為因素,就會(huì)造成事實(shí)上的不平等,形成社會(huì)的不滿。從治理者主觀角度認(rèn)為只要站在大多數(shù)人利益的立場(chǎng)上管治就是正確的,而沒(méi)有真切了解利益主體的訴求,于是急功近利、大拆大建時(shí)有發(fā)生,缺乏人文關(guān)懷。而從村民的角度,部分村民“等、靠、要”思想嚴(yán)重,只想政府按照最高標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償,這就造成治理者與村民各自利益方向出現(xiàn)偏差,表現(xiàn)為基層干部與村民間的沖突不斷。

(四)村民對(duì)城市化的認(rèn)知差異大

城市化過(guò)程較早融入城市生活的村民和有相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)和收入的村民會(huì)更多地認(rèn)可城市化,對(duì)快速城市化給他們生活帶來(lái)的便利和改變給予積極肯定;而對(duì)于那些過(guò)去一直從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的中、老年人,由于很難找到穩(wěn)定的職業(yè),他們會(huì)對(duì)城市化有一定的抵觸,他們的生活方式、思維方式都沿襲著過(guò)去農(nóng)耕時(shí)候的習(xí)慣,對(duì)于沒(méi)有農(nóng)耕的生活具有恐懼感,因此很難在短期內(nèi)融入到城市文化中去。

三、提升少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會(huì)治理水平的路徑探析

(一)對(duì)“城中村”拆遷補(bǔ)償合同梳理兌現(xiàn),對(duì)現(xiàn)有土地房屋面積重新測(cè)繪確權(quán)

當(dāng)前,庫(kù)爾勒市所有的矛盾聚集在拆遷補(bǔ)償上,拆遷補(bǔ)償幾乎涉及所有村民,村民手中很多合同沒(méi)有得到及時(shí)兌現(xiàn),如庫(kù)爾勒市海力帕爾村,從村委會(huì)調(diào)查了解到村民手中有近5 000個(gè)沒(méi)有兌現(xiàn)的合同,一些合同是5年前甚至更久前簽訂的,對(duì)此,農(nóng)民怨聲很大。解決這些問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急是成立州、市、鄉(xiāng)共同參與的專項(xiàng)整治小組,各部門協(xié)調(diào)規(guī)劃,核查農(nóng)民手中的補(bǔ)償合同,對(duì)于合法正規(guī)的合同給予重新認(rèn)定,并根據(jù)合同的時(shí)間給出新的兌現(xiàn)時(shí)間。

“城中村”違規(guī)建房屢禁不止,要控制這種局面,可考慮以下操作模式:一是將“城中村”土地國(guó)有化,政府分片區(qū)集中買斷,一次性給予補(bǔ)償,這樣有利于產(chǎn)權(quán)明確,可以在政府框架下開發(fā),避免“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題;二是盡快對(duì)現(xiàn)有土地、房屋進(jìn)行科學(xué)測(cè)繪,并下發(fā)正式文件告知村民,一旦確權(quán)登記后5年內(nèi)沒(méi)有允許不能改建增加面積;三是由政府負(fù)責(zé),村委會(huì)參與,對(duì)村集體土地進(jìn)行靈活改造開發(fā),確保村集體土地保值增值,使每位村民受益。

(二)規(guī)劃建設(shè)“互嵌式”社區(qū)安置模式

庫(kù)爾勒市的“城中村”少數(shù)民族占大多數(shù),在村民安置時(shí),要充分考慮民族間的互嵌式環(huán)境建設(shè)。可以嘗試在漢族較為集中的小區(qū)周邊建設(shè)安置小區(qū),政府給予補(bǔ)貼低價(jià)出售;在安置小區(qū)附近引進(jìn)企業(yè)、商業(yè)進(jìn)駐,給予優(yōu)惠政策。

另外,積極開展村改居、鄉(xiāng)改辦工作。先在集中連片農(nóng)民安置小區(qū)建立農(nóng)村社區(qū),引入城市社區(qū)管理模式,增強(qiáng)社會(huì)化服務(wù)功能,再打破原有村莊界限,重新調(diào)整劃分與城市街道、社區(qū)的行政區(qū)域,逐步撤銷村民委員會(huì)。近期庫(kù)爾勒市批準(zhǔn)了鐵克其鄉(xiāng)成立9個(gè)社區(qū)、恰爾巴格鄉(xiāng)成立5個(gè)社區(qū)、英下鄉(xiāng)成立2個(gè)社區(qū)的方案,這就打破了原先少數(shù)民族聚集村莊的居住環(huán)境,有助于建設(shè)各民族間“互嵌式”居住環(huán)境,有利于民族團(tuán)結(jié)。

(三)規(guī)范、完善“城中村”治理主體的內(nèi)部機(jī)制建設(shè)

“城中村”作為社會(huì)發(fā)展、變革中的特殊存在形式,其改造所需的龐大資金及隨后帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題,使得改造過(guò)程舉步維艱?!啊侵写濉母脑炜赡苄枰粋€(gè)很長(zhǎng)的時(shí)期,有的可能要花一兩代人的時(shí)間,并不是三年、五年、十年可以改造好的?!保?]5相比一般村莊,“城中村”面臨更多的社會(huì)問(wèn)題和治理難題,特別是維穩(wěn)形勢(shì)嚴(yán)峻的背景下,需要不斷創(chuàng)新和完善治理主體內(nèi)部的制度建設(shè),進(jìn)而提升治理能力和水平。庫(kù)爾勒的大多“城中村”村委會(huì)缺乏機(jī)制建設(shè),致使很多工作沒(méi)有制度可依,很多時(shí)候靠村長(zhǎng)、書記的個(gè)人理解行事。針對(duì)這些情況,應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)、村所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)治理和公共服務(wù)職責(zé)要求,不斷完善相關(guān)機(jī)制,既要對(duì)村委會(huì)工作職責(zé)和服務(wù)明確規(guī)定,又要建立和完善村集體資產(chǎn)透明公開、財(cái)務(wù)管理等相關(guān)制度。

(四)“城中村”治理要體現(xiàn)治官在先和民生為要

庫(kù)爾勒市的“城中村”改造和治理,帶來(lái)了激烈的利益博弈,隨之出現(xiàn)貪污腐敗和與民爭(zhēng)利,故在對(duì)其的改造和治理中,既要先治官,又要凸顯利民。

在治官層面上,首先要做的是對(duì)所有相關(guān)部門的官員進(jìn)行清查,特別是城建、拆遷部門,對(duì)有問(wèn)題的人員該處理的處理、該停職的停職。之后重新完善機(jī)構(gòu)設(shè)置,尤其是對(duì)城建局、拆遷辦的人員加強(qiáng)入崗考核。在部門新人員工作之先就健全制度,運(yùn)作盡可能將權(quán)力和利益分離,讓權(quán)力運(yùn)行過(guò)程完全處于法律和民眾監(jiān)督之下。

在利民層面上,要將發(fā)展成果盡可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中繼續(xù)堅(jiān)持和創(chuàng)新3個(gè)結(jié)合:貨幣安置與新居建設(shè)相結(jié)合,置換新居與分類安置相結(jié)合,住宅安置與不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相結(jié)合。積極推進(jìn)安居富民工程,不斷完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),妥善解決被征地農(nóng)民安置問(wèn)題。此外,要全面落實(shí)居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障政策,提高和改善被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件。

總之,要做好少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會(huì)治理工作,既要借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)成功的治理模式,又要結(jié)合本地實(shí)際,,探索一條符合自身特點(diǎn)的治理模式。

注釋:

①城中村,通常指在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化不斷推進(jìn)過(guò)程中,位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū),在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分,但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。

②“插花”安置,即將征地農(nóng)民化整為零,分散安置在其他地區(qū)。

[1]敬東.“城市里的鄉(xiāng)村”研究報(bào)告——經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市中心區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程的對(duì)策[J].城市規(guī)劃,1999(9).

[2]鄭靜.論廣州城中村的形成、演變與整治對(duì)策[J].規(guī)劃與觀察,2002(1).

[3]張鴻雁,謝靜.城市進(jìn)化論——中國(guó)城市化進(jìn)程中的社會(huì)穩(wěn)定和治理創(chuàng)新[M].南京:東南大學(xué)出版社,2011.

[4]李培林.村落的終結(jié)[M].北京:商務(wù)印書館,2004.

C957

A

10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.06.08

2015-05-12

王鵬,中共巴音郭楞蒙古自治州黨委黨校講師,研究方向:社會(huì)治理。

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