呂向公　鹿璐

摘要：西成新區(qū)作為首個以“創(chuàng)新城市發(fā)展方式”為主題的國家級新區(qū).承擔著建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶重要支點、-我國向西開放重要樞紐、西部大開發(fā)新引擎和中國特色新型城鎮(zhèn)化范例”的重大戰(zhàn)略任務。這意味著在未來～-f-年新區(qū)需要繼續(xù)加大對基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)資金的投入，但是傳統(tǒng)的土地財政難以為繼，新區(qū)面臨轉(zhuǎn)型升級的要求，需要改變以往主要由財政資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的舊有模式，探索采用新型投融資模式。本文提出了借助PPP模式推進西成新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思路，在簡要介紹PPP概念和國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討了該模式在新區(qū)經(jīng)營性、準經(jīng)營性、非經(jīng)營性三類基礎(chǔ)設(shè)施項目中的應用，分析了新區(qū)發(fā)展PPP模式面臨的法律法規(guī)、風險分擔、產(chǎn)品定價、私人融資等諸多問題.并提出了應對措施與相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式：基礎(chǔ)設(shè)施融資：西成新區(qū)

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（8）-0024-04

一、PPP的概念、運作模式及發(fā)展情況

（一）PPP的概念及運作模式。PPP模式即英文Public-Private-Partnership的字母縮寫，即公私合作伙伴模式，是指公共部門和私人部門之間為提供公共產(chǎn)品和服務，而在公共與私人部門之間達成伙伴關(guān)系，簽署合同明確雙方的權(quán)利與義務以確保項目的順利完成。PPP基本特征包括伙伴關(guān)系、利益共享和風險共擔。在這種制度安排中，PPP更能夠?qū)崿F(xiàn)政府與企業(yè)的“共贏”，同時為社會提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務。

PPP運作模式：公共部門與私人部門進行合作，私人部門通過申請或競標來獲得政府授予建設(shè)該項目的特許權(quán)，私人部門自己完成籌資和項目建設(shè)任務，政府給予該私人部門一定年限的經(jīng)營維護權(quán)以收回建設(shè)成本并獲得合理利潤。在此過程中，私人部門占主導地位并對項目具有決策控制權(quán)，而代表政府利益的公共部門主要行使對項目的監(jiān)管權(quán)。將PPP模式運用到西咸新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，可以大量引入民間資本、技術(shù)和人才，提高基礎(chǔ)設(shè)施完備程度和運營效率，提高招商引資與產(chǎn)業(yè)孵化的效果，使新區(qū)突破限制自身發(fā)展的難題。

（二）國內(nèi)外PPP模式的發(fā)展情況。PPP模式興起于英國，在隨后的二十多年里，這種公共產(chǎn)品供給的新模式在全球范圍內(nèi)被廣泛應用。英國財政部是PPP的主管部門，負責為PPP項目政府參與方提供支持，包括設(shè)計合同管理戰(zhàn)略、市場測試、合同變更、再融資等，從1992年至2012已有717個項目簽署了PPP協(xié)議，合同金額547億英鎊，其中648個項目處于運行階段，代表項目有倫敦地鐵，涉及學校、醫(yī)院、公路、監(jiān)獄、住房、廢物廢水處理設(shè)施等領(lǐng)域。加拿大是國際公認的PPP運用最好的國家之一，組建了國家層級的PPP中心，該中心是一個國有公司，專門負責協(xié)助政府推廣宣傳PPP模式并參與具體PPP項目開發(fā)和實施，1991-2013年加拿大累計啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。澳大利亞財政局商務與基礎(chǔ)設(shè)施風險管理小組是PPP的主管部門，主要負責制定政策與規(guī)章、審核項目適用性、評估項目成本與預算及提供咨詢意見等，其PPP項目主要集中在公共建筑、水處理、醫(yī)院、公路、監(jiān)獄、學校等，代表項目是悉尼奧運會主體育場。截至2013年底，共簽署23個項目合同，總投資156.4億美元，其中14個項目開始提供服務。

中國自上世紀80年代就開始探索利用外資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域進行合作，大致經(jīng)歷三個階段：2002年前，國內(nèi)有收益的基礎(chǔ)設(shè)施采取PPP模式特許經(jīng)營類的BOT為主，社會資本方以外資為主，代表項目有香港合和電力（中國）有限公司和深圳特區(qū)電力開發(fā)公司采取合作經(jīng)營方式建設(shè)沙角B電廠，為中國第一個實際意義上的BOT項目：2003-2008年，“非公經(jīng)濟36條”提出“允許非公有資本進入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”，這在很大程度上推動了各地市政公用領(lǐng)域PPP模式的推進，期間代表項目有國家體育場、北京地鐵四號線以及威立雅水務公司、新奧燃氣、港華燃氣等在各地區(qū)投資的水務、燃氣項目；2009年以來，城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務的投融資職能主要由融資平臺公司承擔，項目運作方式以政府委托代建、BT模式為主，社會資本在公共產(chǎn)品和服務領(lǐng)域的參與度有所下降，發(fā)展處于調(diào)整階段。2013年，隨著中央政府對PPP模式的重視和推廣，預計未來三年P(guān)PP模式將進入快速增長期。

二、西咸新區(qū)已開始探索發(fā)展PPP模式

（一）PPP模式在新區(qū)已具備實施基礎(chǔ)。一是新區(qū)運用BOT方式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施已有近5年的時間，參與各方對其運作方法已不陌生。二是新區(qū)已按照“試點先行、分級推進”的思路，加快利用PPP模式支持重點項目建設(shè)。2015年4月，西咸新區(qū)獲批海綿城市首批試點城市，其中采用PPP模式的項目比例達到40%。

（二）緊密結(jié)合實際，優(yōu)選PPP試點項目。新區(qū)財政局積極組織開展PPP試點項目的篩選工作，選取政府投資、公益性或準公益性、有收費權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，擇優(yōu)上報省財政廳項目庫。目前，已完成PPP項目的初選工作，并上報了交通基礎(chǔ)設(shè)施、地下管網(wǎng)設(shè)施、雨水利用設(shè)施、供水供暖設(shè)施、污水處理設(shè)施等一批公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，其中部分項目已啟動PPP模式前期論證工作。

（三）開展PPP專題業(yè)務學習，大力加強宣傳引導。新區(qū)通過開展內(nèi)部培訓和印發(fā)學習資料，重點對政府和社會資本合作（PPP）的內(nèi)涵、特點和適用領(lǐng)域，以及如何化解政府和社會資本合作（PPP）實施中遇到的體制機制等問題進行了專題學習。同時，利用網(wǎng)站平臺，對PPP模式積極進行宣傳引導，增進政府、社會與市場主體共識，提高公眾對PPP模式的認可度。

三、PPP模式在西咸新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應用

（一）應用于經(jīng)營性項目。經(jīng)營性項目一般由私人部門負責項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤，如灃東宜家家居商場、秦漢張裕瑞那城堡酒莊、空港太平鎮(zhèn)、灃西絲綢之路風情城、涇河樂華城等項目。這類經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用BOT、TOT、BLOT、DBFO等模式。同時，考慮到經(jīng)營性項目收益較高，可將該類項目與準經(jīng)營性或非經(jīng)營性項目以“捆綁打包”方式面向社會公開招標投資人，這樣既可穩(wěn)定社會資本的投資回報，又可優(yōu)化資源配置，促進公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。

（二）應用于準經(jīng)營性項目。準經(jīng)營性投資項目主要包括競爭性基礎(chǔ)設(shè)施項目和競爭性公益項目。如各新城自來水廠、污水處理廠、垃圾處理廠、發(fā)電廠、收費公路等公用事業(yè)；灃河、渭河綜合治理，濕地公園等水利項目；科研應用、基礎(chǔ)教育，醫(yī)療機械等其它產(chǎn)業(yè)。這類項目具有可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營，但建設(shè)周期長、投資多、風險大、回收期長等特點，單靠市場機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營?？刹捎肞PP模式，通過政府授予特許經(jīng)營附加部分補貼或參股投資等措施，采用BOT、BOO、DBO、DBTO等模式，提高項目的經(jīng)濟強度，降低項目風險，維護投資者和貸款方的利益，使社會資本進入該類項目成為可能。

（三）應用于非經(jīng)營性項目。非經(jīng)營性項目是指在實現(xiàn)社會目標和環(huán)境目標，為社會公眾提供產(chǎn)品或服務的非營利性投資項目。如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生保健等社會公益項目；河道生態(tài)治理與防洪治理、城市景觀等項目；城市道路、雨污水泵站等市政設(shè)施。這些項目的顯著特點是提供公共服務但不收取費用或只收取少量費用。對于沒有使用者付費的這類非經(jīng)營性項目，可以采用政府購買服務、EPC（工程總承包）、BRT（建設(shè)一維護一轉(zhuǎn)移）等模式。比如城市道路采用BRT方式建設(shè)，新區(qū)財政只需每年支付社會資本相應的維護費，相當于回購期延長至20-30年，此方式可大幅降低新區(qū)每年財政支出壓力，政府債務規(guī)?？梢缘玫接行Э刂疲瑫r公共產(chǎn)品的效益和質(zhì)量也會得到提升。

四、西咸新區(qū)發(fā)展PPP模式面臨的問題及應對措施

（一）面臨問題。一是缺乏專門的適用于PPP模式的法律法規(guī)。國家雖然出臺了一些關(guān)于BOT的法律法規(guī)，但還沒有成文的關(guān)于PPP應用的法律法規(guī)，在實際操作中主要表現(xiàn)在項目立項審批復雜而耗時，政策或法律法規(guī)含糊、矛盾以及彈性過大或過小，現(xiàn)行法律以及政策法規(guī)可能引發(fā)資產(chǎn)方面的問題或糾紛。二是PPP項目通常投資大、耗時長，一般在15-20年甚至更長，對于風險的預測管理和分擔機制都是PPP項目能否成功的關(guān)鍵，但公共與私人部門經(jīng)常就風險分配難以達成一致，大大延長了雙方談判的時間和增加了交易成本。三是公共服務和產(chǎn)品定價存在客觀矛盾。公眾期望質(zhì)優(yōu)價廉的公共服務和產(chǎn)品，投資者期望獲得更多的利潤，存在著提高公共服務和產(chǎn)品價格的沖動。四是合同是規(guī)范PPP項目合作各方權(quán)利與義務的規(guī)范性文本，對于PPP項目的運作至關(guān)重要。但合同方面主要面臨的問題包括合同文本的規(guī)范性、合同執(zhí)行中的連續(xù)性以及合同條款的約束力等。五是私人部門融資存在障礙。私人部門在融資上表現(xiàn)出融資渠道窄、融資成本高以及融資規(guī)模小的缺陷，使其在參與公共事業(yè)建設(shè)中處于不利地位。六是專業(yè)化的機構(gòu)和人才缺乏。PPP在我國尚處于起步階段，對其關(guān)注和研究的人數(shù)不多，而一個PPP項目包含設(shè)計、建設(shè)、經(jīng)營和融資幾個專業(yè)方面，必須依靠一支專業(yè)化的隊伍才能運作。

（二）應對措施。建立專門機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)PPP試點工作。一是成立西咸新區(qū)政府和社會資本合作領(lǐng)導小組。領(lǐng)導小組及聯(lián)席會議辦公室可設(shè)在西咸新區(qū)管委會，辦公室主任由新區(qū)管委會分管副主任擔任。工作會議由各聯(lián)席會議成員單位和相關(guān)單位派員參加，協(xié)調(diào)解決PPP項目建設(shè)的具體問題。二是成立西咸新區(qū)PPP事務中心。事務中心可作為管委會授權(quán)的項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)承擔PPP項目的識別、前期評估論證、篩選與建庫、專家委員會組建、實施方案編制、合作伙伴選擇、全過程監(jiān)管、招標采購、合同簽訂和管理、合作期滿移交等工作。

拓展視野，深入研究，積極推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP試點工作。一是依托西咸研究院成立PPP研究工作小組，倡導并組織相關(guān)專家詳細研究其他國家、尤其是發(fā)達國家的經(jīng)驗并加以利用。研究內(nèi)容主要有PPP模式的理論基礎(chǔ)、政策支持系統(tǒng)、實施組織機構(gòu)、磋商過程及合同文本、風險分擔機制、項目評估、分行業(yè)的案例研究、財務結(jié)構(gòu)、項目監(jiān)管等。二是優(yōu)先啟動一批基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP試點項目，例如供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、地下綜合管廊、醫(yī)療等公共事業(yè)項目。新區(qū)可以首批試點項目為抓手，帶動區(qū)域PPP戰(zhàn)略合作的全面推進，打造出在全省乃至全國具有示范效應的PPP項目，也為新區(qū)未來的PPP項目提供可復制、可推廣的經(jīng)驗。

為PPP項目運作提供技術(shù)支持。一是建立規(guī)范化的PPP項目評價流程和決策程序。在對PPP成功案例進行分析歸納的基礎(chǔ)上，建立一套適合新區(qū)執(zhí)行的評價與決策標準程序，明確必須通過哪些步驟來評估項目合理性和可行性，評估結(jié)果可作為項目可行或不可行的決策依據(jù)。二是建立較為全面的PPP項目評價體系。新區(qū)財政部門可會同相關(guān)部門建立項目聯(lián)審機制，從項目建設(shè)必要性、PPP模式適用性、特許經(jīng)營者資質(zhì)、財政承受能力以及價格合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，確?！拔镉兴怠?。

設(shè)計合理的風險分擔機制。一是發(fā)揮稟賦優(yōu)勢。由于PPP項目參與者掌握的資源不同，應對各種風險的能力明顯不同，風險應由最適宜的一方來承擔。例如：國家級風險和最低需求風險可由公共部門承擔，市場風險可由公共部門和私營部門按比例共同承擔，商業(yè)風險可由私營部門承擔，不可抗力風險可轉(zhuǎn)移給第三方保險公司來承擔。二是風險和收益要匹配。可委托第三方機構(gòu)對PPP項目進行風險性評估，按照“高風險高收益、低風險低收益”原則，對PPP項目盈利性進行合理設(shè)計。三是量力而行。承擔的風險要和參與方的能力相適應，需要設(shè)定上限，如果承擔了無法承擔的風險，就會缺乏控制能力。

建立三方滿意的PPP項目動態(tài)調(diào)價機制。PPP項目運營期較長，在運營期內(nèi)項目各種因素的影響將會導致價格與補貼需要調(diào)整，何時調(diào)整、如何調(diào)整才能保證政府、企業(yè)、公眾三方滿意，這需要構(gòu)建一個動態(tài)調(diào)價模型。該模型可通過PPP項目的關(guān)鍵影響因素構(gòu)建指標體系，以指標對三方的影響權(quán)重為系數(shù)，運用系統(tǒng)動力學理論，研究關(guān)鍵項目目標之間的聯(lián)系，找到PPP模式下三方利益平衡的內(nèi)生反饋循環(huán)，然后基于項目目標體系和目標反饋機制，設(shè)計出PPP項目動態(tài)調(diào)價機制。

優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，為民間資本融資提供服務。一是設(shè)立專業(yè)的擔保機構(gòu)，鼓勵引導擔保機構(gòu)提高用于PPP項目的信用擔保額度。同時，建立企業(yè)信譽檔案，規(guī)范企業(yè)和擔保機構(gòu)的行為，為PPP項目融資創(chuàng)造良好的環(huán)境。二是設(shè)立西咸新區(qū)民間資本投融資服務中心，組建服務平臺，吸收銀行、保險、融資擔保、小額貸款、風險投資公司、會計、律師事務所、信用評級、評估公司等各類機構(gòu)為會員單位，為民間資本投融資提供服務。三是根據(jù)國家和陜西省關(guān)于保護投資者合法權(quán)益的相關(guān)法律法規(guī)，制定西咸新區(qū)保護投資者合法權(quán)益的規(guī)定或?qū)嵤┺k法，最大程度使區(qū)域內(nèi)投資者權(quán)益得到合法有效的保護，使投資者樂于進入新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。四是轉(zhuǎn)變行政觀念，壓縮立項、環(huán)評等審批程序，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款提供便利和更多支持。

加強PPP專業(yè)人才培養(yǎng)。一是與西安交通大學、西北工業(yè)大學等知名高等院校合作，開展PPP人才培養(yǎng)計劃并且支持相關(guān)的科研項目。二是對在職的相關(guān)工作人員進行專業(yè)知識培訓，有條件的情況下可到其他地區(qū)、國家進行實地考察，培養(yǎng)一批復合型、開拓型PPP人才，積累工程項目融資經(jīng)驗，切實提高PPP人才的綜合素質(zhì)。