畢進(jìn)杰，彭虹斌

(1.華南理工大學(xué) 廣州學(xué)院，廣東 廣州　510800；2.華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州　510006)

學(xué)校教育政策“太極圖”執(zhí)行模式的機(jī)理分析

畢進(jìn)杰1，彭虹斌2

(1.華南理工大學(xué) 廣州學(xué)院，廣東 廣州510800；2.華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州510006)

摘要：在學(xué)校教育政策執(zhí)行中存在著“政策內(nèi)化”和“政策外化”兩套“行為系統(tǒng)”?！罢邇?nèi)化”系統(tǒng)促使“文本性政策”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)踐性政策”，“政策外化”系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)“實(shí)踐性政策”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袆印钡倪^程。“政策內(nèi)化”和“政策外化”系統(tǒng)有機(jī)地構(gòu)成了學(xué)校政策執(zhí)行的“太極圖”執(zhí)行模式，并在政策執(zhí)行過程中相互影響和相互作用。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行；“太極圖”；模式；機(jī)理

一、引言

學(xué)校是教育政策的最終落腳點(diǎn)。在眾多學(xué)者的眼里，教育政策在學(xué)校中的執(zhí)行往往是屬于一個(gè)行政機(jī)制的問題，政策執(zhí)行者受到一定的政治強(qiáng)制力，按照上級部門的指示去按部就班行事。然而實(shí)踐證明，事實(shí)并非如此，學(xué)校中普遍存在著“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象，這恰恰說明學(xué)校的教育工作更多的是按照自身的經(jīng)過歷史沉淀的邏輯方式和原則去靈活處理的。這些邏輯方式和原則實(shí)際上就是一系列無意識的、習(xí)得性的、共享的假定，即“這兒做事的方法”。[1]

筆者認(rèn)為，學(xué)校中關(guān)于政策執(zhí)行的一系列具體行為都是圍繞著“政策內(nèi)化”和“政策外化”這兩個(gè)目標(biāo)展開的，并分別形成了“政策內(nèi)化”和“政策外化”兩套行為系統(tǒng)，它們在政策執(zhí)行過程中相互影響相互作用，有機(jī)地構(gòu)成學(xué)校政策執(zhí)行的一般模式。政策執(zhí)行模式實(shí)質(zhì)上造就了學(xué)校的“教育規(guī)則”(grammarofschooling)，而這個(gè)“教育規(guī)則”一旦形成，身在其中的教師與學(xué)生都將被“制度化”，從而無法適應(yīng)其他的結(jié)構(gòu)與規(guī)則。[2]由此，我們有必要去探究學(xué)校教育政策的執(zhí)行模式問題，這有利于還原政策問題的真實(shí)性，有利于更為深刻地理解政策執(zhí)行失真的內(nèi)在原因。

二、相關(guān)概念的界定

1.政策

筆者認(rèn)為，“政策”按照其形態(tài)劃分為“文本性政策”(statedpolicy)和“實(shí)踐性政策”(policy-in-use)兩種類型。[3]其中，“文本性政策”是“靜態(tài)”的政策，即指我們?nèi)粘Ｋ佑|到的已被頒布的一系列具體的政策文件或文本；而“實(shí)踐性政策”則是“動態(tài)”的政策，是那些由政策執(zhí)行者在現(xiàn)實(shí)中所經(jīng)驗(yàn)的，或在對“文本性政策”進(jìn)行內(nèi)化、繼而主觀構(gòu)建的行動意義，即指在政策執(zhí)行者內(nèi)心形成的對于政策文本及其精神的認(rèn)識、態(tài)度及行動指引等。在實(shí)際的政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者所采取的一切行動，實(shí)際上不僅僅是對“文本性政策”機(jī)械簡單的再現(xiàn)，更是一種有關(guān)其“實(shí)踐性政策”的活生生的外在折射。正如我國學(xué)者曾舉例指出，“我們判斷某國實(shí)行的是和平政策，還是戰(zhàn)爭政策，主要是根據(jù)它所采取的一系列實(shí)際行動，并不一定要有聲明過的、或條文化的政策規(guī)定作依據(jù)?！盵4]可見，“實(shí)踐性政策”往往才是真正指導(dǎo)政策執(zhí)行者行動的內(nèi)在依據(jù)。

2.政策執(zhí)行

關(guān)于“政策執(zhí)行是什么”這一問題，筆者比較贊同陳振明教授的觀點(diǎn)：“政策執(zhí)行是一個(gè)動態(tài)的過程，是政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動過程”。[5]由以上可知，關(guān)于政策的執(zhí)行，實(shí)際上是政策執(zhí)行者為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的各種相應(yīng)的行為或者行動，主要包括對政策的認(rèn)知行動和對政策的實(shí)施行動這兩方面。

三、學(xué)?！皟?nèi)化”型、“外化”型政策執(zhí)行行為及系統(tǒng)

學(xué)校的各種政策執(zhí)行行為雖然表面上顯得繁雜瑣碎，但它們分別服務(wù)于不同的目標(biāo)或功能。筆者基于行為的目標(biāo)和功能，把學(xué)校內(nèi)一整套政策執(zhí)行行為大致上劃分為以下兩大類別：

1.“內(nèi)化”型的政策執(zhí)行行為

此類行為包括與學(xué)校政策執(zhí)行者有關(guān)的所有正式與非正式、顯性與隱性的政策認(rèn)知活動，其貫穿于整個(gè)政策執(zhí)行的過程，是關(guān)于政策執(zhí)行者“如何看待和理解”政策的問題。它們的功能在于促使政策執(zhí)行者把“文本性政策”進(jìn)行“內(nèi)化”，其中包括對政策的接觸和意義形成(如觀念、解釋、價(jià)值觀、態(tài)度等)的過程，從而形成真正指導(dǎo)其行為的“實(shí)踐性政策”。

學(xué)校政策執(zhí)行者經(jīng)過“會議”“培訓(xùn)”“私人交流”“教學(xué)實(shí)踐”等途徑進(jìn)行有關(guān)教育政策的接觸與認(rèn)知活動，逐步形成并不斷地調(diào)整著關(guān)于教育政策的意義構(gòu)建，逐漸地實(shí)現(xiàn)從“政策的印象性感知”“政策的系統(tǒng)性認(rèn)識”“政策的分享性理解”向“政策的行動性取向”的最終轉(zhuǎn)變，進(jìn)而完成將“文本性政策”逐漸轉(zhuǎn)化為“實(shí)踐性政策”的過程。

2.“外化”型的政策執(zhí)行行為

此類行為包括學(xué)校政策執(zhí)行者在“實(shí)踐性政策”的指導(dǎo)下所采取的各種實(shí)在的政策實(shí)施活動，主要表現(xiàn)為具體的程序和行為(如制訂計(jì)劃方案、集體備課、制度建設(shè)、課堂教學(xué)等)，是關(guān)于政策執(zhí)行者“怎樣行動”的問題。它們的功能在于促使政策執(zhí)行者把先前已經(jīng)“內(nèi)化”了的“實(shí)踐性政策”進(jìn)行“外化”，形成實(shí)際的政策成果，其直接決定著政策能否取得成效，以及取得何種成效。

3.“政策內(nèi)化”系統(tǒng)和“政策外化”系統(tǒng)

學(xué)校政策執(zhí)行者的一系列具體行為，實(shí)質(zhì)上就是圍繞著“政策內(nèi)化”和“政策外化”這兩個(gè)目標(biāo)展開的，因此，也就分別形成了學(xué)校執(zhí)行教育政策的兩套“行為系統(tǒng)”——“政策內(nèi)化”系統(tǒng)和“政策外化”系統(tǒng)。這兩個(gè)“子系統(tǒng)”在政策執(zhí)行過程中相互影響和相互作用，有機(jī)地構(gòu)成學(xué)校政策執(zhí)行的一般模式。詳細(xì)可參見圖1所示。

圖1　學(xué)校教育政策“太極圖”執(zhí)行模式示意圖

四、“太極圖”政策執(zhí)行模式的機(jī)理分析

中國傳統(tǒng)文化中的“太極圖”將天地萬物生成和演化的道理，用最簡易的圖象表達(dá)出來，其結(jié)構(gòu)是：外形是一圓圈，預(yù)示著“圓轉(zhuǎn)不息”；圓圈內(nèi)有兩條陰陽魚；兩條陰陽魚呈首尾互抱的姿態(tài)，各占一半空間，各畫著一個(gè)黑白不同的魚眼，象征著“陰中有陽，陽中有陰”；這兩條魚又走成一個(gè)S曲線。[6]從圖1可知，學(xué)校教育政策執(zhí)行的一般模式圖與“太極圖”頗為相似，無論在結(jié)構(gòu)外形，還是在內(nèi)涵意義等方面，其幾乎完全擁有著與“太極圖”相一致的特征，因此，筆者暫且把該模式稱為“太極圖”式的執(zhí)行模式，其運(yùn)行的機(jī)理如下：

第一，在教育政策執(zhí)行過程中，整個(gè)“行為系統(tǒng)”劃分為“政策內(nèi)化”和“政策外化”兩個(gè)子系統(tǒng)。其中，“政策內(nèi)化”系統(tǒng)旨在將“文本性政策”轉(zhuǎn)化為“實(shí)踐性政策”，它遵循的是“由外至內(nèi)”的領(lǐng)悟過程。而“政策外化”系統(tǒng)則旨在將“實(shí)踐性政策”轉(zhuǎn)化為“行動”，即現(xiàn)實(shí)的政策成果，它遵循的是“由內(nèi)至外”的演繹過程。這兩個(gè)“行為系統(tǒng)”擁有著相反的功能指向和運(yùn)行邏輯，其屬于事物及其性質(zhì)對立的普遍性范疇，分別代表著兩個(gè)相互排斥的對立面。

第二，政策執(zhí)行的整個(gè)“行為系統(tǒng)”的激活和啟動，大體上是遵循“政策內(nèi)化”系統(tǒng)——“政策外化”系統(tǒng)的順序而逐漸推進(jìn)的，其體現(xiàn)的是學(xué)校政策執(zhí)行者對政策進(jìn)行“認(rèn)知”和“實(shí)施”這兩個(gè)環(huán)節(jié)；而且“政策內(nèi)化”開始于整個(gè)政策執(zhí)行過程。但值得注意的是，“政策內(nèi)化”系統(tǒng)并不會因?yàn)椤罢咄饣毕到y(tǒng)的啟動而“停止運(yùn)作”，相反，政策的“內(nèi)化”行為貫穿于整個(gè)政策執(zhí)行過程，即在政策的“外化”過程中同樣也會發(fā)生著“內(nèi)化”的行為，體現(xiàn)在政策執(zhí)行者在具體的政策實(shí)施活動過程中不斷地接收活動的信息反饋，并在其影響下持續(xù)地調(diào)整或改變自身對政策的認(rèn)識和態(tài)度，形成本土化和情景化的“政策意義”。

第三，政策執(zhí)行的“行動系統(tǒng)”一分為二，形成兩個(gè)相對立的子系統(tǒng)；而對立的雙方本身又可以再次一分為二，分解出與自身相對立而與矛盾對方相一致的方面，即“政策內(nèi)化”中包含著“政策外化”的一面，而“政策外化”中也包含著“政策內(nèi)化”的一面，使得兩個(gè)子系統(tǒng)之間存在著一種動態(tài)的“滲透性分界線”(permeableboundaries)。這意味著“行動系統(tǒng)”具有無限分割性，“內(nèi)化”系統(tǒng)和“外化”系統(tǒng)具有統(tǒng)一性和相互轉(zhuǎn)化性。例如，“課堂教學(xué)”是教師構(gòu)建教育理念(政策意義形成)的主要途徑或場所，同時(shí)也是教師結(jié)合政策要求而采取的一種具體的“行動實(shí)施”安排；“培訓(xùn)”是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施政策過程中的一項(xiàng)具體活動，同時(shí)也在塑造或轉(zhuǎn)變教師教育教學(xué)觀念。

第四，政策執(zhí)行是由一系列活動構(gòu)成的連續(xù)過程，是思想和行為根據(jù)政策環(huán)境發(fā)展而不斷變化、不斷調(diào)整的動態(tài)過程。[7]“文本性政策”傳達(dá)到學(xué)校后，首先進(jìn)入“政策內(nèi)化”系統(tǒng)，形成“實(shí)踐性政策”后，便進(jìn)入“政策外化”系統(tǒng)生成政策成果。當(dāng)政策問題沒有得到有效的解決或者現(xiàn)實(shí)情況出現(xiàn)異常的時(shí)候，“文本性政策”將再次進(jìn)入“政策內(nèi)化”系統(tǒng)，形成新的“實(shí)踐性政策”，并經(jīng)過“政策外化”系統(tǒng)生成新的政策成果……此過程一直循環(huán)推進(jìn)，直至政策問題的真正解決或者政策廢止。這表明，在該模式下，教育政策的執(zhí)行過程具有周期性和回歸性：“行為系統(tǒng)”一旦被啟動，將會圓轉(zhuǎn)不息。

第五，“政策內(nèi)化”系統(tǒng)和“政策外化”系統(tǒng)在其長期運(yùn)行、相互影響和轉(zhuǎn)化的過程中，必然使“文本性政策”出現(xiàn)一定程度上的“柔化”。這體現(xiàn)在從政策文本的“輸入”到政策成果的“輸出”期間，“文本性政策”將經(jīng)歷多次的人為“解讀”“過濾”“再生產(chǎn)”，在這過程中，必然造成政策信息的部分扭曲或丟失，并使得政策的影響力逐漸消退。

五、結(jié)語

總而言之，學(xué)校政策執(zhí)行者的一系列行為，實(shí)質(zhì)上圍繞著“政策內(nèi)化”和“政策外化”這兩個(gè)目標(biāo)展開，形成了“政策內(nèi)化”系統(tǒng)和“政策外化”系統(tǒng)。這兩個(gè)“子系統(tǒng)”在政策執(zhí)行過程中相互影響和相互轉(zhuǎn)化，構(gòu)成學(xué)校政策執(zhí)行的一般模式，即“太極圖”執(zhí)行模式。

參考文獻(xiàn)：

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[7]贠杰.公共政策研究的理論與方法[M].鄭州:河南人民出版社,2003:203.

收稿日期：2015-01-27

基金項(xiàng)目：教育部人文社科2014年規(guī)劃基金項(xiàng)目《儒家文化背景下學(xué)校教育領(lǐng)導(dǎo)美德范疇與制度規(guī)約》(14YJA880055)

作者簡介：畢進(jìn)杰(1985-)，男，廣東廣州人，管理學(xué)碩士，主要從事思想政治教育、教育管理學(xué)研究。

中圖分類號：G639.20

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-469X(2015)02-0080-03

AnalysisontheMechanismofImplementationModelof“TaijiDiagram”inSchoolEducationPolicy

BIJinjie1， PENG Hongbin2

(1.GuangzhouCollege,SouthChinaUniversityofTechnology,Guangzhou,Guangdong510800;

2.PublicAdministrationCollege,SouthChinaNormalUniversity,Guangzhou,Guangdong510006,China)

Abstract:There are two behavior systems as the “policy-internalization” and “policy-externalization” in the process of implementing educational policy in school. “Policy-internalization” system helps promote the “text of policy” into “practical policy”, and “policy-externalization” system realizes the change from “practical policy” to “action”. “Policy-internalization” and “policy-externalization” systems of behavior organically form the model of “Taiji diagram” implementation of educational policy in school. They affect and interact with each other in the process of implementing the policy.

Key words:policy implementation; “Taiji diagram”; model; mechanism