中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本之特征研究——基于計(jì)量分析方法的視角*

(1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410128；

2.新加坡南洋理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，新加坡639798)

摘 要:梳理現(xiàn)行動(dòng)物衛(wèi)生相關(guān)法律文本297篇,基于計(jì)量分析方法,從文本的關(guān)注重點(diǎn)、發(fā)布主體以及歷史變遷進(jìn)行實(shí)證分析,發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律文本對(duì)動(dòng)物產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)直接管制立法雖多,但對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品安全性等規(guī)范不力;文本發(fā)布主體單位多為單獨(dú)發(fā)布、部門協(xié)調(diào)度低;政府行政行為調(diào)整多但市場(chǎng)主體法治功能不強(qiáng)。研究建議:必須堅(jiān)持服務(wù)市場(chǎng),深化動(dòng)物衛(wèi)生立法內(nèi)容改革;加強(qiáng)部門合作,促進(jìn)動(dòng)物衛(wèi)生立法機(jī)制創(chuàng)新;充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律服務(wù)功能,搶占動(dòng)物衛(wèi)生立法世界制高點(diǎn)。

關(guān)鍵詞:中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本;計(jì)量分析方法;動(dòng)物衛(wèi)生防疫

中圖分類號(hào):D631.43 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

收稿日期：*2015-06-16

作者簡(jiǎn)介：李燕凌(1964-)，男，湖南邵陽(yáng)人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院院長(zhǎng)、湖南省二級(jí)教授、博士生導(dǎo)師，新加坡南洋理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院(HSS)高級(jí)訪問(wèn)學(xué)者。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“突發(fā)性動(dòng)物疫情公共危機(jī)演化機(jī)理及應(yīng)急公共政策研究”(11&ZD171)階段性成果。

世界各國(guó)歷來(lái)高度重視動(dòng)物衛(wèi)生法律制度建設(shè)，堅(jiān)持用法律手段加強(qiáng)重大動(dòng)物疫病公共衛(wèi)生事件防控，以保障人民生命健康和畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展安全。[1]8320世紀(jì)90年代初以來(lái)，隨著我國(guó)畜牧業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，各級(jí)政府部門相繼制定了動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)報(bào)告體系、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督體系、出入境動(dòng)物檢疫制度等一系列法律規(guī)范、部門規(guī)章、規(guī)劃、通知等法律規(guī)范性文件，有力促進(jìn)了我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生事業(yè)良性發(fā)展。但是，近年來(lái)，據(jù)農(nóng)業(yè)部測(cè)算，我國(guó)每年因畜禽疫病死亡造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)500億元，相當(dāng)于養(yǎng)殖業(yè)總產(chǎn)值增量的60%左右，因病造成的生產(chǎn)性能和產(chǎn)品質(zhì)量下降、飼料消耗等損失超過(guò)1500億元。[2]37-40我國(guó)成為世界上動(dòng)物疫病發(fā)生最頻繁、造成經(jīng)濟(jì)損失最嚴(yán)重的國(guó)家之一。實(shí)踐證明，目前中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律規(guī)范體系還不夠完備，與堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)的要求還要較大差距。2013年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)大力開(kāi)展動(dòng)植物疫病防控等生產(chǎn)性服務(wù)，2014年中央一號(hào)文件提出財(cái)政要支持開(kāi)展病死畜禽無(wú)害化處理，《國(guó)家中長(zhǎng)期動(dòng)物疫病防治規(guī)劃(2012—2020年)》中更是5次提到動(dòng)物衛(wèi)生防疫法律法規(guī)體系建設(shè)問(wèn)題，把加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生防疫的法制保障放在包括體制保障、科技保障、條件保障等四個(gè)保障措施之首。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確要求“必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，“抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”，大力“推進(jìn)立法精細(xì)化”，“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”，從而，對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生法律規(guī)范體系建設(shè)提出了新的更高要求。

本文突破傳統(tǒng)法學(xué)研究范式特別偏重規(guī)范分析的發(fā)展瓶頸，從切實(shí)提高法學(xué)研究的科學(xué)性及合理性入手，在動(dòng)物衛(wèi)生法律研究中引入計(jì)量分析方法，對(duì)我國(guó)最近十多年來(lái)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本的主要內(nèi)容、主題分布、發(fā)布單位與時(shí)間變化趨勢(shì)等進(jìn)行實(shí)證研究，以揭示中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本的關(guān)注重點(diǎn)、發(fā)布主體合作狀況、歷史變遷等特點(diǎn)，并按照全面推進(jìn)依法治國(guó)的總體目標(biāo)要求，對(duì)進(jìn)一步修訂完善我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律制度提出建設(shè)性意見(jiàn)。

一、分析方法與研究設(shè)計(jì)

本文采用文獻(xiàn)計(jì)量法與內(nèi)容分析法相結(jié)合的研究方法，對(duì)20世紀(jì)90年代以來(lái)中央政府層面各部、辦、委出臺(tái)的動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)文本進(jìn)行研究。通過(guò)構(gòu)建動(dòng)物衛(wèi)生政策主題分析框架，研究動(dòng)物衛(wèi)生法律文本主要發(fā)布單位與發(fā)布主題之間的關(guān)系。

文獻(xiàn)計(jì)量法是以文獻(xiàn)體系和文獻(xiàn)計(jì)量特征為研究對(duì)象，采用數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等計(jì)量方法，研究文獻(xiàn)情報(bào)的分布結(jié)構(gòu)、數(shù)量關(guān)系、變化規(guī)律和定量管理，進(jìn)而探討科學(xué)技術(shù)的結(jié)構(gòu)、特征和規(guī)律的一種分析方法。[3]19-23內(nèi)容分析法的核心思路是對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行量化處理，并以量化的方式分析特定詞語(yǔ)、概念在文本(集)中出現(xiàn)的頻次及相互之間的關(guān)系，以此挖掘文本作者、受眾及其所處文化和時(shí)代背景下蘊(yùn)含的各類相關(guān)信息。[4]43-52隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，近年來(lái)，較多學(xué)者將文獻(xiàn)計(jì)量法與內(nèi)容分析法結(jié)合使用。運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量與內(nèi)容分析相結(jié)合的研究方法首先必須完成文獻(xiàn)內(nèi)容主題詞類目設(shè)計(jì)，在此基礎(chǔ)上再酌情進(jìn)行主觀判斷并對(duì)相關(guān)類目加以計(jì)數(shù)，最后才用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)說(shuō)明文本關(guān)注重點(diǎn)、發(fā)布主體合作、歷史變遷等特征。采用文獻(xiàn)計(jì)量與內(nèi)容分析相結(jié)合的研究方法具有操作簡(jiǎn)單方便、人工歸類靈活易控等特征，并能發(fā)揮取長(zhǎng)補(bǔ)短的功效。[5]93-98本文將根據(jù)研究需要采用這種研究方法。

李燕凌1，2，柏花1

本文的研究步驟如下：第一步，檢索并收集動(dòng)物衛(wèi)生相關(guān)法律文本。我們按“動(dòng)物衛(wèi)生”和“動(dòng)物防疫”兩個(gè)關(guān)鍵詞在相關(guān)網(wǎng)站中進(jìn)行檢索，并采用標(biāo)題檢索與全文檢索相結(jié)合的方法，收集動(dòng)物衛(wèi)生相關(guān)法律文本。第二步，進(jìn)行主題詞類目設(shè)計(jì)。通過(guò)對(duì)所收集的動(dòng)物衛(wèi)生法律文本進(jìn)行主題內(nèi)容篩選，構(gòu)建動(dòng)物衛(wèi)生法律文本主題類目框架。第三步，重點(diǎn)對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本的主要類目進(jìn)行計(jì)量分析。即著重分析動(dòng)物衛(wèi)生法律文本中各主題詞類目出現(xiàn)頻次、類目之間的關(guān)系及其關(guān)注焦點(diǎn)的時(shí)間變化。第四步，綜合分析計(jì)量研究結(jié)果。在前面分析的基礎(chǔ)上分析我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本中存在的不足，并提出相關(guān)修改建議。

本文數(shù)據(jù)來(lái)源于“中國(guó)法律檢索系統(tǒng)”“中央法規(guī)司法解釋全庫(kù)”*截止到2013年12月15日，“中國(guó)法律檢索系統(tǒng)”收錄了自1949年起的法律法規(guī)共158萬(wàn)余條，涵蓋了中央政府層面(全國(guó)人大和各部、辦、委等)法律法規(guī)司法解釋、地方法規(guī)規(guī)章、合同與文書范本、港澳臺(tái)法律法規(guī)、中外條約、外國(guó)法律法規(guī)、法律動(dòng)態(tài)、立法背景資料等。為方便研究，本文所用該系統(tǒng)中的“中央法規(guī)司法解釋全庫(kù)”，共收錄信息17萬(wàn)余條，包括法律、行政法規(guī)、中央司法解釋、中央部門規(guī)章、團(tuán)體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定、軍事法規(guī)等。。考慮到地方動(dòng)物衛(wèi)生法律文本數(shù)量巨大、內(nèi)容繁雜，而且主要是對(duì)中央政府層面(特指全國(guó)人大及中央人民政府各部、辦、委、局，下同)頒布的法律法規(guī)及相關(guān)政策文本的傳達(dá)、解釋或具體實(shí)施辦法，重復(fù)或雷同的內(nèi)容較多，故本文所分析的動(dòng)物衛(wèi)生法律文本僅指中央政府層面法律法規(guī)及相關(guān)政策文本(以下一律簡(jiǎn)稱動(dòng)物衛(wèi)生法律文本)，不包括地方性政策法規(guī)。本文在動(dòng)物衛(wèi)生法律文本檢索中采用標(biāo)題檢索與全文檢索相結(jié)合的方法，將檢出的文章去除部分誤檢文獻(xiàn)后再進(jìn)行查重，共獲得297個(gè)待分析的法律文本。

二、動(dòng)物衛(wèi)生法律文本實(shí)證分析

(一)文本的主題類目分布特征

1、主題詞選取及高頻次主題詞統(tǒng)計(jì)

我們分別對(duì)297篇?jiǎng)游镄l(wèi)生法律文本逐一進(jìn)行閱讀，選取每篇文本中所有與動(dòng)物衛(wèi)生相關(guān)的主題詞。在初步選定的1276個(gè)主題詞中，再剔除那些過(guò)于空泛、重復(fù)較高的主題詞之后，最終形成了由455個(gè)主題詞構(gòu)成的主題詞集。我們對(duì)297篇法律文本進(jìn)行主題標(biāo)引和覆蓋率檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果顯示所有主題詞的總覆蓋率達(dá)到91%，充分說(shuō)明我們所選的455個(gè)主題詞可以大致反映中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律的基本面貌。我們根據(jù)確定的455個(gè)主題詞，運(yùn)用文本批處理命令，將297個(gè)法律文本的主題詞，添加主題詞字段，將主題詞字段保存至法律文本信息列表中，以便進(jìn)行分析。我們對(duì)那些在不同法律文本中出現(xiàn)次數(shù)超過(guò)40篇次(以篇為統(tǒng)計(jì)單位，即同一篇法律文本中出現(xiàn)多次只計(jì)1個(gè)篇次，下同)的文本進(jìn)行主題詞統(tǒng)計(jì)，高頻主題詞統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表1。

表1　高頻次(40次及以上)主題詞分布情況統(tǒng)計(jì)表

2、類目編碼及主題詞分布結(jié)構(gòu)

考慮到單個(gè)主題詞只能反映文本關(guān)注熱點(diǎn)，卻無(wú)法反映動(dòng)物衛(wèi)生法律文本體系的整體結(jié)構(gòu)特征，而編碼信度卻會(huì)直接影響到研究結(jié)果的正確性。因而，有必要對(duì)相關(guān)法律文本主題詞進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化整理和編碼分析。我們通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，內(nèi)容分析法中最常見(jiàn)的編碼信度檢驗(yàn)方法可有效地進(jìn)行文本內(nèi)容主題詞整體特征信度檢驗(yàn)。Nuunaly給出了編碼信度檢驗(yàn)方法經(jīng)典的信度判定標(biāo)準(zhǔn)，即信度值在0.7以上時(shí)表示研究結(jié)論的信度良好。[6]124-135本文將在中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本主題類目框架的基礎(chǔ)上，從不同研究視角對(duì)相關(guān)法律文本的主題詞特征進(jìn)行編碼信度檢驗(yàn)。

針對(duì)297個(gè)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本，我們對(duì)455個(gè)主題詞進(jìn)行語(yǔ)義分析和分類，歸納出二級(jí)編碼類目91個(gè)，進(jìn)一步迭代后我們?cè)贇w納出15個(gè)一級(jí)類目，最后我們將一級(jí)類目劃分為四大類目組，即動(dòng)物防疫組、出入境動(dòng)物檢疫組、動(dòng)物及其產(chǎn)品質(zhì)量安全保障組和實(shí)驗(yàn)室生物安全管理組。為便于利用統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行分析和更好地體現(xiàn)層次關(guān)系，我們對(duì)一級(jí)類目和二級(jí)類目進(jìn)行編碼，詳見(jiàn)表2。

表2　中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本主題類目分類統(tǒng)計(jì)表

表3　高頻(30次及以上)二級(jí)類目主題詞分布情況統(tǒng)計(jì)表

為進(jìn)一步分析297個(gè)法律文本的領(lǐng)域分布特征，我們根據(jù)91個(gè)二級(jí)主題類目，又對(duì)每個(gè)法律文本進(jìn)行二級(jí)類目標(biāo)引，再對(duì)二級(jí)類目出現(xiàn)的篇次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。我們分別以二級(jí)主題類目出現(xiàn)篇次在10次及以下、10次至20次、20次至30次、30次至40次、40次及以上類目出現(xiàn)篇次的結(jié)果進(jìn)行編碼信度檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果顯示，二級(jí)主題類目出現(xiàn)篇次在30次及以上時(shí)信度值即超過(guò)0.7，具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表3。

3、一級(jí)類目的共現(xiàn)聚類分析

表2和表3的編碼結(jié)果全面反映了目前我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本的主題類目框架，它們涵蓋了目前動(dòng)物衛(wèi)生法律文本所涉及的各主題領(lǐng)域。為進(jìn)一步集中了解動(dòng)物衛(wèi)生法律文本的主題分布特征，我們可以通過(guò)對(duì)15個(gè)一級(jí)類目主題詞進(jìn)行共現(xiàn)聚類分析，以挖掘一級(jí)類目之間的內(nèi)在聯(lián)系。所謂共現(xiàn)，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上標(biāo)目在同一個(gè)字段中出現(xiàn)的情況。[7]115-118我們采用這一方法對(duì)297個(gè)法律文本中的15個(gè)一級(jí)類目進(jìn)行共現(xiàn)分析，先在每篇法律文本中添加二級(jí)類目編碼，對(duì)同一一級(jí)類目下的二級(jí)類目編碼進(jìn)行整合，再為每篇法律文本添加一級(jí)類目編碼字段，最后對(duì)法律文本兩兩取其共現(xiàn)頻次，并根據(jù)文獻(xiàn)共現(xiàn)結(jié)果進(jìn)行聚類。我們?cè)赟PSS20.0中獲得一級(jí)類目的共現(xiàn)聚類結(jié)果如圖1所示。

圖1　一級(jí)類目主題共現(xiàn)聚類圖

圖1中主題類目之間的距離用歐氏距離表示，圖中標(biāo)示了10個(gè)、20個(gè)、30個(gè)和40個(gè)歐氏距離單位。圖中主題類目之間聚類距離越近，表明主題詞出現(xiàn)在同一篇法律文本中的機(jī)率越大。如動(dòng)物疫病的預(yù)防，動(dòng)物疫情的報(bào)告、通報(bào)和公布，動(dòng)物疫情的控制和撲滅等三個(gè)主題詞的聚類距離很小，說(shuō)明它們可能經(jīng)常出現(xiàn)于同一法律文本之中。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理、動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管與市場(chǎng)整治兩個(gè)主題詞的聚類距離也很小，說(shuō)明它們會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)在同一法律文本之中，并與包含政府監(jiān)管相關(guān)的主題詞“動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫”法律文本共同出現(xiàn)。其他主題詞之間的聚類距離相對(duì)都較長(zhǎng)，共現(xiàn)情況不多。特別是出入境動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫及其監(jiān)督管理、國(guó)際合作協(xié)定、病原微生物管理、實(shí)驗(yàn)室的設(shè)立與管理、種畜禽資源管理等5個(gè)一級(jí)類目的法律文本，其主題詞之間的聚類距離均超過(guò)10個(gè)歐氏距離單位，它們之間共現(xiàn)的情況非常少見(jiàn)。這在一定程度上反映出我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律制度條塊分割傾向明顯、制度碎片化程度嚴(yán)重。

(二)文本的發(fā)布單位及其合作特征

由于我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本發(fā)布單位較多，對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本的發(fā)布單位及其合作情況研究較為復(fù)雜。在我們所收集到的297個(gè)法律文本中，有262個(gè)法律文本屬于一個(gè)部門單獨(dú)發(fā)布，占法律文本總數(shù)的88.2%，因此，我們僅對(duì)297個(gè)法律文本中發(fā)文次數(shù)超過(guò)2次(含)的發(fā)布單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表4。

表4　動(dòng)物衛(wèi)生法律文本主要發(fā)布單位及單獨(dú)發(fā)布文本數(shù)

表4顯示，中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本的發(fā)布單位分布在不同層次的不同機(jī)構(gòu)之中，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的動(dòng)物衛(wèi)生法律只有8部，不到全部法律文本數(shù)的3%，而政府部門的行政規(guī)章、規(guī)范等文本達(dá)289個(gè)，其中國(guó)家農(nóng)業(yè)部發(fā)布的動(dòng)物衛(wèi)生行政規(guī)章多達(dá)179個(gè)，占整個(gè)法律文本數(shù)的60%以上。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的動(dòng)物衛(wèi)生法律體系結(jié)構(gòu)明顯不合理，發(fā)布單位權(quán)威性存在缺陷。

進(jìn)一步分析不難發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)布單位權(quán)威性缺陷的重要原因，主要在于我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本發(fā)布單位缺乏必要和有效的合作。在我們所收集到的297個(gè)法律文本中，只有35個(gè)法律文本由多部門聯(lián)合發(fā)布，其中由農(nóng)業(yè)部牽頭或參與發(fā)布的法律文本就有19個(gè)。動(dòng)物衛(wèi)生法律調(diào)整內(nèi)容涉及范圍廣泛、調(diào)整手段的技術(shù)性要求較強(qiáng)，需要政府部門之間密切加強(qiáng)合作。但是，我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生立法主體機(jī)構(gòu)較為單一、部門合作不強(qiáng)，對(duì)擴(kuò)大法律涵蓋面形成不利影響。

(三)文本發(fā)布的時(shí)間分布特征

1、文本的時(shí)序分布規(guī)律

我們對(duì)297個(gè)法律文本的發(fā)布時(shí)間按年代進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，各年分布數(shù)如圖2所示。

圖2　動(dòng)物衛(wèi)生法律文本的時(shí)間數(shù)量分布變化圖

從圖2可以看出，中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本的產(chǎn)出量總體呈階段性上升趨勢(shì)，2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織(WTO)之前，每年發(fā)布的法律文本數(shù)在5個(gè)之內(nèi)，加入WTO之后連續(xù)五年內(nèi)法律文本數(shù)量迅速增加。隨后接連出現(xiàn)兩個(gè)高位平臺(tái)振蕩，2006～2010年間每年發(fā)布的法律文本數(shù)在20～30個(gè)之間，2011～2013年間每年發(fā)布的法律文本數(shù)在30～40個(gè)之間，并于2011年達(dá)到高峰。這種變化趨勢(shì)與同期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展變化及政府職能轉(zhuǎn)變和策略選擇密切相關(guān)。

改革開(kāi)放后，隨著社會(huì)主義法制化進(jìn)程不斷深入，中國(guó)政府日益重視動(dòng)物衛(wèi)生法制建設(shè)。1985年國(guó)務(wù)院頒布了《家畜家禽防疫條例》(已失效)，標(biāo)志著我國(guó)正式步入依法防控動(dòng)物疫病的法治軌道。1991年10月30日第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議通過(guò)的《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》，成為新中國(guó)第一個(gè)規(guī)范動(dòng)物衛(wèi)生的法律，同時(shí)也使得我國(guó)動(dòng)物疫病防控工作邁入國(guó)際化進(jìn)程。20世紀(jì)90年代，頒布的動(dòng)物衛(wèi)生法律文本主要與進(jìn)出境動(dòng)物檢疫相關(guān)，這與當(dāng)時(shí)中國(guó)實(shí)施對(duì)外開(kāi)放、擴(kuò)大進(jìn)出口貿(mào)易的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景相適應(yīng)。2001年底中國(guó)加入WTO，為適應(yīng)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則要求，中國(guó)加快了動(dòng)物衛(wèi)生法律立法進(jìn)程，并初步形成了我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律體系的基本框架。

2、文本主題類目的時(shí)間變化趨勢(shì)

我們將一級(jí)類目編碼字段與法律文本發(fā)布時(shí)間字段結(jié)合，構(gòu)造類目與時(shí)間的關(guān)系曲線(見(jiàn)圖3)。

圖3　一級(jí)類目隨時(shí)間變化圖

圖3顯示，各類目頻次的變化與法律文本數(shù)量的變化基本一致，總體上成上升趨勢(shì)，但在每一時(shí)段中各類變化有一定差異。對(duì)297個(gè)法律文本詳細(xì)分析發(fā)現(xiàn)，自加入WTO以后，中國(guó)先后發(fā)生了2003年的“非典”、2004年的高致病性禽流感疫情、2005年的大規(guī)模豬鏈球菌病和口蹄疫等重大公共衛(wèi)生事件。為規(guī)范動(dòng)物養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展、保障人民身體健康與生命安全，中國(guó)政府及時(shí)頒布了一批動(dòng)物疫病防治法規(guī)，例如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》等。這以后，中國(guó)政府以加強(qiáng)突發(fā)重大動(dòng)物疫情應(yīng)急處置、動(dòng)物防疫、動(dòng)物及肉類產(chǎn)品進(jìn)出口檢疫等動(dòng)物衛(wèi)生工作為重點(diǎn)，建立了一大批動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)，動(dòng)物衛(wèi)生法律建設(shè)進(jìn)入深層次發(fā)展的新階段。

圖3還顯示，在297個(gè)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本中，一級(jí)類目主題詞出現(xiàn)頻數(shù)位列前三位的依次為“動(dòng)物防疫保障制度”、“動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管與市場(chǎng)整治”和“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理”，充分說(shuō)明主題詞所反映的這些工作是中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律立法關(guān)注的焦點(diǎn)所在。不過(guò)，三個(gè)一級(jí)類目主題詞出現(xiàn)頻數(shù)的高峰期各不相同，“動(dòng)物防疫保障制度”一級(jí)類目主題詞在2001年以前一直都在10篇次以下，2012年達(dá)到高峰值111篇次。“動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管與市場(chǎng)整治”一級(jí)類目主題詞在2011年達(dá)到高峰值，近年來(lái)，“病死豬”、“瘦肉精”、“地溝油”等重大食品安全事故頻繁曝光，其在新出臺(tái)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本中出現(xiàn)的頻數(shù)也有進(jìn)一步增多的趨勢(shì)?！皠?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理”一級(jí)類目主題詞自2003年暴發(fā)“非典”以來(lái)迅速受到動(dòng)物衛(wèi)生立法者重視。在動(dòng)物衛(wèi)生立法“熱”的同時(shí)，圖3也顯示出一些動(dòng)物衛(wèi)生領(lǐng)域立法“冷”的狀況。例如，作為動(dòng)物衛(wèi)生安全管理四個(gè)重要環(huán)節(jié)的“動(dòng)物疫病的預(yù)防”和“動(dòng)物疫情的報(bào)告、通報(bào)和公布”、“動(dòng)物疫情的控制和撲滅”、“動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品的檢驗(yàn)檢疫”，雖然其一級(jí)類目主題詞出現(xiàn)頻數(shù)變化各異，但在法律文本中出現(xiàn)的頻次始終在10~20篇次的低位徘徊。2011年之前，“獸藥管理”、“飼料和飼料添加劑管理”、“種畜禽資源管理”、“病原微生物的分類管理”、“實(shí)驗(yàn)室的設(shè)立與管理”等一級(jí)類目主題詞出現(xiàn)頻次均在10次左右，直到近兩年才略有提升。這些變化說(shuō)明上述一級(jí)類目主題詞所反映的動(dòng)物衛(wèi)生立法工作現(xiàn)階段在我國(guó)尚未引足夠重視。這些動(dòng)物衛(wèi)生專業(yè)領(lǐng)域的法律制度體系不健全，必將嚴(yán)重制約我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

三、動(dòng)物衛(wèi)生法律文本的基本特征

(一)規(guī)范動(dòng)物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法目標(biāo)明確、立法重點(diǎn)突出

中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本的高頻主題詞統(tǒng)計(jì)結(jié)果反映，我國(guó)著重加強(qiáng)動(dòng)物產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域立法的目標(biāo)十分明顯，為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、動(dòng)物檢疫和動(dòng)物防疫三大重點(diǎn)工作提供有力的法律保障。表1顯示，在我們選出的455個(gè)主題詞里，出現(xiàn)頻次在40次以上的主題詞有30個(gè)，累計(jì)出現(xiàn)頻次達(dá)1719篇次。排在前三位的分別為動(dòng)物檢疫合格證明、檢驗(yàn)檢疫、動(dòng)物防疫體系和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)(并列)。與動(dòng)物檢疫工作直接相關(guān)的主題詞3個(gè)，共計(jì)出現(xiàn)241篇次，包括動(dòng)物檢疫合格證明、檢驗(yàn)檢疫、出入境；與動(dòng)物防疫工作直接相關(guān)的主題詞8個(gè)，共計(jì)出現(xiàn)484篇次，包括動(dòng)物防疫體系、應(yīng)急預(yù)案、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)、無(wú)規(guī)定疫病區(qū)、強(qiáng)制性措施、動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查站、強(qiáng)制免疫；其余19個(gè)高頻主題詞均屬于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作范疇，共計(jì)出現(xiàn)994篇次，占高頻主題詞總篇次的57.8%。不過(guò)，我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律在特別強(qiáng)調(diào)規(guī)范動(dòng)物產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的前提下，動(dòng)物衛(wèi)生“事后監(jiān)督”特征也較為突出，高頻主題詞中的規(guī)模養(yǎng)殖、飼養(yǎng)場(chǎng)、屠宰、技術(shù)規(guī)范、交易市場(chǎng)等5個(gè)直接規(guī)范養(yǎng)殖企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的主題詞共計(jì)出現(xiàn)279篇次，在法律文本中均明顯反映出“事后監(jiān)督”的特征。與此同時(shí)，在我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本高頻主題詞中，反映國(guó)際動(dòng)物衛(wèi)生法律關(guān)注熱點(diǎn)的動(dòng)物源性食品安全、動(dòng)物福利、畜禽資源管理、病原微生物管理等主題詞出現(xiàn)頻次甚少。總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本對(duì)動(dòng)物產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)直接管制較多，而對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品安全性及其對(duì)人類健康的保障約束力明顯不足，顯露出“治標(biāo)輕本”的弱點(diǎn)。

(二)政府行政行為調(diào)整有力、市場(chǎng)主體法治功能不強(qiáng)

中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本主題類目分類統(tǒng)計(jì)結(jié)果(表2)反映，在15個(gè)一級(jí)類目和91個(gè)二級(jí)類目中，除獸藥管理、飼料和飼料添加劑管理兩個(gè)一級(jí)類目中部分二級(jí)類目之外，至少有77個(gè)二級(jí)類目所涉及的動(dòng)物衛(wèi)生法律文本以規(guī)范政府行政行為為主，占二級(jí)類目總數(shù)的84.6%。相反，針對(duì)企業(yè)(市場(chǎng))主體的法律規(guī)范文本中包含的二級(jí)類目只有14個(gè)，僅占二級(jí)類目總數(shù)的15.4%。中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本調(diào)整政府行政行為的內(nèi)容十分豐富，也使得政府在動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法過(guò)程中擁有的行政裁量權(quán)范圍廣、種類多、幅度大，對(duì)市場(chǎng)主體的法治功能規(guī)范乏力，表現(xiàn)出鮮明的“政府驅(qū)動(dòng)”立法特征。

(三)傳統(tǒng)領(lǐng)域立法完備、制度創(chuàng)新能力不足

從更深層次看，中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生立法實(shí)踐充分體現(xiàn)了“以防為主、防治結(jié)合”的動(dòng)物衛(wèi)生防疫方針，但在面對(duì)新形勢(shì)、適應(yīng)新情況方面明顯存在制度創(chuàng)新能力較弱的問(wèn)題。從表2和表3的綜合分析不難發(fā)現(xiàn)，在四個(gè)大類目組中，動(dòng)物防疫類目組所含一級(jí)類目有7個(gè)、二級(jí)類目45個(gè)，一級(jí)與二級(jí)類目都接近于相應(yīng)類目總數(shù)的一半。而其余三個(gè)大類目組所含一級(jí)類目8個(gè)、二級(jí)類目46個(gè)，其中，出入境動(dòng)物檢疫類目組所含一級(jí)類目有2個(gè)、二級(jí)類目9個(gè)；動(dòng)物及其產(chǎn)品質(zhì)量安全保障類目組所含一級(jí)類目有3個(gè)、二級(jí)類目28個(gè)；實(shí)驗(yàn)室生物安全管理類目組所含一級(jí)類目有3個(gè)、二級(jí)類目9個(gè)。雖然近年來(lái)我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生立法出現(xiàn)了“技術(shù)驅(qū)動(dòng)”的苗頭，受非典、禽流感等一些新傳染疫病影響，《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》、《高致病性禽流感防治技術(shù)規(guī)范》等部門規(guī)章相繼頒布實(shí)施，但是，在297個(gè)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本中出現(xiàn)頻數(shù)在30篇次及以上的二級(jí)類目，大多數(shù)還是集中在動(dòng)物防疫方面，而在源性動(dòng)物食品安全、動(dòng)物福利、畜禽資源管理等方面的立法，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然存在較大差距。

(四)動(dòng)物衛(wèi)生法律發(fā)布單位合作不力、制度碎片化程度嚴(yán)重

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)初步建立起動(dòng)物衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)管理體系。但是，由于受傳統(tǒng)體制機(jī)制中深層次矛盾影響，動(dòng)物衛(wèi)生法律建設(shè)仍然存在“垂直領(lǐng)導(dǎo)、水平分割”的特點(diǎn)。表4顯示，作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)的最高權(quán)威作用仍有待加強(qiáng)。立法權(quán)力高度集中的農(nóng)業(yè)部以及地方政府農(nóng)業(yè)行政主管部門，同時(shí)肩負(fù)動(dòng)物產(chǎn)業(yè)發(fā)展、動(dòng)物防疫和衛(wèi)生監(jiān)督等多重職能，在立法、司法和行政之間“走鋼絲”，提高立法質(zhì)量的任務(wù)十分艱巨。在我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生立法實(shí)踐中，不同政府部門之間雖有合作，但銜接與整合不夠，影響了動(dòng)物衛(wèi)生規(guī)范化發(fā)展的進(jìn)一步深入，甚至出現(xiàn)某些法律盲點(diǎn)。中央與地方政府客觀上也存在立法權(quán)力邊界不清的問(wèn)題，導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程中對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生法律執(zhí)行的級(jí)級(jí)異化，更加擴(kuò)大了制度碎片化不良后果。

四、結(jié)論與政策建議

基于以上對(duì)中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律文本的研究，不難發(fā)現(xiàn)：

(一)立法內(nèi)容與規(guī)范對(duì)象亟待改革。中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律強(qiáng)調(diào)規(guī)范動(dòng)物產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)源性動(dòng)物食品安全、動(dòng)物福利等問(wèn)題關(guān)注不夠。動(dòng)物衛(wèi)生立法規(guī)范政府行政行為有力，但充分發(fā)揮市場(chǎng)主體參與動(dòng)物衛(wèi)生法治的功能不強(qiáng)。

(二)制度碎片化催生立法機(jī)制創(chuàng)新。中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生立法強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)部“獨(dú)占鰲頭”地位的同時(shí)，缺乏相關(guān)部門良好的立法合作機(jī)制。行政與司法的掣肘、部門利益沖突等，都在一定程度上降低了法律本身的科學(xué)性。

本文主要研究結(jié)論為深入推進(jìn)動(dòng)物衛(wèi)生領(lǐng)域科學(xué)立法、民主立法，加快形成動(dòng)物衛(wèi)生領(lǐng)域依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)的法治局面，以至促進(jìn)整個(gè)公共衛(wèi)生領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化給出如下政策建議：

第一，堅(jiān)持以人為本、服務(wù)市場(chǎng)，深化動(dòng)物衛(wèi)生立法內(nèi)容改革。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。我們必須恪守以民為本、立法為民理念深化動(dòng)物衛(wèi)生法律內(nèi)容改革，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性。動(dòng)物衛(wèi)生立法既要規(guī)范動(dòng)物產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但根本目的在于保障人民身體健康。要充分發(fā)揮企業(yè)(市場(chǎng))參與動(dòng)物衛(wèi)生立法的積極性，促進(jìn)形成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)局面；要加快與國(guó)際動(dòng)物衛(wèi)生法律接軌并根據(jù)中國(guó)國(guó)情形成中國(guó)特色的動(dòng)物衛(wèi)生法律體系，積極穩(wěn)妥地?cái)U(kuò)大動(dòng)物衛(wèi)生法律在源性動(dòng)物食品安全、種畜禽資源管理等領(lǐng)域的覆蓋面。

第二，發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，加強(qiáng)部門合作，促進(jìn)動(dòng)物衛(wèi)生立法機(jī)制創(chuàng)新。要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。我們要堅(jiān)持立改廢釋并舉，打破條塊分割和立法“部門壟斷”局面，強(qiáng)化動(dòng)物衛(wèi)生立法各發(fā)布主體之間的協(xié)同與合作，清除法律文本中的重復(fù)和沖突，掃除法律規(guī)范內(nèi)容盲點(diǎn)死角，加強(qiáng)法律文本整合，盡快建成全方位的動(dòng)物衛(wèi)生法律體系。

第三，充分發(fā)揮動(dòng)物產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律服務(wù)功能，搶占動(dòng)物衛(wèi)生立法世界制高點(diǎn)。當(dāng)今世界科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，動(dòng)物衛(wèi)生立法更是一項(xiàng)技術(shù)性、創(chuàng)新性很強(qiáng)的工作。我們必須健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，大膽探索“自下而上”、“自外而內(nèi)”、“自粗而細(xì)”的立法精細(xì)化創(chuàng)新模式。當(dāng)前，要特別注重在轉(zhuǎn)基因動(dòng)物產(chǎn)品、源性動(dòng)物食品安全及其檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)突破。立法過(guò)程中，不僅要探索委托第三方起草法律法規(guī)草案的新模式，而且要在動(dòng)物衛(wèi)生立法過(guò)程中邀請(qǐng)相關(guān)行業(yè)專家加入立法起草工作，保證動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)的科學(xué)性、專業(yè)性和可操作性。

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責(zé)任編輯：饒娣清

Research on the Characteristic of China’s Animal Health Law Text ——Based on the perspective of econometric analysis method

LI Yan-ling1，2，BAI Hua1

(1.SchoolofPublicManagementandLaw,HunanAgriculturalUniversity,Changsha,Hunan410128,China；

2.SchoolofHumanitiesandSocialSciences,NanyangTechnologicalUniversity,639798，Singapore)

Abstract：Based on the quantitative analysis method, the paper investigates the existing animal health-related 297 legal texts. The empirical analysis puts an emphasis on the focus of the text, the releasing subjects as well as the historical changes. The analysis indicates that the problems lie in the facts that the direct control legislation on animal industries production and management is numerous but is lacking effective standard of products safety; the releasing subjects publish such texts separately without sufficient coordination; the adjustments of government administrative behavior happen frequently, while the legal function of market subjects is weak. The analysis suggests that： firstly, to adhere to service the market and deepen the legal reform on animal health; secondly, to strengthen cooperation between sectors and promote the innovation of animal health legislative mechanisms; thirdly, to play fully the role of legal service of industry and get the leading position of the international animal health legislation.

Keywords：animal health legal texts of China；quantitative analysis method；animal health and epidemic prevention