制度內(nèi)外的困境——南京國民政府時期行政訴訟制度實效不彰的原因*

宋玲

(中央民族大學法學院，北京100088)

摘 要:民國南京國民政府時期建立了系統(tǒng)的行政訴訟制度,設立了專門的行政法院。通過對行政法院受理案件的整理和統(tǒng)計,我們發(fā)現(xiàn),南京國民政府時期的行政訴訟實效未得到很好的彰顯。這既有制度內(nèi)部的原因,如訴訟程序設計、審判人員選拔和保障等方面的弊端,也有制度以外的原因,如政治、經(jīng)濟、文化等方面的制約。

關鍵詞:南京國民政府;行政訴訟;實效

中圖分類號:D929 文獻標識碼:A

收稿日期：*2015-05-20

作者簡介：宋玲(1979-)，女，安徽黃山人，中央民族大學法學院副教授，法學博士。主要從事中國近代法律史、民族法律史研究。

基金項目：國家社科

國民政府奠都南京之后，隨即就開始了一系列設范立制的活動，行政訴訟制度即為其一。自1933年8月行政法院受理行政訴訟案件開始，至國民政府退守臺灣前夕，有統(tǒng)計顯示，在近16年的時間內(nèi)，行政法院一共受理案件3418件，其中結(jié)案1696件，未結(jié)1722件。[1]而在所結(jié)的案件中，大多是以駁回行政相對方的訴訟請求結(jié)案的，且很多案件久拖不決。此外，是否得以切實執(zhí)行，也大有疑問。民國政府雖然建立了行政訴訟制度，也設專門的行政法院負責處理，鼓勵“民告官”，但其實效是未得到彰顯的。是什么緣故導致了這個結(jié)果？本文擬從分析此期行政訴訟制度實行的情形入手，揭示其實效不彰之因，最終總結(jié)相關啟示。

一、南京國民政府時期的行政訴訟制度及其實效

民國時期的行政訴訟制度繼承了北洋政府時期的行政訴訟制度而又有所發(fā)展。1932年的《行政訴訟法》第一條開宗明義地規(guī)定:“人民因中央或地方官署之違法處分致?lián)p害其權利，但經(jīng)訴愿法依法提起再訴愿而不服其決定或提起訴愿三十日內(nèi)不為決定者，得向行政法院提起行政訴訟”。[2]188這就意味著，只要是損害人民利益的一切行政違法處分，理論上都在訴訟范圍之列，當然其條件是要經(jīng)過復議前置的程序。而該法第八條和第二十三條規(guī)定了起訴期限。第八條是初審之訴的期限，第二十三條是再審之訴的期限。因為行為人在兩種情形下可以提出行政訴訟，即不服再訴愿之決定以及雖提起再訴愿但再訴愿機關不為決定這兩種情況。所以相應也有兩種起訴期限，一是自再訴愿決定書達到之次日起六十日內(nèi)向行政法院提起訴訟；二是再訴愿不為決定滿三十天的次日起，六十日內(nèi)向行政法院提起訴訟。第二十三條則規(guī)定再審之訴應于六十日內(nèi)提出，這個期間自初審判決送達時起算，其事由發(fā)生在后或知悉在后者，自發(fā)生或知悉時起算。

此外，該法還規(guī)定了書狀起訴、書狀中所需要寫明的事項、評事的回避、訴狀的受理等事項。案件審理以書面審為原則，以言詞審為補充。經(jīng)集體評議后，給出裁判書。結(jié)果有三種：一是維持原行政處分。如果行政官署的處分并沒有違反法律，則行政法院應該作出維持原行政處分的裁決。二是取消原行政處分。如果原行政處分部分或全部違法，應當做出部分或全部取消原行政處分的裁決。包括部分取消和全部取消兩種情況。三是變更原行政處分。如果行政處分確屬違法，為了避免原行政官署再次做出違法處分的決定，行政法院得依法直接改變原處分的內(nèi)容，代替行政官署做出行政處分。至于行政訴訟附帶民事訴訟的情形，如果行政法院認為其起訴為有理由者，那么應當判決被告對原告進行損害賠償；如果認為無理由者，則駁回原告的損害賠償訴訟請求。判決生效后，則 “行政訴訟判決之執(zhí)行由行政法院呈由司法院轉(zhuǎn)呈國民政府訓令行之”。[3]188

這一立法基本上給行政訴訟活動確立了方向，理論上受行政違法處分的相對人據(jù)此得以維護自身權益。那么其行使效果究竟如何呢？很遺憾，我們無法找到當事人(尤其是行政相對方)的有關評論以及案件執(zhí)行情形的詳細統(tǒng)計數(shù)據(jù)等權威材料，而只能從行政法院內(nèi)部人士所作的評價以及相關學者的研究結(jié)論中，得到相關的回答。雖然不是直接的效果評測，但是這些評價和研究結(jié)論，也可以從一個側(cè)面反映出行政訴訟的實效，其實效總體而言是“不彰”的。

首先，時任國民政府行政法院院長張知本先生對于當時行政訴訟的評價，具有典型性。他在給《行政法院判決匯編》中寫的“序”中，對行政訴訟制度進行了一番檢討，提出了三條改進意見，反映了行政訴訟制度的運行效果是打了折扣的，即法律實效不彰。他是這樣說的：

“我們把上面的簡略說明看完之后，*在這段文字之前，張知本簡略說明了當時行政訴愿制度和行政訴訟制度的若干要點。即不能不加以檢討，提出些改進的意見：

第一，訴愿決定一定要做成決定書，這是《訴愿法》上所明白規(guī)定的，但不少的機關，往往以批示了事，合法與否，理由充分與否，均在所不計，似此殊失行政救濟之本意。故各機關應有專人負此責任，負此責任之人，并應為具有法律專門知識者。

第二，提起行政訴訟，一定要經(jīng)過訴愿和再訴愿，事實上等于三級審，至于商標案件，連同審查再評定，事實上等與四級審，一件事經(jīng)過三四級審理，耽擱的時間，一定很長，尤其是訴愿和行政訴訟，原則上采書面審理主義，調(diào)取案件，也需要很長的時日，所以一件事，等到判決之后，事過境遷，已經(jīng)失掉了原告請求時的本意了。這種級數(shù)，實有縮短的必要。

第三，主管行政訴訟，全國只有一個行政法院，高高在上，往往為國人所忽略，一提到行政法院，所司何事，不但一般人莫名其妙，即大學畢業(yè)生，甚至大學法律系畢業(yè)生，亦瞠目不能答對，這個制度，確有改革的必要……”[4]4

這段引文是行政法院院長對行政訴訟制度的反思。其中的劃線部分，正好說明了這個制度的社會效果究竟如何。張后來一直呼吁通過在全國設地方行政法院，來擴大行政法院的影響，使廣大百姓知道有行政法院和行政訴訟這回事，不過終究沒有實現(xiàn)其夙愿。

其次，統(tǒng)計一下《行政法院判決匯編》中原告勝訴的比率，如下表所示：

《匯編》所示判決情形一覽表 * 需要說明的是，有的案件中，既撤銷了再訴愿訴愿決定，也駁回了原告的部分請求，在這種情形下，我們還是將之歸類在“撤銷之訴”中，所以以上的表格只是具有相對的意義，有時一個案件會兼有兩種類型的情形。

(資料來源：《行政法院判決匯編》，上海法學編譯社1948年版)

原告被駁回訴訟請求的比率達到了62.2%，這個數(shù)據(jù)實際上是具有代表性的。*《行政法院判決匯編》系行政法院自行編輯，選擇1933年行政法院受案以來到1947年6月這十四年間的典型案例匯編而成，由上海法學編譯社于1948年4月出版。該判決錄匯編分“實體部分”和“程序部分”兩編，實體部分“土地”、“水利”、“倉儲”等十三類，是指在這十三類案件中，行政機關的違法行政，導致公民權益受損而提起的案件的判決。而程序部分則分為“行政訴訟”和“訴愿”兩類，主要是指在這兩類案件中，因當事人違反法定程序，而由行政法院作出的判決。合這兩部分計，共收有案件90個。雖然樣本量不大，但是卻能較好地反映行政訴訟的案件的審理情形和駁回率。有學者統(tǒng)計了1933年6月到1935年9月的行政訴訟案例，發(fā)現(xiàn)這段時間，共受理案件404件，駁回179件，占起訴的44%；行政法院正式受理行政訴訟225件，民告官勝訴者43件，占受理案件綜述的19%，占提起行政訴訟的1%。[5]36說明“民告官”實際上勝訴率是相當?shù)偷?，百姓的權益很難通過行政訴訟得以維護。且這還是行政違法侵害百姓權益的情況，還沒有將行政不當?shù)那樾斡嬎阍趦?nèi)。所以由此可證，原告希望用行政訴訟的方式維護自己的權益，其成功率是較低的，而即使勝訴，能否得到切實執(zhí)行，仍值得懷疑。

此外，當前可見的研究成果*相關論點參見劉錚：《南京國民政府行政法院創(chuàng)建問題考》，載《河南師范大學學報》，2011年第4期；張生：《中國近代行政法院之沿革》，載《行政法學研究》，2002年第4期；周海燕等：《南京國民政府行政法院述論》，載《長春師范學院學報》，2009年第4期；孫之智：《中國近代行政訴訟制度研究》，中國社會科學院研究生院2005年碩士學位論文；劉莉佳：《南京國民政府時期行政法院制度研究》，南京師范大學2012年碩士學位論文；郭娟：《南京國民政府時期訴愿制度探略》，西南政法大學2009年碩士學位論文；李孝猛：《社會變遷與制度重構(gòu)——中國行政訴訟制度現(xiàn)代化研究》，華東政法大學2004年博士學位論文；周海燕：《南京國民政府司法院研究》，江西師范大學2008年碩士學位論文；郭正懷：《民國時期審判制度研究》，湘潭大學2010年博士學位論文。，都提到了此制度在實效方面未達到理想的預期。所以，即便我們的論據(jù)尚不夠嚴密，但是南京國民政府時期的行政訴訟制度實效不彰，確實為不爭的事實。

二、行政訴訟制度實效不彰的原因

要想揭示法律效果之所以沒有達到立法預期，必須從兩個大的方面來著眼，一是在法律系統(tǒng)內(nèi)部著眼，另一個是在法律系統(tǒng)外部著眼，又可以具體分為政治的沖擊、經(jīng)濟的制約、文化的影響和社會形勢的限制四個方面的因素。

(一)制度本身的原因

制度本身之不善，是造成行政訴訟受限制的原因，這也是時人與當今研究者所得出的通識，上文張知本的檢討中已經(jīng)明確地提及。我們再將之細化梳理一下。

1.程序上的繁瑣造成訟累

按照《行政訴訟法》的規(guī)定，必須要經(jīng)過兩級訴愿才能向行政法院提起訴訟，且基本上是通過書狀往來實現(xiàn)。從當事人進行第一次訴愿開始，到判決完畢，要經(jīng)過一個漫長的、繁瑣的過程，如下圖所示：

根據(jù)這個關系圖，一個行政訴訟的原告是從第一次訴愿開始進行一整套程序的。訴愿人首先應當向訴愿機關提起訴愿，同時將訴愿書副本送于原處分機關，原處分機關收到訴愿書副本后，要出具答辯書，并將必要之關系文件送交訴愿機關。受理訴愿的機關，在接受訴愿書時，要調(diào)閱原處分機關的相關卷宗，卷宗調(diào)齊后，分配主管部門審核，經(jīng)審核，再擬定訴愿決定書，送達至訴愿人。訴愿人如果不服此訴愿書，就要向再訴愿機關提出再訴愿申請，接到再訴愿申請書后，再訴愿機關相應也要調(diào)閱原訴愿機關的卷宗。調(diào)閱后，再進行評議，擬定再訴愿決定書。如果當事人不服再訴愿決定，或者經(jīng)等待，過一段時間后再訴愿機關沒有回音，他就可以向行政法院起訴(這里說的是以再訴愿機關為被告的情形，《行政訴訟法》經(jīng)過修改后則有不同)，同時將起訴狀副本送于再訴愿機關，再訴愿機關相應出具答辯狀，行政法院需要向再訴愿機關和原訴愿機關調(diào)取相應卷宗，通知答辯及閱卷、擬稿、評議、送核、發(fā)繕送達等一套手續(xù)，才算一個回合完成。如果是駁回原告起訴，或者原告敗訴，自然是一個失望的結(jié)果；如果勝訴，還得由行政法院呈請司法院轉(zhuǎn)呈國民政府，再遞轉(zhuǎn)原處分官署執(zhí)行。

這是最順利的情形，一般至少需要一年時間。如果是戰(zhàn)時，情況就更復雜。比如，書狀在某個環(huán)節(jié)中出了紕漏，出現(xiàn)送達不到或者程式有誤需要補正的情形，則整個程序走完，勢必花費更多的時間。這樣一來，即便最后官司勝訴，對于人民最初的起訴目的，也有可能落空。所以這個繁瑣的程序設計，會令人民在決定提起行政訴訟一事上望而生畏。

2.評事的任用和保障制度不足以保證其勝任司法審判工作

1932年的《行政法院組織法》對評事的任用和保障規(guī)定得極其簡單，對于評事的資格，僅規(guī)定“對于黨義有深切之研究者；曾任國民政府統(tǒng)治下簡任職公務員二年以上者；年滿三十歲者”這三個條件，完全沒有提到評事行政上和司法上的能力要求，直到1945年修改時，才加入了這一要求。其要求任職資格的第一條，也不在于其法律或行政經(jīng)驗，而要求“精通黨義”，1945年改成“三民主義”。通“黨義”就能勝任專業(yè)性的司法工作嗎？事實上是值得懷疑的。也許在實踐中也出現(xiàn)了這樣的弊端，最終在1948年修正后的《行政法院組織法》中，這一條款才得以刪除。

至于評事的保障，在1932年的《行政法院組織法》中，只提到了一句話，就是“準用關于推事保障”(第九條)之規(guī)定，顯然較之于北洋政府平政院細密保障推事的權益，反而是落后了。所以，有學者在比較了平政院和行政法院后，得出了這樣的區(qū)別：

“平政院評事之選任及程序，頗為慎密，而行政法院評事之選任，則無明文。

平政院評事之保障，相當周密。對其懲戒事件，另設懲戒委員會予以處理，行政法院評事仍由公務員懲戒委員會主理懲戒，與一般公務員無異”。[6]534

行政法院司法人員的配置，實質(zhì)上是不足以保障審判質(zhì)量的。幸好行政法院的業(yè)務量不大，否則，情形可能更糟。

3.其他方面的制度弊端

還有其他方面的一些弊端，學者多已提及。比如，行政法院不夠深入社會。全國僅設立一所行政法院，其他地方都無分院，僅首都具有，而許多地方，離首都較為遙遠，即便不用出庭訴訟，文書往來也極其耗費時間和精力。雖然行政審判注重法律審且事實一般都很清楚，但是如果以此自設藩籬，還是不利于行政審判的。因為法律規(guī)定了以書面審為原則，所以行政法院以此為據(jù)，很多時候可能會滋生“不作為”的做法。而沒有確定的事實，對于判斷法律的意義，有時也會構(gòu)成妨礙。因為很多時候需要根據(jù)事實確定法律的含義，這叫“法律適用的語境”，不通過言詞審有時是難以得出確切事實的。此外，行政法院沒有執(zhí)行之權，即便出具了判決，還得由行政法院轉(zhuǎn)司法院，再轉(zhuǎn)國民政府以訓令的方式付原處分官署執(zhí)行。這樣如果司法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)出現(xiàn)齟齬時，執(zhí)行能否得到落實，尚存在疑問。這樣一種制度設計，實際上對行政法院的權威也是一個不小的損壞。

(二)制度外的因素

除了制度本身存在瑕疵之外,制度以外的因素也是造成行政訴訟實效不彰的重要原因，甚至在某種程度上，為主要的原因。此中情形，十分復雜，我們僅具要者敘述如下：

1.政治因素

政治因素包羅萬象，難以盡舉，在筆者看來，與本題最為切要的因素有以下三個方面：

(1)行政權對司法權的干預

國民政府中，存在著行政權對司法權的侵蝕。其中一個最為明顯的表現(xiàn)就是司法行政權的無限擴大和司法權的相對萎縮，這可以從司法行政部的隸屬問題的反復上可見一斑。1928年的《司法院組織法》明確規(guī)定，司法院設有司法行政署，掌管司法行政。同年11月17日，司法行政署改稱司法行政部，仍隸司法院。而1932年時，行政院改行內(nèi)閣責任制時，將司法行政部又改隸于行政院。該部掌握了司法經(jīng)費、人事、獄政等大權。司法院名義上為最高司法機關，卻不能過問司法行政，無疑導致了行政干預司法的結(jié)果。這個問題遭到當時許多有識之士的批評。于是在1934年10月17日修正的《國民政府組織法》中，又規(guī)定將司法行政部重新隸屬于司法院。不過雖改隸于司法院，但是司法行政部卻因與行政院的這一層關系，其權力在司法院內(nèi)部是最大的，甚至很多時候不受司法院管制。即便如此，好景也不長，到了1943年，司法行政部再改隸于行政院，一直到1949年。從此，司法院的司法行政權改由司法行政部管理，司法院行政權完全由行政機構(gòu)主宰，與司法院徹底脫離了干系。

20年之內(nèi)，司法行政部的歸屬問題翻來覆去，這種反復反映了行政權和司法權的爭奪，最終司法行政部還是被行政院控制。誠如學者所言：“司法行政部隸屬于司法院時，尚且存在行政干預司法之嫌，把司法行政部從司法院劃出后，行政對司法的干預更加堂而皇之，司法院職掌僅剩下狹義上的司法權，司法權認為受到割裂，妨害了司法權的獨立。國家行使司法權時，必然會有與其相配套的行政事務，如任免人員、調(diào)整司法機構(gòu)、監(jiān)督審判權的行使以及審判結(jié)果的執(zhí)行，這些都是為了輔助狹義司法權而必具的司法行政權，現(xiàn)在把它從司法權中分離出去，司法權即無法統(tǒng)一。司法行政隸屬于行政院，在一黨統(tǒng)治之下不無流弊，司法行政不由司法院兼管，而由行政院設部任免司法人員，實際上司法官等于行政官的附庸……”[7]

司法院的人事、財政、監(jiān)督審判等權力掌握在行政院下的司法行政部手里，則隸屬于司法院的行政法院能有多大權力去監(jiān)督行政行為并糾正行政違法，就是一個大大的疑問了。如果作為被告的再訴愿機關為行政院，則作為原告的普通百姓勝訴幾何？我想這也許可以解釋原告訴訟請求被駁回的比率為什么如此之高了吧。

(2)司法黨化

南京國民政府奉行“一黨治國”、“以黨治國”的政治方略，其公務員皆須奉行為“黨國”服務的理念，“黨”在“國”上。在選拔公務人員，尤其是司法官員時，比較注重其對于國民黨“黨義”的理解。有學者在評論司法黨化時指出： “司法黨化是國民黨‘以黨治國’理論在司法領域的必然反映和具體化，其基本含義是通過國民黨對司法權的控制，使國家的司法變成國民黨落實自己意志，推行自己政策，實現(xiàn)自己對社會管理、控制的一種工具和手段。至于具體做法又大致可以分為兩個方面：一是司法人員的黨化，借此把司法權牢牢控制在執(zhí)政黨手中；二是在司法審判環(huán)節(jié)中注意黨義之運用，即利用審判活動落實國民黨的黨義和黨綱”。[8]

在這種司法黨化的環(huán)境下，行政審判人員身上不可避免地具有 “黨義”印記。在解釋法律時，首要的也是以“黨義”的精神來貫徹其中。雖然不能以此就認定行政法院評事會枉法裁判，而失去獨立司法之精神，但是至少在心理上，評事們會受這種“黨義教育”潛移默化的影響，從而在做決定時，盡量發(fā)掘原來處分官署、訴愿機關、再訴愿機關的合理性，除非后三者存在著十分明顯的違法行為。這一點，通過仔細閱讀《行政法院判決匯編》時，可以很清晰地感受到。

(3)軍人政治

南京國民政府成立時，只是形式上統(tǒng)一了全國。國民政府除了中央軍控制的地盤外，對于其他地方，只能行類似于古代的“羈縻”統(tǒng)治。自此，許多軍隊駐扎在某地時，都有對地方政務發(fā)號施令之嫌。比如在《行政法院判決匯編》中記載了一個案件：一個販子從江西永新販運土硝至湖南，在攸縣被扣，原告不服政府認為他“無照經(jīng)營”而給予的處罰，其所持的理由就是其持有“第十六軍軍長李蘊衍*國民革命軍歷史上先后有兩個第16軍，第一個是范石生任軍長的第16軍，第二個則是由原湘系軍閥所屬的第53師改編而成的第16軍，由原53師的師長李蘊衍任軍長。1932年至1934年，該軍參加了對鄂豫皖蘇區(qū)的“圍剿”和對中央蘇區(qū)的第4、第5次“圍剿”作戰(zhàn)，其駐扎地即為本案所提到的江西永新縣。核發(fā)之證照”。[4]52軍隊何以能核發(fā)地方的護照呢？雖然護照被行政法院評判為不足以對抗國民政府和財政部核發(fā)的證照和運單，但是從原告提出的理由來看，李軍長核發(fā)的證照在永新地方至少是十分有效的，這就是軍人干預地方政治的一個表現(xiàn)，這種表現(xiàn)在民國歷史上是不鮮見的。

總之，行政權對司法權的侵害、司法黨化的趨勢以及軍隊對地方政務的干預，這種種情形，對行政訴訟的效果影響非常大，限制了其實效的發(fā)揮。

2.經(jīng)濟因素

經(jīng)濟因素是指訴訟的成本和收益之間的考量。為了保障人民的合法權益，并且盡可能消除人民提起行政訴訟的顧慮，法律在多方面考慮降低人民的訴訟成本。表現(xiàn)在行政審判不收取審判費(同時期民、刑審判是要收取的)，且附帶損害賠償請求之訴同樣不收取審判費。

但是一些常規(guī)費用則必不可少，行政訴訟的訴狀格式等都由司法院規(guī)定，狀紙由司法院制造頒行。其收費標準為：訴狀5角，答辯書5角，代理人委任書5角。行政法院送達裁定書、判決書及其他訴訟文件，每件征收送達費1角，其由郵局送達者按其郵費數(shù)征收。抄錄費每百字征收1角，不滿百字者亦按百字計算；翻譯費每百字征收費用2角，不滿百字者同樣按百字計算。[9]189訴訟費用本身不高，但是又不能完全按照費用本身單獨來計算，我們得將訴訟時間計算在內(nèi)。如上文所說，一般情況下，從訴愿開始到判決下來，通常需要一年的時間。在這段時間內(nèi)，當事人本可以將時間用作他途，但受訴訟的牽連，往往無法全力進行日常工作和經(jīng)營，所以經(jīng)濟上要受到一些影響。

更為關鍵的是，當事人提起行政訴訟，更多是因為行政違法侵害了其經(jīng)濟權益，本身是為了經(jīng)濟問題而起訴，但是達不到維護經(jīng)濟權益的效果。正如張仁善教授所云：“行政案件發(fā)生后，從第一級訴愿到終審裁決，往往需要1年甚至若干年才有結(jié)果。在這期間內(nèi)，社會已發(fā)生變化，人民財產(chǎn)、信用等所受的侵害得不到及時清理，若干時間后，人民即使勝訴，所得補償遠不能彌補實際遭受的損失”。[10]157

當然這樣的經(jīng)濟因素，也不可完全歸咎于制度的不善。很多時候，出現(xiàn)提起訴訟后若干年才有結(jié)果的現(xiàn)象，更多的是由于時局的原因，比如戰(zhàn)爭、災荒以及當時通訊條件的限制。假設福建沿海的一位人民在抗戰(zhàn)時起訴，當時的行政法院在重慶，那么他要到重慶提起訴訟，需要經(jīng)過很多的路程，沿途的路費、生活費等費用，實屬不少，如果再遇到沿途有設卡，收受厘金等情形，那更是巨大的經(jīng)濟包袱。等到打完官司，發(fā)現(xiàn)這樣的成本已經(jīng)高于訴訟收益了。

3.文化因素

文化是一種潛移默化的因素，但它對當事人訴訟心理以及訴訟行為的影響，卻是巨大而深刻的。最重要的有兩點：

(1)“官本位”的社會文化

“餓死莫作賊，氣死莫告官”等一類反映“官本位”文化的格言，深切地影響到了人們的訴訟選擇。直至今天都不能完全摒除，又何況南京國民政府時期呢？而且那又是一個“訓政”時代，法治不彰，新軍閥林立，戰(zhàn)亂頻起，百姓在進行行政訴訟前，又怎能不顧慮重重？行政案件受案量少，與此有莫大的關系。

(2)“官官相護”的官場文化

盡管官場內(nèi)部“互相傾軋”無時有之，但在針對“民”時，“官官相護”幾乎成為一道鐵律。所以，在行政訴訟案件中，評事們的立場可能首先是站在“官員共同體”的立場之上的，能夠駁回原告訴訟請求的，就盡量駁回，免得給自己找麻煩。這也正像研究者所說的那樣：“下級官署與中級官署之間，出于行政事務業(yè)務需要，聯(lián)系一般比較密切，因為都是‘同一條線’上的朋友，‘官官相護’在所難免，‘一家人’不大會說‘兩家話’。中級官署的裁決意見，基本上以原處分官署的意見為根據(jù)……”[10]157《行政法院判決匯編》中除了絕大多數(shù)的結(jié)果是“駁回原告訴訟請求”，其他如果是撤銷，絕大多數(shù)都是原處分決定、訴愿決定、再訴愿決定“均撤銷”的判決。這個“均撤銷”很有講究，說明原處分官署、訴愿官署和再訴愿官署的觀點是一致的，也從反面說明，當事人通過“訴愿”尋求救濟，其成功率也可能高不了哪兒去。

4.社會因素

這里的社會因素，主要是指社會形勢和政局。自1933年行政法院開始審理行政訴訟案件以來，只有少數(shù)年份，形勢相對安定太平，大多數(shù)時間都是處于“戰(zhàn)時”。戰(zhàn)時的動蕩，對于行政訴訟造成了多方面的影響，諸如郵件信息往來的遲滯，人員的散佚，法令的屢更，甚至審判人員的安全也受到威脅。簡而言之，行政訴訟，要求在規(guī)范化的狀態(tài)下，才能施行良好，現(xiàn)在因為處于“戰(zhàn)時”，一切自然不能完全規(guī)范，要“從權”；既然要“從權”，也就意味著行政訴訟也不能按部就班，所以在這種局面下，本就基礎薄弱的行政訴訟制度，更是難以有好的實施效果。

綜上所述，在制度本身和制度外因素的雙重影響和制約下，南京國民政府時期的行政訴訟制度，盡管其運行從未中斷，一定程度上對于人民的權益也有所維護，也制裁了行政機關行政違法行為，但是其效果卻沒有很好地彰顯。

參考文獻：

[1] 行政法院全宗[M]//第二歷史檔案館藏．行政訴訟案件終結(jié)及調(diào)查統(tǒng)計表.全宗號29．案卷號222．

[2] 行政訴訟法第一條[M]//蔡鴻源主編．民國法規(guī)輯成．安徽：黃山書社，1999．

[3] 行政訴訟法第二十五條[M]//蔡鴻源主編．民國法規(guī)輯成．安徽：黃山書社，1999．

[4] 行政法院編輯．行政法院判決匯編[M]．上海：上海法學編譯社，1948．

[5] 張慶軍，孟國祥．民國司法黑幕[M]．江蘇：江蘇古籍出版社，1997．

[6] (臺灣)“國史館”．中華民國法律志(初稿)[M]．臺北：“國史館”，1994．

[7] 張仁善．司法行政權的無限擴大與司法權的相對縮小——論南京國民政府時期的司法行政部[J]．民國檔案，2002(4)．

[8] 侯欣一．黨治下的司法——南京國民政府訓政時期執(zhí)政黨與國家司法關系之構(gòu)建[J]．華東政法大學學報，2009 (3)．

[9] 行政訴訟費用條例[J]．蔡鴻源主編．民國法規(guī)輯成[M]．安徽：黃山書社，1999．

[10] 張仁善．司法腐敗與社會失控[M]．北京：社會科學文獻出版社，2004．

責任編輯：立早

On the Delimmas of Inside and Outside about the System ——The Reason of Less Obvious Effect of the Administrative Litigation System in the Period of Nanjing National Government

SONG Ling

(LawSchool,MinzuUniversityofChina,Beijing100088,China)

Abstract：Nanjing National Government at the period of Republic of China established the system of administrative litigation and set up a special Administrative Court. By the collation and statistics of the case acceptance records of the Administrative Court, we can find that the administrative litigation system did not play a very good role during the period of Nanjing National Government. The reasons are both inside and outside about the system. The former, for example, includes the design of the administrative proceedings,the selection and guarantee of the judicial personnel and so on.While the latter include some constraints of the political, economic, cultural factors and other aspects.

Keywords：Nanjing National Government;administrative proceedings; actual effect