李 兵 張 楊 楊寶山 苑雅玲

（1.中共北京市委黨校社會學(xué)部 北京 100044；2.國海證券股份有限公司資產(chǎn)管理部 北京 100044；3.北京市民政局政策研究室 北京 100020；4.中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院 北京 100871）

前言

社會政策一般把注意力放在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障（收入維持和就業(yè)的社會政策）、社會住房和個人社會服務(wù)五個關(guān)鍵領(lǐng)域（Dean，2006）。當(dāng)政府制定和實(shí)施社會政策的時候，一般實(shí)行部門管理原則。這也是各國政府通行的做法。在中國，以上五個關(guān)鍵領(lǐng)域分別由衛(wèi)生、教育、人力資源和社會保障、建設(shè)、民政等政府部門主管。社會政策實(shí)行部門負(fù)責(zé)制一方面有利于明確政策責(zé)任主體，保證社會政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，因?yàn)楦鞣N社會政策之間以及社會政策與其他政策之間存在著有機(jī)的聯(lián)系，部門負(fù)責(zé)制不可避免地造成條塊分割、山頭主義、政出多門、相互扯皮、效率不高、碎片化等問題。因此，社會政策的協(xié)調(diào)議題一直是各國政府考慮解決的重要議題，也是政府治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。尤其在當(dāng)今的中國，隨著對民生建設(shè)工作的深入發(fā)展，政府官員越來越認(rèn)識到社會政策協(xié)調(diào)對促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展的重要作用，不僅在實(shí)踐中積極探索政策協(xié)調(diào)的好辦法和好措施，同時也迫切希望從理論高度加強(qiáng)對社會政策協(xié)調(diào)的研究。為此，本文首先提出一個社會政策的雙重協(xié)調(diào)方法的概念框架；其次，從社會科學(xué)理論的角度對社會政策的雙重協(xié)調(diào)方法進(jìn)行闡述；最后，對社會政策的雙重協(xié)調(diào)方法在社會服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用進(jìn)行分析。

一、雙重協(xié)調(diào)方法的構(gòu)架

1.定義和分類

在政策領(lǐng)域，許多政府、政府領(lǐng)導(dǎo)人和公務(wù)人員都在不斷地努力尋找更好的治理方法。這些努力不僅有助于學(xué)者從事研究，而且有效的政府行為能夠給公民個人和集體帶來更多的好處（彼得斯，2013）。社會政策的部門管理分工和專業(yè)化，這必然伴生協(xié)調(diào)需求，因而協(xié)調(diào)是社會政策研究的永恒主題之一。由于時代背景和組織環(huán)境的不同，協(xié)調(diào)的目標(biāo)、范圍和方式相應(yīng)會有所不同，這些不同賦予了“協(xié)調(diào)”這一古老概念以新的內(nèi)涵，并形成新的話語體系（巴達(dá)赫，2011）。因此，本文提出針對中國社會政策治理的一個新概念，即社會政策的雙重協(xié)調(diào)方法。

社會政策的雙重協(xié)調(diào)方法作為政策過程中的聯(lián)系環(huán)節(jié)（能否被稱為政策領(lǐng)域的第三條道路值得研究），指主管某項(xiàng)社會政策或項(xiàng)目的中央部委，為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)該政策的目標(biāo)，根據(jù)實(shí)際需要，與相關(guān)政府部門和社會機(jī)構(gòu)就政策制定和實(shí)施進(jìn)行協(xié)調(diào)的一種政策活動。其雙重性表現(xiàn)在：

（1）就所要協(xié)調(diào)的政策而言所表現(xiàn)出的雙重性：一是協(xié)調(diào)某項(xiàng)社會政策或項(xiàng)目與相關(guān)社會政策或項(xiàng)目之間的關(guān)系。二是協(xié)調(diào)某項(xiàng)社會政策或項(xiàng)目與相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策之間的關(guān)系。目的是減少政策之間可能的沖突，達(dá)成對政策目標(biāo)共識。這也是對社會發(fā)展的觀點(diǎn)的具體落實(shí)，即尋求在社會政策領(lǐng)域內(nèi)整合社會福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。它協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策和社會政策制定，并為聯(lián)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會政策或項(xiàng)目，創(chuàng)造制度機(jī)制（Midgley&Sherraden，2009）。

（2）就所要協(xié)調(diào)的政府部門而言所表現(xiàn)出的雙重性，也被稱為“政府內(nèi)部協(xié)調(diào)”：一是與中央同級部門之間的協(xié)調(diào)，也叫水平協(xié)調(diào)；二是與地方政府部門之間的協(xié)調(diào)，也叫垂直協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)工作主要解決的是條塊管理存在的問題，目的是能夠建立一種跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，調(diào)動相關(guān)政府部門的能動力，保證政令暢通。

（3）就所要協(xié)調(diào)的各種機(jī)構(gòu)而言所表現(xiàn)出的雙重性，也被稱為“內(nèi)外協(xié)調(diào)”：一是政府部門內(nèi)的協(xié)調(diào)；二是政府部門和非政府之間的協(xié)調(diào)。

（4）就相關(guān)政府部門在協(xié)調(diào)過程中的手段、能動性和彈性而言所表現(xiàn)出的雙重性：一是義務(wù)性協(xié)調(diào)，它是一種硬性協(xié)調(diào)，即在有關(guān)政策法規(guī)的規(guī)定下所進(jìn)行的協(xié)調(diào)工作，法律是政策協(xié)調(diào)的主要機(jī)制，這種協(xié)調(diào)工作具有被動性的特點(diǎn)；二是自愿性協(xié)調(diào)（自覺性協(xié)調(diào)），它是一種軟性協(xié)調(diào)，主要依靠非正式機(jī)制，具有主動性的特點(diǎn)，也可以被稱為“軟治理”?？晒┛纯嫉目蚣芤姳??？梢灶A(yù)見，雙重協(xié)調(diào)方法從義務(wù)性（強(qiáng)制性）協(xié)調(diào)向綜合采用義務(wù)性協(xié)調(diào)和自愿性協(xié)調(diào)（自覺性協(xié)調(diào)）的轉(zhuǎn)變，將是實(shí)現(xiàn)政策良性治理的努力方向。

表1 貫徹落實(shí)框架

2.雙重協(xié)調(diào)方法是社會政策治理的一種工具

對于政府及其成員而言，至關(guān)重要的是不斷探索提升政府效能和服務(wù)品質(zhì)的創(chuàng)新機(jī)制（彼得斯，2013）。雙重協(xié)調(diào)方法是社會政策制定和貫徹落實(shí)的一種工作機(jī)制，也是社會政策治理的一種有效工具。要落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法，需要建立一種制度機(jī)制，即協(xié)調(diào)工作的制度化建設(shè)。

（1）雙重協(xié)調(diào)方法是一匹良馬，誰是駕馭者，即誰來承擔(dān)協(xié)調(diào)任務(wù)?要有一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。主要有這么幾種設(shè)置：一是主管部門主動承擔(dān)協(xié)調(diào)任務(wù)。二是成立一個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)協(xié)調(diào)工作，如協(xié)調(diào)老齡工作的全國老齡工作委員會，協(xié)調(diào)殘疾人工作的殘疾人工作委員會，還有青少年工作委員會等。但是國務(wù)院承擔(dān)協(xié)調(diào)工作。三是中央財(cái)金領(lǐng)導(dǎo)小組承擔(dān)協(xié)調(diào)工作。無論哪種設(shè)置，均有利有弊，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，靈活地采取一種設(shè)置，或綜合采用以上幾種設(shè)置。

（2）培育和提高政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)能力。雙重協(xié)調(diào)方法的落實(shí)取決于政府行動者的協(xié)調(diào)能力。政府行動者的協(xié)調(diào)能力主要體現(xiàn)在這么幾個方面：一是對政策環(huán)境挑戰(zhàn)的明確反映（Ferrera&Sacchi，2004）。二是對政策的領(lǐng)會和把握能力，熟知政策制定和貫徹落實(shí)哪些方面需要協(xié)調(diào)。三是公關(guān)能力，即善于和同級相關(guān)政府部門、地方政府部門打交道，善于激發(fā)各種政府行動者并將他們的貢獻(xiàn)聚集到一起。四是學(xué)習(xí)和落實(shí)能力，即善于在協(xié)調(diào)實(shí)踐中學(xué)習(xí)，并將協(xié)調(diào)工作落實(shí)到實(shí)處。

（3）建立監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制包括設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和確定監(jiān)督步驟。就設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)而言，是在政府內(nèi)設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，還是由人大來監(jiān)督，或由其他機(jī)構(gòu)來監(jiān)督，這對良好的政策治理來說是一個巨大挑戰(zhàn)。監(jiān)督的具體步驟包括：一是要針對協(xié)調(diào)目標(biāo)制定行動計(jì)劃（Régent，2002）、時間表、行動路線圖。二是將行動計(jì)劃轉(zhuǎn)化為行動指標(biāo)。三是根據(jù)行動計(jì)劃和行動指標(biāo)檢查雙重協(xié)調(diào)方法的落實(shí)情況，并提出改進(jìn)意見。

總之，只要存在社會政策的部門分工管理，政策協(xié)調(diào)就成為政府管理的永恒主題之一。雙重協(xié)調(diào)方法作為社會政策治理的一種混合機(jī)制，需要各機(jī)構(gòu)的聯(lián)合而不是競爭，更多地依賴于自愿主義、輔助、融合、政策整合。更多地需要用政策聯(lián)系、標(biāo)準(zhǔn)化知識、對話、說服、多次重復(fù)協(xié)調(diào)、信息傳播、建立跨部門數(shù)據(jù)等方式來實(shí)現(xiàn)（Jacobsson，2001；Gu..mu..s，2006）。

3.“雙重協(xié)調(diào)方法”的價值和原理

（1）面臨的挑戰(zhàn)

政策協(xié)調(diào)會遇到來自認(rèn)識上和體制上的挑戰(zhàn)，需要認(rèn)真研究和克服。

第一，來自認(rèn)識上的挑戰(zhàn)。一方面，各級政府部門的領(lǐng)導(dǎo)和官員對社會政策的認(rèn)識程度、理解程度和重視程度，對于雙重協(xié)調(diào)方法的落實(shí)至關(guān)重要。

第二，體制上的挑戰(zhàn)。由于政府系統(tǒng)的復(fù)雜性，每個部門有自己的邊界，為了維護(hù)各自部門的利益、權(quán)利和地位，各部門可能會從“算計(jì)”的角度決定是否參與協(xié)調(diào)工作以及參與的程度。結(jié)果有可能會導(dǎo)致協(xié)調(diào)的困難。由于存在職責(zé)交叉，矛盾和扯皮也不可避免，也增加了協(xié)調(diào)的難度。

第三，責(zé)任缺失，導(dǎo)致決策障礙（Nies，2004），甚至無法協(xié)調(diào)。中國的社會政策還處于完善階段，某些社會政策還處于無人管的狀態(tài)，缺少政府主管部門也會造成協(xié)調(diào)的障礙。

“雙重協(xié)調(diào)方法”的實(shí)施能夠應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，對于提高社會政策的制定水平和實(shí)施效果具有積極的價值：

第一，雙重協(xié)調(diào)方法能夠?yàn)閯?chuàng)造者提供一系列現(xiàn)成的實(shí)踐觀和行動觀（巴達(dá)赫，2011）。

第二，雙重協(xié)調(diào)方法能夠培育和強(qiáng)化政府部門的公共精神。

第三，雙重協(xié)調(diào)方法是行為取向和過程取向的。

第四，雙重協(xié)調(diào)方法能夠把社會政策過程的各種環(huán)節(jié)有機(jī)地聯(lián)系起來。

第五，雙重協(xié)調(diào)方法能夠使政府部門清醒地認(rèn)識到協(xié)調(diào)對于提高政府效能、促進(jìn)社會會事業(yè)發(fā)展的重要性。

（2）雙重協(xié)調(diào)方法遵循的原理

第一，依賴原理，即所有介入社會政策的各種機(jī)構(gòu)認(rèn)識到他們之間的相互依賴。

第二，共擔(dān)原理，即社會政策的設(shè)想、行動、資源和風(fēng)險被相關(guān)機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。

第三，成本原理，即協(xié)調(diào)過程需要花費(fèi)資金和物質(zhì)等資源成本，因此，協(xié)調(diào)工作要遵循成本—效益原則，協(xié)調(diào)工作能使社會政策系統(tǒng)變得更好管理和能夠提供更好的服務(wù)?？傊瑓f(xié)調(diào)的成功依賴于針對社會政策系統(tǒng)發(fā)展的計(jì)劃制定和資源的足夠投資（李兵，2014；Leutz，1999）。

第四，時間原理（或過程原理）。有些協(xié)調(diào)工作具有持久性，有些協(xié)調(diào)工作則是短期可實(shí)現(xiàn)的。因此，協(xié)調(diào)工作具有時間上的不同步性。因此，切記協(xié)調(diào)工作是很費(fèi)時的，要耐心。

二、契合雙重協(xié)調(diào)方法與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)的命題

1.系統(tǒng)理論與雙重協(xié)調(diào)方法

（1）社會政策可以被看作為一個有機(jī)的系統(tǒng)，同樣各種具體的社會政策也可以被看作為一個整合的系統(tǒng)。具體社會政策由相互關(guān)聯(lián)的實(shí)體的活動組成，如政府部門、目標(biāo)人群、公共的和私有機(jī)構(gòu)等所從事的活動。從系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)來看，某項(xiàng)社會政策是一個開放的系統(tǒng)，既受到內(nèi)部因素的影響，也受到外部因素的影響（Carter，2013）。它不斷地確定和完善與外部環(huán)境之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。

命題1a.某項(xiàng)社會政策的制定和實(shí)施越是需要相關(guān)社會政策的配合，那么，越有可能落實(shí)社會政策內(nèi)的雙重協(xié)調(diào)方法。

命題1b.某項(xiàng)社會政策的制定和實(shí)施越是需要經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、信息等資源的保障，那么，越有可能落實(shí)與經(jīng)濟(jì)政策之間的雙重協(xié)調(diào)方法。

（2）從系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)出發(fā)，政府也可以被看作為一個系統(tǒng)。當(dāng)某項(xiàng)社會政策的主管部門為了保證政策制定好、實(shí)施好，就必須進(jìn)行協(xié)調(diào)活動。

命題lc.某項(xiàng)社會政策的制定和實(shí)施涉及相關(guān)政府部門的職責(zé)越多，那么，中央政府之間越有可能落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法。

命題1d.中央和地方政府的職責(zé)分工越明確，那么，中央政府和地方政府之間越有可能就資金、項(xiàng)目等議題落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法。

命題1e.某項(xiàng)社會政策的政府供給能力越是不足，那么，越有可能動員社會力量參與政策的制定和實(shí)施，落實(shí)與非政府之間的雙重協(xié)調(diào)方法。

2.新功能主義與雙重協(xié)調(diào)方法

（1）新功能主義有三個假定（Io annou&Niemann，2003）。功能主義的第一個假定認(rèn)為，民主政治的普遍性，伴隨著多樣的和多層次的行動者，除了國家政府上層從事政策制定，地方政府、社會伙伴、社會組織和其他利益相關(guān)者對社會政策的制定和貫徹落實(shí)也起著積極的作用。第二個假定認(rèn)為，行動者有能力學(xué)習(xí)，在參與政策過程中有利于促進(jìn)相互學(xué)習(xí)。第三個假定認(rèn)為，整合是一個過程。這三個假定得到雙重協(xié)調(diào)方法某種程度上的應(yīng)正。

（2）三個假定構(gòu)成新功能主義的核心概念——溢出（spillover）理論的基礎(chǔ)。溢出包括功能性溢出和政治性溢出兩個方面。一方面，功能性溢出產(chǎn)生功能壓力，使國家社會政策的制定和實(shí)施呈現(xiàn)出一種動態(tài)調(diào)整機(jī)制。另一方面，政治性溢出產(chǎn)生整合壓力，使政府精英們和非政府精英們都意識到單一中央政府層次無法解決所有的社會政策問題。

命題2a.當(dāng)一個國家的政治民主化程度越高，對政策協(xié)調(diào)理解的程度越深，那么，越有可能采用“軟治理”，調(diào)動各方面的積極性參與政策的制定和實(shí)施，落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法的自覺程度越高。

命題2b.當(dāng)一個國家社會政策的制定和實(shí)施呈現(xiàn)出動態(tài)調(diào)整機(jī)制越明顯，那么，越有可能落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法。

命題2c.當(dāng)一個國家對政策的整合壓力越大，那么，落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法所持續(xù)的時間越長，并且是可持續(xù)的。

3.新制度主義與雙重協(xié)調(diào)方法

（1）規(guī)范制度主義與雙重協(xié)調(diào)方法。彼得斯（2011）認(rèn)為，第一，規(guī)范制度主義非常強(qiáng)調(diào)制度的規(guī)范，把規(guī)范理解為制度如何發(fā)揮作用，如何決定或者至少是塑造某種行為的一種方式。第二，在解釋行為的時候，組織的規(guī)范和價值被賦予了核心地位。第三，政治行動者更多地反映了他們所屬的組織的價值。

命題3a.政府越是將雙重協(xié)調(diào)方法制度化，并作為政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范和價值，那么，政策行動者越有可能發(fā)揮主觀能動性，落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法。

（2）歷史制度主義。彼得斯（2011）認(rèn)為，第一，制度創(chuàng)設(shè)或者政策最初發(fā)起時所選擇的政策，將持續(xù)和極大決定性地影響未來的政策。第二，觀念在政策塑造中扮演的關(guān)鍵性角色（Hall，1989)。好的制度就是那些能夠把觀念基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化為行動的制度（彼得斯，2011)。第三，一個規(guī)則總會引發(fā)另一個規(guī)則，作為對第一個規(guī)則的不完善之處的修補(bǔ)。制度的規(guī)則和結(jié)構(gòu)也是如此，用以盡力解決他們自身所造成的問題（Crozier，1962；March&Simon，1957）。第四，政策學(xué)習(xí)比制度學(xué)習(xí)更能考察政策的重新塑造，并可能隨之對相關(guān)的制度進(jìn)行重新構(gòu)造。

命題3b.政府越是將雙重協(xié)調(diào)方法制度化，那么，政策行動者越有可能發(fā)揮主觀能動性，越有可能保持雙重協(xié)調(diào)方法的持久落實(shí)。

命題3c.政府對政策協(xié)調(diào)的重要性認(rèn)識越深，越是能夠就協(xié)調(diào)達(dá)成共識，那么，政策行動者越有可能發(fā)揮主觀能動性，落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法。

（3）經(jīng)驗(yàn)制度主義與雙重協(xié)調(diào)方法。經(jīng)驗(yàn)制度主義認(rèn)為政府結(jié)構(gòu)影響著政策演進(jìn)的方式和選擇（彼得斯，2011）。綜合歷史制度主義第三點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)制度主義觀點(diǎn)，可以得出以下命題。

命題3d.政府的社會政策部門管理越是制度化，那么，政策行動者越有可能從事政策學(xué)習(xí)，制定和落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法，提高政策效率，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

（4）社會學(xué)制度主義與雙重協(xié)調(diào)方法。社會學(xué)制度主義描述的是政府與非政府組織之間的互動關(guān)系。

命題3e.政府與非政府之間的互動關(guān)系越是結(jié)構(gòu)化，那么，政府與非政府之間越有可能建立對話機(jī)制，通過交流行動提高非政府機(jī)構(gòu)參與政府決策的社會合法性，促進(jìn)政策整合，落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法。

4.建構(gòu)主義與雙重協(xié)調(diào)方法

建構(gòu)主義理論可以歸納為這么幾點(diǎn)：（1）人被看做是有資格能力和溝通能力的行動者，他們積極主動地創(chuàng)造或建構(gòu)著社會世界（沃特斯，2000）。（2）建構(gòu)主義區(qū)別于制度主義，因?yàn)樗麄儚?qiáng)調(diào)偏好形成的主觀性質(zhì)，偏好形成的主觀性質(zhì)來源于行動者的復(fù)雜的互動模式。因此，交流和對話機(jī)制對建構(gòu)主義至關(guān)重要（Tsarouhas，2009）。（3）制度被認(rèn)為是最重要的，因?yàn)樗麄儾粌H決定行動者偏好，而且對偏好的形成有顯著的貢獻(xiàn)（Tsarouhas，2009）。（4）制度不僅僅是構(gòu)造理性行動這預(yù)期的一套規(guī)則和預(yù)期，制度是由行動者、他們的信仰、他們的偏好、他們的興趣（利益）構(gòu)成的（Checkel，1998）。

命題4a.政策行動者之間的對話和交流對于建立協(xié)調(diào)機(jī)制和落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法起著重要的溝通作用。政策行動者之間的對話和交流機(jī)制越是順暢，越是有利于落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法。

命題4b.政策行動者在對話和交流過程中落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法，有利于政策學(xué)習(xí)，提高政策制定的水平和政策實(shí)施的效果。

命題4c.政策行動者越是平等地對話和交流，越是有利于落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法，越是有利于政策參與。

5.社會交換理論與雙重協(xié)調(diào)方法

約翰遜（1988）認(rèn)為，（1）用代價和報酬分析社會關(guān)系是交換理論的一個主要特征。（2）交換只有當(dāng)雙方從交換中獲得利益時才會發(fā)生，而且每個人通過相互協(xié)商好的交換追求各自的利益時，才能為社會提供最好的福利。（3）較大型的社會結(jié)構(gòu)是從基本的交換過程中產(chǎn)生的。

命題5a.當(dāng)政策行動者在政策協(xié)商過程中越是能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏或多贏，那么，政策行動者約有可能落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法。

命題5b.當(dāng)政策行動者在政策協(xié)商過程中越是能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏或多贏，那么，政策行動者約有可能使雙重協(xié)調(diào)方法制度化。

此外，社會學(xué)中的互動理論和沖突理論等等理論，對于解釋落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法都有一定的解釋力，有待于進(jìn)一步挖掘。

6.經(jīng)濟(jì)理論與雙重協(xié)調(diào)方法

經(jīng)濟(jì)學(xué)中也有不少理論能夠解釋雙重協(xié)調(diào)方法，本文只選擇交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和代理理論進(jìn)行分析。

（1）交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。交易成本是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心概念，交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為（維基網(wǎng)，2014）：第一，市場交易和經(jīng)濟(jì)交易都發(fā)生在一定的政治背景下，這種政治背景的形成和公共物品的供給，都是有成本的。從一般意義上來說，政治交易成本就是通過集體行動來供給公共物品的成本。它類似于一個企業(yè)內(nèi)的經(jīng)理交易成本。第二，交易成本是用來描述達(dá)成和履行合同協(xié)議的阻礙的術(shù)語。這一成本被認(rèn)為與討價還價、簽訂契約和監(jiān)督契約履行等等活動有關(guān)，這些活動是在交易者之間協(xié)調(diào)活動的時候產(chǎn)生的行為。

命題6a.一個國家的政策行動者各方的政策交易成本越低，那么，越有可能落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法。

（2）代理理論。代理理論能夠闡述了政府與非政府之間的委托—代理關(guān)系。委托代理理論的中心議題是研究在利益相沖突和信息不對稱的環(huán)境下，委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約來激勵代理人。

命題6b.一個國家的政府和非政府之間的伙伴關(guān)系越是制度化，雙方越有可能更多獲益，那么，政策行動者越有可能健全協(xié)商機(jī)制，落實(shí)雙重協(xié)調(diào)方法。

三、雙重協(xié)調(diào)方法和社會服務(wù)

1.創(chuàng)設(shè)社會服務(wù)的政府管理部門

大部制是趨勢。中共“十七大”報告指出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。從目前的情況來看，社會政策的五個關(guān)鍵領(lǐng)域，醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障（收入維持和就業(yè)的社會政策）和社會住房這四個領(lǐng)域的政府職責(zé)和政府管理部門已經(jīng)明確，唯獨(dú)個人社會服務(wù)政府職責(zé)和政府管理部門沒有明確。管理社會服務(wù)的職責(zé)分散在民政、教育、公安、司法、殘聯(lián)等多個部門。雖然民政部已經(jīng)提出了要構(gòu)建社會服務(wù)體系。但社會服務(wù)依然只在民政部門內(nèi)被談及。因此，本文認(rèn)為：

（1）有必要乘大部制改革的東風(fēng)，整合社會服務(wù)的政府管理職責(zé)。建議由民政部門統(tǒng)一管理社會服務(wù)。

（2）大部制改革目的是理順政府職責(zé)，確定政府職責(zé)邊界。但即便創(chuàng)設(shè)了社會服務(wù)，由于社會政策的部門管理分工和專業(yè)化，社會服務(wù)政策仍然需要與相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，

總之，無論大部制如何完善，政府部門的職責(zé)交叉就是依舊存在，矛盾和扯皮也不可避免。因此，社會政策的跨部門協(xié)調(diào)和大部制改革一樣重要，甚至更重要。涉及到社會服務(wù)領(lǐng)域，更是如此。

2.雙重協(xié)調(diào)方法在社會服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用

（1）社會服務(wù)領(lǐng)域的每項(xiàng)活動都可能涉及多個政府和非政府部門及其政策，本文不可能全部列出，只能提出主要的協(xié)調(diào)部門和協(xié)調(diào)內(nèi)容。

第一，同級政府之間社會政策內(nèi)的協(xié)調(diào)。主要的協(xié)調(diào)內(nèi)容見表2。

表2 同級政府之間社會政策內(nèi)的協(xié)調(diào)

第二，同級政府之間政策間協(xié)調(diào)，主要的協(xié)調(diào)內(nèi)容見表3。

表3 同級政府之間政策間協(xié)調(diào)

第三，政府間垂直協(xié)調(diào)。中央政府和地方政府主要就財(cái)政撥款、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)項(xiàng)目、中央對地方的監(jiān)管等進(jìn)行協(xié)調(diào)。

第四，政府和非政府之間的協(xié)調(diào)。主要就服務(wù)招標(biāo)、服務(wù)外包、政府購買服務(wù)等，以及針對土地使用、銀行貸款、稅收優(yōu)惠等政策進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（2）總的來看，與衛(wèi)生、勞動就業(yè)和社會保障、教育、社會住房等社會政策相比，社會服務(wù)需要協(xié)調(diào)的部門和內(nèi)容可能更多，因此，雙重協(xié)調(diào)方法是社會服務(wù)政策制定和落實(shí)的一個有效手段，需要政策行動者在實(shí)踐中進(jìn)一步探索和總結(jié)。在社會服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤╇p重協(xié)調(diào)方法需要確定好以下幾個方面的保障任務(wù)：

第一，確定行動的指導(dǎo)方針、具體行動時間表和所要達(dá)成的短期和長期目標(biāo)（European Council，2000）。第二，確定定性的和定量的指標(biāo)和測量基準(zhǔn)（Lajh&～tremfel，2011）。第三，確定在實(shí)踐中不斷學(xué)習(xí)、探索、總結(jié)和提高政策水平的行動方案。第四，確定定期和不定期的評估、監(jiān)督和檢查制度。

結(jié)束語

本文的研究是探索性的，仍有幾個議題需要進(jìn)一步關(guān)注：第一，雙重協(xié)調(diào)方法作為一種模型，需要進(jìn)一步豐富和完善。第二，雙重協(xié)調(diào)方法作為社會政策治理的一種混合機(jī)制，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)。第三，雙重協(xié)調(diào)方法在社會服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用需要進(jìn)一步探索。第四，雙重協(xié)調(diào)方法在社會政策其他領(lǐng)域的運(yùn)用需要進(jìn)一步拓展。

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