李 禮，湯躍軍

(1.中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006；2.中共岳陽市委，湖南 岳陽 414000)

世界銀行在《2020 年的中國》研究報告中指出：“在過去的20 年中，中國經(jīng)濟快速增長、城市化和工業(yè)化，使中國進入了世界上空氣污染和水污染最嚴重的國家行列?！盵1]P4-5近年來，我國一些地方遭遇嚴重水污染，如2004 年的淮河污染，2005年的松花江污染，2007 年的太湖、巢湖和滇池的藍藻爆發(fā)、2014 年的蘭州水污染等事件，給全國人民敲響了警鐘。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境?！盵2]

洞庭湖是我國第二大淡水湖，被列入保護生物多樣性的國際重要濕地名錄。但由于多種原因，近年來洞庭湖環(huán)境保護與治理并不盡如人意，水位變遷、水質(zhì)惡化、濕地萎縮、生物資源衰退，洞庭湖漸漸變成不堪重負的“危情湖”。加強洞庭湖環(huán)境保護，直接關系到我國長江流域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展全局。洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護與治理，要充分發(fā)揮市場和政府的雙重作用，調(diào)動“看得見的手”和“看不見的手”，加快構(gòu)建協(xié)同治理機制，引導和促進企業(yè)、民間組織和社會公眾更好地參與到環(huán)境保護的事業(yè)中來，形成全社會共建生態(tài)文明的強大合力。

一、公地悲劇與社會協(xié)同治理

1968 年，英國著名學者加勒特·哈丁在《科學》雜志上發(fā)表了《公地的悲劇》一文，首次提出“公地悲劇”概念?！豆氐谋瘎　芬晃闹赜诮忉尳?jīng)濟、發(fā)展心理學、博弈理論和社會學領域。有學者將此視為“意外行為”的范例，伴隨著個人在復雜社會系統(tǒng)中的互動所導致的悲劇結(jié)果。哈丁認為：“如果沒有任何約束，在資源有限的情況下，每個企業(yè)都追求利益最大化，只關心自己企業(yè)的利益，而忽視公共的利益，最終導致所有人的利益受損，生態(tài)環(huán)境承載力一旦超過臨界值就會發(fā)生惡化。”也意味著，只要許多人共同使用公共資源，便會發(fā)生環(huán)境的退化和污染。因此，如何減少或者控制污染源水體排放是水環(huán)境保護與治理的關鍵，當然這也涉及到經(jīng)濟社會發(fā)展方式和公共資源管理模式等問題。

奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》中針對“公地悲劇”、“囚徒理論”和“集體行動邏輯”等理論模型，指出：“自主組織和治理公共事務制度創(chuàng)新，為面臨‘公地選擇悲劇’的人們，將開辟了新的途徑，為避免公共事務退化、保護公共事務、可持續(xù)利用公共事務從而增進人類的集體福利提供了自主治理的制度基礎?！弊灾髦卫砝碚撝鲝埾M者和使用者自我組織、自我管理模式，為解決水資源等公共池塘資源治理問題提供了新的思路。隨著其理論和方法的不斷成熟，在生態(tài)環(huán)境治理研究中，自主治理原則與框架成為人們經(jīng)常使用的理論分析模式。很長時間以來，我國生態(tài)環(huán)境治理采取了政府主導模式，或者是與市場主導模式相結(jié)合的方法。然而，政府主導或者市場主導，即便是明晰了生態(tài)資源的私有產(chǎn)權，也難以避免生態(tài)文明保護的“公地悲劇”。而社會主導模式存在社會志愿組織發(fā)展滯后，公共精神發(fā)育不足，基層民主發(fā)育不足等諸多制度性困境，因而從理論上尋求破解政府主導模式的失靈、市場主動模式的失靈和社會主導模式的滯后等問題顯得尤為重要。單一主體主導的生態(tài)文明保護與治理模式難以承擔起生態(tài)文明建設的重任，必須建立起生態(tài)保護治理的社會協(xié)同治理體系。

二、洞庭湖治理歷程及存在的主要問題

(一)洞庭湖治理歷程

洞庭湖屬斷陷式平淺型淡水湖泊，經(jīng)歷了湖盆形成、擴展到萎縮的演變過程。1640 年到1825 年為全盛時期，湖面約6000 平方公里，號稱“八百里洞庭”。由于受自然淤積以及歷史上的人工圍墾影響，湖泊面積不斷縮小，到1949 年縮減為4350平方公里，減少27.5%；到1995 年約為2625 平方公里，僅為1825 年的43.7%。同時隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，造成流域污染排放激增；加上漁業(yè)過度捕撈、湖砂濫挖濫采等影響，洞庭湖生態(tài)受到嚴峻挑戰(zhàn)。

2000 年以來，各級黨委政府高度重視洞庭湖環(huán)境保護，突出生態(tài)修復，采取積極措施，推進綜合治理。開展大江大湖治理，重點實施了長江干堤及洞庭湖重點堤防加固、洞庭湖治理二期、平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)等一系列洞庭湖生態(tài)修復重大工程，全面加高加固142 公里湖南長江干堤，順利完成了洞庭湖二期治理工程，安置移民5.9 萬戶22 萬人，洞庭湖的湖泊面積不斷增加；并大力推進節(jié)能減排，淘汰落后產(chǎn)能，采取“取締關停一批、淘汰退出一批、停產(chǎn)治理一批、限期治理一批、搬遷改造一批、建設一批”的方式，投入資金174 億元，對湘江流域851 家污染企業(yè)進行集中整治，新建59座城市污水處理廠、52 個生活垃圾處理場和12 座工業(yè)園污水處理廠，實現(xiàn)縣城生活污水、垃圾處理全覆蓋；關停、整治湖區(qū)造紙企業(yè)1143 家，減少直排污水近億噸，納污水體明顯改善，洞庭湖局部水質(zhì)由五類或劣五類恢復為三類。

(二)洞庭湖治理存在的主要問題

2012 年，開展“洞庭風暴”聯(lián)合執(zhí)法行動，治運(水運安全)、治污(非法排污)、治采(非法采砂)、治捕(非法捕獵)。設立國家級東洞庭湖自然保護區(qū)，加大濕地保護力度，一批濕地資源得到有效保護，保護區(qū)鳥類棲息總量逐年增加，瀕危珍稀動物和其它野生動物數(shù)量也有所回升。應該看到，雖然洞庭湖生態(tài)區(qū)治理取得了一定的成效，但整體生態(tài)形勢仍不容樂觀。

一是水位連續(xù)多年偏低。自2003 年三峽水庫蓄水以來，洞庭湖開始出現(xiàn)“枯水危機”，水位和地下水位均呈持續(xù)下降趨勢，連續(xù)9 年出現(xiàn)枯水期提前、延長現(xiàn)象，水位較常年同期大幅降低，造成洞庭湖水環(huán)境惡化。1998 至2003 年的前6 年，洞庭湖枯水期(當年10 月1 日至次年3 月31 日)城陵磯水位平均為25.47 米，2004 至2009 年后6 年，平均水位為23.91 米，下降了1.56 米。2009 年10 月，洞庭湖出現(xiàn)1942 年以來歷史同期最低水位21.62米，洞庭湖蓄水量約為6 億立方米，僅相當于岳陽鐵山水庫的庫容量。

二是水體污染逐步加劇。環(huán)湖地區(qū)的工業(yè)污水、農(nóng)業(yè)污水、城鎮(zhèn)生活污水等各種污染交織，加劇了水體污染程度。監(jiān)測結(jié)果表明，洞庭湖水質(zhì)已由10 年前的中貧營養(yǎng)狀態(tài)發(fā)展到目前的輕度富營養(yǎng)狀態(tài)(見表1、圖1)。

表1：2003-2010 年洞庭湖富營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)

圖1：東洞庭湖綜合營養(yǎng)指數(shù)變化趨勢

三是濕地面積明顯減退。據(jù)《長江保護與發(fā)展報告(2007)》提供的數(shù)據(jù)，僅在1989—2001 年間，東洞庭湖濕地空間結(jié)構(gòu)就發(fā)生了較大變化，水體泥沙灘地減少106 平方公里，防護林灘地減少8 平方公里。濕地面積減退，使生態(tài)系統(tǒng)完整性受到威脅，生物多樣性銳減，越冬水鳥由過去的30—50 萬只銳減到不足10 萬只，國家一級保護動物白鰭豚幾乎滅絕，胭脂魚、鰻魚等重要保護物種越來越罕見，江豚由1993 年的2700 頭減少到目前的不到110 頭。生物多樣性嚴重破壞，湖區(qū)鼠患時有發(fā)生。

四是資源開發(fā)利用過度。由于受污染、過度捕撈、挖砂、物種入侵、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水文變化、航運干擾等因素影響，洞庭湖資源開發(fā)利用嚴重過度，魚類資源日益枯竭。不僅中華鱘、白鱘、胭脂魚等國家一級保護的珍稀魚類難得一見，就連青、草、鰱、鳙“四大家魚”，都難以形成魚汛。捕撈量由1962年的19 萬擔減少到現(xiàn)在的不到6 萬擔，魚類個體普遍呈小型化、低齡化。

(三)造成洞庭湖生態(tài)環(huán)境問題的原因

造成洞庭湖生態(tài)環(huán)境問題的原因是多層面的，本文試從政府、市場、公民等角色缺位的角度分析，主要有以下幾個方面：

一是政府失靈。地方政府作為“經(jīng)濟人”，為了追求利益特別是片面追求GDP 增長，不惜以破壞環(huán)境、浪費資源為代價，在招商引資上降低環(huán)境準入的標準，在環(huán)保執(zhí)法上“睜一只眼、閉一只眼”，有時還會干擾執(zhí)法。正如丹尼爾·A·科爾曼所言：“必須指出，任何一級的政府事務都深受富豪和大公司的影響。市政府為了照顧某一被視為與本地經(jīng)濟休戚相關的公司(往往還不是一個本地擁有的公司)，會調(diào)整其規(guī)定條文，這種情況司空見慣?？偠灾?，某些地方政府看似抵制環(huán)保規(guī)定，此種不幸實則反映了一個以斂財和集權為中心的社會獨特的內(nèi)在規(guī)律?！盵3]P62此外，生態(tài)環(huán)境治理需要花費較高的成本，政府財政能力不強，在環(huán)保資金投入有限，不能滿足環(huán)境治理的實際需要。

二是企業(yè)環(huán)保責任缺失。洞庭湖周邊企業(yè)以造紙、化肥、紡織行業(yè)居多，這些企業(yè)散布湖區(qū)，數(shù)量多、且規(guī)模小。一些企業(yè)為了追求經(jīng)濟效益最大化，不履行環(huán)保責任，污水處理設施建設不到位，不少工業(yè)廢水直排入湖，給局部水域造成了嚴重的污染。據(jù)統(tǒng)計，每年直接或間接入湖的工業(yè)廢水達5億立方米，隨之入湖的各種污染物超過130 萬噸。其主要工業(yè)污染源遍布東、西、南洞庭湖區(qū)及其入湖水系。

三是管理體制不順。在湖南境內(nèi)，洞庭湖分屬岳陽、常德、益陽三市管轄。但是，目前對洞庭湖的管理缺乏系統(tǒng)的法律保障，現(xiàn)行湖區(qū)保護法規(guī)過于原則和模糊，缺乏可操作性；而通用法律、法規(guī)無法顧及洞庭湖的特殊性，且條款分散、法條之間相互沖突。從管理體制來看，一方面缺乏具有權威性的流域統(tǒng)一管理機構(gòu)，各地分散管理，各自為政，不能采取流域性綜合性治理措施(見表2)。另一方面，即使同一地方政府內(nèi)部也是條塊分割、職責不清、政出多門。如環(huán)保局管排污，水利局管防汛抗旱，海事局管船舶通航，林業(yè)局管動物保護，畜牧水產(chǎn)局管魚業(yè)資源等等。凡此種種，給洞庭湖綜合保護和治理造成了很多障礙。

表2：2009—2010 年洞庭湖各水域水質(zhì)均值綜合污染指數(shù)

四是“公地悲劇”心理。洞庭湖是湖區(qū)人民共享的資源之湖，但大多數(shù)以湖為生的人們都只享受開發(fā)利用的權利，沒有盡到保護愛護的責任。比如，在洞庭湖內(nèi)作業(yè)的航運船只共有6000 多艘70萬總噸，每年產(chǎn)生廢棄機油上百噸，大多直接排放入湖；環(huán)洞庭湖流域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)每年農(nóng)藥施用量為1.8萬噸，化肥年施用量為169.9 萬噸，但化肥有效利用率僅為40%左右，大部分隨地表水進入了洞庭湖；周邊居民每年排放入湖的生活污水達1.5 億噸(見表3)。此外，還有濫挖、濫采、濫捕等行為，加劇了洞庭湖生態(tài)的破壞。

表3：洞庭湖營養(yǎng)物質(zhì)輸入輸出情況 單位：噸

五是民間組織力量薄弱。環(huán)保民間組織可以有效彌補政府和市場機制的不足，是重要的第三種力量。但由于多方面原因，關注洞庭湖環(huán)境保護與治理的民間環(huán)保組織數(shù)量少、規(guī)模小、專業(yè)性人才稀缺，缺乏固定經(jīng)費保障，在倡導環(huán)保意識、加強環(huán)保監(jiān)督、開展環(huán)保公益行動等方面發(fā)揮的作用十分有限。較有影響的岳陽市江豚保護協(xié)會成立于2012 年1 月，目前只有40 多名志愿者加入，由于沒有經(jīng)費支持，工作開展得舉步維艱，該協(xié)會僅為發(fā)布江豚保護公益廣告，就已負債近百萬元。

六是公民參與積極性不高。近年來，越來越多的公民關注到洞庭湖生態(tài)環(huán)境，但沒有轉(zhuǎn)化成實際行動。不少人認為：“只要沒有直接損害到自己的利益，就沒必要積極行動，認為這些環(huán)境問題主要靠政府去解決?！闭{(diào)查表明，在詢問誰應對洞庭湖環(huán)境狀況負最多責任、誰負次多責任、誰負最少責任時，66.2%的受訪者認為政府應負最多責任，63.4%的人認為企業(yè)應負次多責任，而高達75.8%的人認為公民個人負最少責任。公民在環(huán)境治理上形成依賴政府的心理，不僅不利于公民參與生態(tài)環(huán)保的積極性，而且還會影響到其他治理主體在生態(tài)環(huán)境治理中的行動和成效。

三、生態(tài)環(huán)境的社會協(xié)同治理機制

洞庭湖生態(tài)保護區(qū)要避免“公地悲劇”產(chǎn)生，僅僅依靠政府，或市場、個人無法解決，需要充分發(fā)揮政府、市場和社會公民的共同作用。湖南省洞庭湖環(huán)境保護與治理，注重構(gòu)建多元合作治理新格局，強化政府部門職責，防止政府管理失靈；引導企業(yè)走“環(huán)境友好”發(fā)展之路；大力發(fā)展民間環(huán)保組織；積極發(fā)揮社會公眾參與環(huán)境保護與治理的作用；創(chuàng)新環(huán)境保護市場化約束激勵機制，從而實現(xiàn)“政府主導、公眾參與，多元共治、齊抓共管”的協(xié)同治理新機制。

(一)強化政府職責，防止政府失靈

在環(huán)境公共物品的供給上，政府不應占據(jù)壟斷地位，但并非否定政府發(fā)揮主導性作用。事實上，在多元主體的生態(tài)環(huán)境治理中，政府始終處于主導地位，發(fā)揮著核心作用。作為公共權力機構(gòu)，維護公眾的環(huán)境利益是其基本職責。生態(tài)環(huán)境資源配置的市場“失靈”，政府要著力做好以下幾項工作：

(1)堅持立法與執(zhí)法“兩手抓”。從國內(nèi)的《太湖水資源保護條例》、《鄱陽湖濕地保護條例》，到國際上日內(nèi)瓦湖區(qū)法治管理，都給我們以深刻的啟迪。洞庭湖區(qū)生態(tài)環(huán)境治理缺乏重要原因就是缺少嚴格的法律條文。雖然政府相關部門早在2007 年就出臺了《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理條例》但是文件涉及的環(huán)保條例僅4 條，因此，僅需出臺專項法律法規(guī)如《湖南省洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護條例》，并配套完善相關規(guī)章制度，依法治理才真正有了法律依據(jù)。同時，要加強法律法規(guī)的執(zhí)行力度，解決目前執(zhí)法不嚴的問題，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

(2)建立跨部門、跨流域的治理機構(gòu)。洞庭湖流域環(huán)境保護與治理“垂直分級負責、橫向多頭管理”的現(xiàn)狀，導致“責權利”不統(tǒng)一，爭權不斷，推責有余。建立流域統(tǒng)一綜合治理機制已經(jīng)迫在眉睫。需要由省委、省政府牽頭，整合水務、林業(yè)、國土、建設、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門相關職能，成立湖南省洞庭湖管理局，主要負責建立有利于公眾知情的信息平臺，制訂全流域生態(tài)環(huán)境保護與治理規(guī)劃并組織實施，實施生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估并開展聯(lián)合執(zhí)法，負責重大項目申報立項、審核評估和組織實施，協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)域、跨水域重大環(huán)境問題。

(3)加大綜合治理力度。一是推進退耕還林、退田還湖等水土保持工程，繼續(xù)實施湘江等支流水污染治理項目，逐步解決流域污染問題。二是全面調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵和引導發(fā)展新興工業(yè)，依法關閉和淘汰不符合國家環(huán)保政策要求的企業(yè)和落后的工藝。三是嚴把新、改、擴項目環(huán)保審批關，做到增產(chǎn)減污。四是加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護，加強畜禽養(yǎng)殖業(yè)的污染防治，促進農(nóng)藥化肥的安全使用，從根本上防治農(nóng)業(yè)面源對水體的污染。

(二)引導企業(yè)走環(huán)境友好的發(fā)展之路

“自工業(yè)化以來，對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的工業(yè)、企業(yè)迅速發(fā)展，在環(huán)境治理領域，環(huán)境破壞的始作俑者企業(yè)應承擔主要責任，走向治理的前沿陣地?！盵4]企業(yè)作為生產(chǎn)者提供了人類生存、生活與發(fā)展所需要的各種產(chǎn)品，但也是各種資源的主要消耗者和環(huán)境污染的產(chǎn)生者，因而生態(tài)環(huán)境治理必須充分調(diào)動企業(yè)自身進行環(huán)境管理的積極性和主動性。

(1)增強環(huán)保責任意識。企業(yè)的環(huán)境責任意識，決定著其生產(chǎn)經(jīng)營過程中對生態(tài)環(huán)境的態(tài)度和作為。作為營利組織的企業(yè)，追求經(jīng)濟價值與承擔環(huán)境保護責任并非絕對對立的關系，而是辯證統(tǒng)一和互利互惠的關系。企業(yè)保護環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，破壞環(huán)境就是破壞生產(chǎn)力。2013 年4 月，習近平總書記在海南省考察時強調(diào)“要正確處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關系，牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念”。[5]從眼前看，企業(yè)舍棄社會責任，追求利潤最大化，降低生產(chǎn)成本。但是，由于不合理利用自然資源和環(huán)境容量，帶來了大量的浪費和污染，長此以往，必將帶來災難性的后果。因此，企業(yè)不能僅僅做“經(jīng)濟人”，還應做“社會人”、“生態(tài)人”。

(2)大力推廣清潔生產(chǎn)。清潔生產(chǎn)是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的具體方法，是在生產(chǎn)流程全過程控制污染物的綜合措施。循環(huán)經(jīng)濟也是建設“兩型”社會發(fā)展的基本要求，遵循“減量化、再使用、再循環(huán)”原則。面對日漸稀缺的資源和能源，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是企業(yè)取得經(jīng)濟效益、環(huán)境保護雙贏的理想選擇。因而，要求各類企業(yè)提高環(huán)境保護意識，不斷改進工藝設計與優(yōu)化生產(chǎn)流程，提高資源利用效率，使用清潔能源和原料，從生產(chǎn)源頭上減少污染。

(3)完善信息披露制度。企業(yè)環(huán)境信息披露是指企業(yè)利用公開財務報告、網(wǎng)絡媒體等方式向外界說明企業(yè)環(huán)境政策、環(huán)境影響和環(huán)境績效等信息。目前，我國法律只規(guī)定企業(yè)向政府環(huán)境管理部門和投資者披露，而且只要求披露重大信息，對非重污染企業(yè)的環(huán)境信息是自愿披露，披露內(nèi)容也無具體規(guī)定。因此，必須不斷完善環(huán)境信息披露制度，規(guī)范披露內(nèi)容、方式，建立環(huán)境會計準則。

(三)大力發(fā)展民間環(huán)保組織

按照公共物品性質(zhì)，壟斷性公共物品如立法、司法、國防、外交等，這類物品只能由政府提供；非壟斷性公共物品如教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等，可以由多個主體來提供，其中包括民間組織。民間組織在提供公共服務方面，具有創(chuàng)新能力強、行動靈活、貼近公眾、彌補“公正遺憾”和專業(yè)化等獨特優(yōu)勢。[6]P218近年來，環(huán)保民間組織作為公民參與環(huán)境治理的主要組織形式，數(shù)量不斷增多，社會地位日益提升，作用功效也日益顯現(xiàn)。

(1)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。由于現(xiàn)行行政審批機制等原因，洞庭湖區(qū)環(huán)保民間組織的發(fā)展水平較低，功能作用還不明顯。為加快發(fā)展環(huán)保民間組織，政府要創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，對其參與環(huán)境保護給予法律和制度上的保障。如改革環(huán)保民間組織的雙重管理體制，簡化注冊程序，降低民間組織的設立門檻；從法律上明確環(huán)保民間組織募集資金的條件、方式和程序，并對環(huán)保民間組織的募捐和捐款采取免稅等優(yōu)惠政策。

(2)加強自身建設。環(huán)保民間組織要明確自身定位，選擇具有獨特優(yōu)勢的發(fā)展方向，建立專業(yè)化的環(huán)保民間組織，如江豚保護協(xié)會、濕地(候鳥)保護協(xié)會等等；還要構(gòu)建完善的組織結(jié)構(gòu)，并制定嚴格的規(guī)章制度來開展活動；注重人才培養(yǎng)，不斷吸納有志于環(huán)保事業(yè)和環(huán)保民間組織發(fā)展的社會精英，提高自身社會影響力，真正成為政府與公眾之間溝通和對話的橋梁。

(3)加強與政府的合作交流。要充分發(fā)揮參與洞庭湖環(huán)保決策、監(jiān)督政府與企業(yè)、直接提供環(huán)保服務等方面作用。如在影響決策上，環(huán)保民間組織可以發(fā)揮專業(yè)技術人才優(yōu)勢，提供環(huán)境信息、政策咨詢、技術支持等服務，輔助政府決策。同時，政府也要主動與環(huán)保民間組織進行資源交換，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。如在江豚保護、非法排污監(jiān)督、湖區(qū)環(huán)保課題研究上，可以探索向環(huán)保民間組織購買服務的方式，這既可以憑借其人力資源等優(yōu)勢來加強環(huán)保工作；又可為環(huán)保民間組織提供經(jīng)費支持，促進其發(fā)展壯大。

(四)發(fā)揮公眾參與環(huán)境保護的重要作用

“公共服務中公民參與的缺位才是導致當前公共服務資源配給不足、不均，以致各種社會矛盾凸顯的根本原因?！盵7]P214只有公民廣泛參與，環(huán)境治理才能夠建立起有效的監(jiān)督機制，形成無比強大的合力，從而實現(xiàn)環(huán)境治理的目標。

(1)凸顯公眾權利主體地位。對于公眾的環(huán)境權利，憲法及環(huán)境保護單行法中還缺乏具體的內(nèi)容，這種權利不清晰導致公眾環(huán)保參與意識淡薄。應不斷完善相關法律，明確公眾是參與環(huán)境保護的權利主體，并對參與模式、途徑以及權責予以明確的法律確定。

(2)提高環(huán)境保護意識。公眾如果具有強烈的環(huán)保意識和自覺的環(huán)保行動，環(huán)境保護壓力就大幅度減輕。要不斷加強環(huán)境教育，為廣大群眾提供切合生活實際的、通俗易懂的水生態(tài)環(huán)境保護知識，特別是要大力宣傳“洞庭湖的清道夫”張建設、“濕地候鳥守護神”朱再保等知名環(huán)保公益人物的事跡，引導湖區(qū)民眾增強環(huán)保意識和環(huán)保責任，倡導綠色消費，保護洞庭湖這個美好的家園。

(3)搭建信息溝通平臺。社會公民對一切破壞生態(tài)環(huán)境的行為具有強大的監(jiān)督功能。社會公民既可以監(jiān)督政府部門，又可以幫助政府監(jiān)督生產(chǎn)企業(yè)和其他公民，防止政府監(jiān)督“失靈”，是一種無處不在、無時不有、成本低而又威懾力大的監(jiān)督。要建立有效的信息溝通平臺，及時公布洞庭湖區(qū)的環(huán)境熱點難點問題、環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)保工作開展情況，公開曝光環(huán)保違法企業(yè)名單和環(huán)境違法典型案例，重大決策適時召開聽證會或論證會，全方位提高公眾參與和監(jiān)督的積極性。

(五)創(chuàng)新環(huán)境保護協(xié)同治理的市場化約束激勵機制

曼瑟爾·奧爾森認為：“集體利益是一種具有非排斥性和非競爭性的‘公共物品’，從個人理性和自利的前提中推演不出人們會作出增進集體利益的行為，集體利益的這種性質(zhì)促使集體的每個成員都想‘搭便車’而坐享其成，集體越是大，分享收益的人越是多，為實現(xiàn)集體利益而進行活動的個人分享份額就越小?！盵8]集體行動的邏輯，實際上體現(xiàn)的是“個人理性”與“集體理性”的矛盾，從個人理性出發(fā)，并不能保證自發(fā)地、自然地產(chǎn)生出集體理性；個人理性張揚，結(jié)果可能是集體無理性。洞庭湖生態(tài)環(huán)境治理，固然需要各主體的集體行動。因此，必須加強制度規(guī)則建設，著力構(gòu)建多元共治的市場約束激勵機制。

(1)健全生態(tài)補償機制。根據(jù)科斯定理，實行生態(tài)補償，設計補償制度，可以較好地解決生態(tài)環(huán)境保護與治理的外部性問題。一是實行功能區(qū)補償。結(jié)合當前洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃建設，對不同功能區(qū)實行分類管理，對限制和禁止開放的區(qū)域，應加大轉(zhuǎn)移支付的力度，從而彌補這些地區(qū)為支持生態(tài)環(huán)境保護而做出的經(jīng)濟利益犧牲。二是實行流域補償。建立包括長江和湘、資、沅、澧四水在內(nèi)的洞庭湖流域補償機制，通過各政府間的協(xié)商談判，實現(xiàn)流域上下游地區(qū)政府之間利益的再分配，使整個流域能夠發(fā)揮出整體最佳的生態(tài)效益。三是建立排污權交易市場。由政府將排污權發(fā)放到排污者手中，排污者根據(jù)自身治污成本、排污需求以及排污權市場價格等因素，在市場上買賣排污權。四是推行水域占補平衡。城鎮(zhèn)建設占用水域必須補充洞庭湖水域，確保湖泊面積不因為城鎮(zhèn)建設而減少。此外，還應對城市生活用水實行階梯價格，對工業(yè)、服務業(yè)用水實行累進加價；探索建立水權有償出讓機制，發(fā)揮市場在水資源配置中的基礎性作用。

(2)加大“綠色”政策調(diào)控力度。推行“綠色稅收”，對企業(yè)的環(huán)境保護行為給予鼓勵，實行稅收優(yōu)惠政策，如增值稅、消費稅減免等；對企業(yè)破壞環(huán)境的行為進行嚴厲懲罰，建立以污染排放量為依據(jù)的直接污染稅，以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅，以及針對水、氣、固廢等各種污染物為對象的環(huán)境保護稅。推行“綠色金融”，發(fā)放“綠色貸款”，對環(huán)境友好型企業(yè)或機構(gòu)實行貸款優(yōu)惠，而對污染企業(yè)進行貸款限制并實施懲罰性高利率。對企業(yè)直接融資行為，也要進行綠色審查，凡沒有嚴格執(zhí)行環(huán)評要求、環(huán)保設施不配套、環(huán)境事故多、環(huán)境風險大的企業(yè)，在上市融資和再融資等環(huán)節(jié)進行嚴格限制，甚至可以實行“一票否決制”，截斷其資金鏈條。

(3)改革干部政績考核機制。長期以來，片面“以GDP 論英雄”的政績觀，使地方領導干部過分對GDP 盲目崇拜，而忽略了生態(tài)環(huán)境的代價。因此，建立科學的地方領導干部政績考核機制，是改進洞庭湖區(qū)地方政府環(huán)境保護與治理的有效手段。要加快建立以“綠色GDP”為考核評價標準的辦法，促使地方政府的經(jīng)濟發(fā)展目標同生態(tài)環(huán)保目標相統(tǒng)一，更好地發(fā)揮湖區(qū)地方政府在環(huán)境保護與治理中的作用。

(4)完善民主協(xié)商制度。十八大指出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”[9]P26要構(gòu)建洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護與治理民主協(xié)商制度，廣泛吸收代表不同區(qū)域、不同行業(yè)部門、不同階層的多種主體，參與到洞庭湖環(huán)境保護與治理的重大決策中來，維護不同利益群體間的相對公平，實現(xiàn)政府、社會組織與公眾力量的良性互動，形成洞庭湖環(huán)境保護與治理的強大合力。

[1][美]保羅·R.伯特尼，羅伯特·N.史蒂文斯.環(huán)境保護的公共政策(第2 版)[M].穆賢清，方志偉譯.上海：上海人民出版社，2004.

[2]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.

[3][美]丹尼爾·A·科爾曼.生態(tài)政治——建設一個綠色社會[M].梅俊杰譯.上海：上海譯文出版社，2006.

[4]陳潭，李松柏.綠色GDP、低碳新政與環(huán)境治理[J].湖湘論壇，2011，(1).

[5]習近平.在海南考察時強調(diào)加快國際旅游島建設，譜寫美麗中國海南篇[N].人民日報，2013-04-10.

[6]李鵬.公共管理學[M].北京：中央黨校出版社，2006.

[7]陳振明等.公共服務導論[M].北京：北京大學出版社，2011.

[8]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁等譯.上海：上海三聯(lián)書店，2003.

[9]十八大報告單行本[M].北京：人民出版社，2011.