現代國庫是相對于傳統(tǒng)國庫而言的，這實際上反映了人們認識國庫的一個重要路徑，即國庫改革路徑：現代國庫是在傳統(tǒng)國庫的基礎上逐步改革發(fā)展形成的，國庫改革事實上遵循存量中進行增量改革的路徑。現實中，由于多種因素，特別是在歷史情況、改革路徑等因素影響下，人們難免對國庫理論依據形成不同解讀，對國庫地位、國庫職能和國庫作用常常形成一些認識上的分歧。本文擬就央行經理國庫制度中上述三個基本問題進行分析和界定。

一、“委托—代理”與國庫地位

“委托—代理”理論是央行經理國庫理論依據之一。在這一理論指導下，多數相關文獻將“委托—代理”關系界定為納稅人與政府、財政部門與銀行、財政與預算單位三重關系。

事實上，“委托—代理”關系的構建需要四個重要條件：一是兩個相互獨立、在約束條件下追求自身效用最大化的主體；二是信息不對稱，委托人處于信息相對劣勢，代理人處于信息相對優(yōu)勢；三是委托人為代理人的行為承擔風險；四是相應的激勵監(jiān)督機制。

在第一層次的納稅人與政府之間的“委托—代理”關系中，信息處于劣勢的納稅人委托信息占優(yōu)的政府滿足多數納稅人的效用函數，同時，為規(guī)范政府作為“經濟人”的自利行為，人民代表大會制度成為相應的激勵約束機制。這是國庫經理制度中最基本的“委托—代理”關系。

但是，在第二層次的財政部與銀行的“委托—代理”關系中，存在明顯的認識偏差。在現行國庫管理體制下，銀行包括人民銀行和國庫業(yè)務代理銀行（以下簡稱代理銀行）。財政部與人民銀行以及代理銀行的“委托—代理”關系其實并不成立：一是信息不對稱中，財政部門對財政資金使用處于信息優(yōu)勢，人民銀行以及代理銀行實際處于信息劣勢。二是激勵監(jiān)督機制構建中，財政部門與人民銀行存在相同的效用函數，各對自身行為負責，并不存在可行的激勵機制；財政部門與代理銀行之間也很難建立可行的激勵約束機制，財政專戶的大量存在已經說明了兩者存在“共贏”的事實。

本文認為，在第二層次的“委托—代理”關系中，事實上嵌套一個重要環(huán)節(jié)，即政府與財政部門、人民銀行之間并行的“委托—代理”關系，“財政是政府的會計，國庫是政府的出納”正是這一關系的通俗表述。在這一并行的“委托—代理”關系下，相應產生第三層次的“委托—代理”關系：即財政部門與預算單位的“委托—代理”關系、人民銀行與代理銀行的“委托—代理”關系，這也是兩個并行的“委托—代理”關系。在財政部門與預算單位的“委托—代理”關系中，處于信息劣勢的財政部門為保證信息占優(yōu)的預算單位按照規(guī)定用途使用財政資金形成“委托—代理”關系，并采取了零余額賬戶、集中支付等激勵約束機制；在人民銀行與代理銀行的“委托—代理”關系中，處于信息劣勢的人民銀行為保證信息占優(yōu)的代理銀行按照規(guī)定用途撥付財政資金形成“委托—代理”關系，并形成《商業(yè)銀行代理國庫管理辦法》等相應的激勵約束機制。同時，這種并行的“委托—代理”關系可以有效規(guī)避財政“尋租”行為，如果將“委托—代理”界定為財政部與代理銀行兩者之間的關系，代理銀行的利益沖動常常使其對財政的需求形成妥協，而且很難建立相應的激勵約束機制。

長期以來，人們常?；煜腥撕痛砣说闹黧w特征和關系，將人民銀行視為財政代理人，人民銀行是財政“出納”的認識偏差也緣由在此。實際上，“委托—代理”關系明確界定：人民銀行是一個參與組織和執(zhí)行國家預算的專門機關。人民銀行經理國庫的地位亟需厘清。

二、“政府失靈”與國庫職能

“公共需求”理論是央行經理國庫理論依據之一。公共需求是公共財政的核心概念，公共需求的有效滿足，取決于一套有效的偏好顯示機制將個人偏好轉化為社會決策依據，而國庫是這一偏好顯示機制中的重要環(huán)節(jié)。在偏好轉化過程中，“政府失靈”有如“市場失靈”，普遍存在?！罢ъ`”存在有兩個重要原因：一是信息不對稱，二是官員動機。因此，在財政部門決策機制存在“政府失靈”的過程中，通過央行國庫信息彌補財政部門的信息不對稱，通過央行國庫制度規(guī)避部門利益集團對決策機制的影響，成為央行經理國庫的核心職能。

央行經理國庫的核心職能，可以概括為：“理財”、“限政”。國庫的理財職能，一般表現為財政資金收與支的過程。在這一過程中，通過財政資金的分配，體現了服務社會公眾、滿足社會公共需求的職能。如前文所講，社會公眾是委托方，政府是代理方，國庫增強了社會公眾與政府之間的委托代理關系。國庫，一頭連著社會公眾，一頭連著政府，天然成為社會公眾監(jiān)督約束政府的主要環(huán)節(jié)。國庫在滿足社會公眾需求的過程中，社會公眾有權對國庫履職的過程和結果進行監(jiān)督和約束，國庫不僅成為社會公眾監(jiān)督的主要對象，也成為社會公眾監(jiān)督的主要依據，這就是國庫“限政”職能。“理財”和“限政”是國庫兩個核心職能，而“限政”是國庫職能的重要內核?，F階段，國庫“限政”職能主要表現為兩個方面，一是對財政支出的績效評價，二是對政府預算的控制。國庫對財政支出績效的評價、對政府預算的控制，日益成為社會公眾了解財政信息的重要窗口、評價財政行為的重要方式、監(jiān)督約束財政的重要依據、防止權力濫用等腐化現行為發(fā)生的重要內容，從而成為促進財政支出效益、增進社會公共利益的重要工具?！跋拚笔菫榱舜龠M政府科學、高效地配置和使用公共資金，提高政府的預算管理績效，從而促進“理財”職能的發(fā)揮；“限政”也是為了保證政府在不逾法治的前提下更有作為，讓政府成為一個更負責任、更得民心的政府，從而提升國庫管理職能。

但是，事實上，國庫的“理財”職能從國庫產生之初即被人們認識、運用，并在實踐中不斷擴展和完善，但其“限政”功能則在較長時期中處于被忽略狀態(tài)，或者說，更多地“湮沒”在理財的強大功能下。長期以來，我們較多強調國庫理財功能，強調收支核算的結果而非過程，強調收支核算的效率而非質量，從而形成“重核算、輕管理”的認識偏差。今后我們應改變將國庫的理財職能限定為收支核算行為的簡單認識，將“限政”作為國庫職能的延伸和發(fā)展，作為現代國庫根本職能來重新認識和發(fā)展。

三、“程序理性”與國庫作用

“全口徑預算”理論是央行經理國庫理論依據之一?！叭趶筋A算”強調預算的全面性，并初步在“預算程序的全面性”、“預算文件的全面性”、“線下預算與線上預算有效分離”三個維度構建了全面預算的整體架構。2014年6月中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》（下稱《決定》）明確規(guī)定，2020年基本建立現代財政制度。根據新《預算法》和《決定》精神，財政將設立“四本預算”，絕大部分部門收入都將陸續(xù)納入預算管理。一方面，所有的財政資金都將納入績效管理，另一方面，績效管理的主體和責任將由財政部門更多地轉向各部門自身。這將對國庫部門的工作方式、財政資金監(jiān)督管理方式產生重大影響，國庫“理財”、“限政”職能將面臨新的挑戰(zhàn)。未來財政改革中，全口徑預算成為財政的核心范疇，政府的所有收支活動都需要通過預算反映出來。人大享有對政府預算的立法權力，政府預算必須經過人大的審核、批準，政府的一切財政收支行為都必須納入人大的監(jiān)督和控制之下。在人大“事前監(jiān)督”環(huán)節(jié)不斷完善的基礎上，審計部門也將調整機構設置、工作方式、工作安排以積極應對強化財政審計的現實需要，健全“事后監(jiān)督”環(huán)節(jié)。人民銀行國庫部門也亟需革新“核算為本”的認識，建立健全“事中監(jiān)督”職能。

但是，近年來，在“建立國庫單一賬戶”、“實行國庫集中收付制度”等國庫改革方向指引下，依托國庫信息化體系建設（“3T”：TCBS、TMIS、TIPS），現代國庫已經將“技術理性”“核算理性”發(fā)展到較高水平，“核算為本”、“核算立庫”的理念根深蒂固。今后應重視并發(fā)揮“事中監(jiān)督”職能，重視對財政收支行為的分析、預測，積極發(fā)揮“程序理性”的國庫作用，避免將“程序理性”矮化為“核算理性”、“技術理性”。

綜上，本文對央行經理國庫的理論依據進行了剖析，并在過去、現在和未來三個維度對國庫地位、國庫職能和國庫作用進行了新的界定和發(fā)展。簡言之，作為一個參與組織和執(zhí)行國家預算的專門機關，人民銀行應該重視并充分發(fā)揮“限政”職能，在“程序理性”的法律框架下促進預算的全面性。需要指出的是，國庫地位、國庫職能和國庫作用三者之間相互聯系、相互促進的關系，還需在更新認識、不斷實踐中加以發(fā)展，終使國庫成為一個良性發(fā)展的系統(tǒng)。

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[3]劉劍文.預算治理中的人大、政府與公民[J].人民法院報，2015—6—3

（郭立平，1977年生，山西省交口縣人，博士，中國人民銀行太原中心支行。研究方向：財政金融政策與實務）